臺北高等行政法院判決
106年度訴字第860號
106年9月5日辯論終結
原 告 陳玉惠
訴訟代理人 黃慧萍 律師
複 代 理人 楚曉雯 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）住同上
訴訟代理人 張淑芊
吳卓勳
陳家浦
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國106年4月21日交訴字第1061300018號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告所屬新竹區監理所（下稱新竹所）中壢監理站據民眾 檢舉資料，調查認為原告於民國105年8月17日19時45分許， 將登記其所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）供 網路平台經營汽車運輸業，在臺北市大安區羅斯福路3段283 巷6號載客，並收取費用新臺幣（下同）67.17元，遂以新竹 所105年10月31日交竹監字第00000000號舉發違反汽車運輸 業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽 車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以105年12月2日第 00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處 分）（該處分書「違反時間」欄誤植為105年8月17日9時45 分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起 訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：
（一）依行政程序法第36條及第43條之規定，行政機關有調查證 據並依證據認定事實之責。本件被告所提之資料照片並無 法證明原告有「未經申請核准將車輛供網路平台經營汽車 運輸業攬載乘客收取報酬，於臺北市大安區羅斯福路3段 283巷6號載客，收取費用67.17元」之情事，且該批照片 之來源亦不明，原告質疑其形式上真正，被告卻以此對原 告開罰，顯見被告並未盡職權調查義務，原處分自有違法
不當，依法應撤銷。
（二）按行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定，書面行 政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事 項。若其事實或理由之記載有所欠缺，致無從認定是否與 該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分 結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行 政處分，應予撤銷。本件被告不僅未具體說明原告究係如 何從事被告所認違章行為，亦未具體說明究係依據何種事 證及如何認定原告有提供車輛係基於被告所謂「違規經營 汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情，且原告身為系爭車 輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管 理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？顯 見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應 記載事項之瑕疵，應予撤銷。
（三）公路法第2條第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客 、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實 施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為 人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之（見本院96年度 訴字第1850號判決）。查原告僅係單純身為車輛所有人， 既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營 客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路 法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營 客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。（四）退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被訴外人張正男使用 於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人並 非原告，是以，被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯 有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性 原則及行政罰法第3條規定以及釋字第687號解釋所揭示之 自己行為責任原則之違法，且違反比例原則。
（五）聲明並求為判決：1.訴願決定（交通部106年4月21日交訴 字第1061300018號訴願決定書）及原處分（105年12月2日 第00-00000000號處分書）均撤銷。2.訴訟費用由被告負 擔。
三、被告則抗辯：
（一）公路法第2條第14款所稱之「事業」顯未排除自然人。又 所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依 整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其 僅被查獲一次，仍不影響其為營業行為之認定。台灣宇博 數位服務股份有限公司為招攬司機入會參與載客營運，於 其官網上登載招攬司機的訊息，足見以自小客車加入Uber
APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用， 加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施 之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業 行為，堪予認定。
（二）「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均 應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀 察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之 內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法 律效力之不明確。」最高行政法院100年度判字第427號判 決參照。原處分之表格式顯示記載被處分人、地址、違規 車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點 、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載， 意旨清楚，原處分右上角備註欄記載「所屬自用小客車（ 000-0000）違規營業載客收取費用」，敘述詳實，是依前 開判決意旨，原處分並無原告所述因記載欠缺致違反行政 程序法第5條及第96條規定之情形。
（三）汽車此一物行駛於道路本身之危險，原告對此汽車享有支 配之權利，實際對此汽車之支配力在於原告，此汽車肇致 公共秩序與公共危險之危害，原告亦應承擔該物造成之不 利益，故被告依公路法第77條第2項對原告即車主處以吊 扣牌照之處分自無不當。原告係行政法上登記的車輛所有 權人，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，對該 車輛應有一定的保管責任，依其個人情況有能力且可期待 其注意不讓該車輛成為違規營業的工具，且其無不能注意 之情形，而竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具 ，故原告即車主應可認定亦有過失（甚至重大過失），對 其處以吊扣牌照2個月之處罰並無不當，本院104年度訴字 第1857號判決同此意旨。
（四）聲明並請求判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負 擔。
四、本院判斷：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：… …（第14款）十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車 經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規 定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得 通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…… （第4款）四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車 出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「 經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……（ 第3款）三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者
，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者， 向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修 正前）同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而 經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元 以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊 扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「 汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、 業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車 及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、 吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之 規則，由交通部定之。」因法律內容不能鉅細靡遺而一律 加以規定。故若屬細節性、技術性之事項，法律自得授權 主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此 種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發 布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字 第480號解釋理由書闡述甚明；本件交通部依上揭公路法 第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條 規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法 第七十七條第二項之規定舉發。」揆諸該規定，旨在規範 主管機關應依職權舉發該違規，其規範內容係屬執行公路 法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由 及其他自由權利之限制，且其規範內容亦未逾母法之授權 範圍，先予敘明。
（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行 使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基 準。交通部以105年3月21日交路（一）字第10586000482 號令修正發布之行為時自用車違規營業處罰基準表，係依 未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等情節 輕重之不同，訂定相對應的處罰額度之裁量基準，以落實 個案之正義，使裁罰手段符合比例原則，核與行為時公路 法第77條第2項規定所賦予行政機關之裁量權尚無牴觸， 且其中規定：「……三、自用小客車、自用小貨車部分， 第一次，處該行為人新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣車輛所有 人該次違規營業車輛牌照二個月。……」，亦未逾越行為 時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。基此，交通部所 訂之「汽車運輸業管理規則」第138條以及「自用車違規 營業處罰基準表」第3點，皆有法律之合法授權，自得適 用。
（三）經查，新竹所中壢監理站據民眾檢舉資料，經調查認為原 告有將其所有之系爭車輛交與訴外人張正男使用，而訴外
人張正男於105年8月17日19時45分許，將系爭車輛供網路 平台經營汽車運輸業，在臺北市大安區羅斯福路3段283巷 6號載客，並收取費用67.17元，遂以新竹所105年10月31 日交竹監字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通 知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管 理規則第138條規定。嗣被告以原處分，裁處原告吊扣系 爭車輛牌照2個月。此有舉發通知單（見本院卷第186頁） 、行車路線圖（含司機照片）、付款資訊、照片（見本院 卷第183頁至第185頁）及原處分（見本院卷第109頁）附 卷可稽。而照片所顯示之車牌號碼000-0000，亦確實與原 告所有之系爭車輛相同，有汽車車籍查詢（見本院卷第 187頁）在卷可憑，且原告對將系爭車輛交與其配偶即訴 外人張正男使用亦不爭執（見本院卷第21頁、第229頁） 。原告主張原處分書所列載之違規事實，非依據客觀事證 云云，委無可採。
（四）原告雖主張公路法第2條第14款所稱汽車運輸業，係指以 汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」 須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關應 證明行為人係以經營汽車運輸業者，始足當之。本件縱認 系爭車輛有用於經營汽車運輸業之情事，系爭車輛之駕駛 人亦非原告，原處分對原告為吊扣（銷）牌照之處分，有 違釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則云云，惟 查：
1.按公路法第2條第14款所稱之「汽車或電車運輸業：指以 汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」亦即其必 須是以汽車或電車從事客、貨運輸而受有報酬之營業行為 。又營業行為本質上需具有反覆性及繼續性之特徵，如依 整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其 僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被 查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參酌 被告所提Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料，其登載： 「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」「只 要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲 得報酬。」「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取 車資。」「有車嗎？將車變成賺錢工具。」「在繁榮的城 市中，Uber讓您很輕鬆就賺到錢。」「不需要辦公室，自 己就是老闆。」「不論您要養家糊口或想增加積蓄，Uber 都能夠讓您在適當的時段上路載客。」等語（見本院卷第 196頁、第223頁）。足見以自小客車加入Uber APP平台， 其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，司機提供載
客服務顯係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），並具有 反覆實施之意圖，堪認該司機所提供的載客服務，是以汽 車或電車從事客、貨運輸而受有報酬之營業行為，該司機 自屬於從事公路法第2條第14款所稱之汽車或電車運輸業 。
2.次按最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議：「 公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分， 係73年1月23日修正時增訂，其修正理由略以：『至於未 經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰 鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷 汽車牌照之規定，以利執行』（立法院公報第72卷第105 期院會紀錄參看）。觀其法條文義『……其非法營業之車 輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。』並未以所吊 扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限 。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與 主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法 再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對 實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處 分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者 為限。」依此決議之意旨，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行 為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運 輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營 業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制 之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛， 以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使 該車輛無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依 上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。 因此，縱非違規經營汽車運輸業之行為人，惟倘所有之車 輛確係供非法營業所用，即符合行為時公路法第77條第2 項吊扣該非法營業車輛牌照之規定。此與行政罰所需遵守 之釋字第687號解釋所揭示的自己行為責任原則，以及須 行為人對於違反行政法上規定的行為具有故意或過失的性 質有所不同。
3.原告主張其並非系爭車輛之駕駛人，縱然本件訴外人張正 男有駕駛系爭車輛從事汽車運輸業之營業行為，原告亦僅 單純交付系爭車輛予訴外人張正男使用，而非該汽車運輸 業營業行為之行為人，被告不得以此吊扣或吊銷原告所屬 系爭車輛之牌照云云，此乃原告對於公路法第77條第2項 所指之吊扣（銷）汽車牌照之行為，其性質有所誤解，故 原告此部分主張，尚非可採。
（五）至原告主張原處分未具體載明事實、理由及法令依據等法 定應記載事項之瑕疵，有違行政程序法第5條、第96條第1 項第2款之規定，應予撤銷云云。惟按：
1.「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為 之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此 等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行 政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資 判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲 得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等 記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處 分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法 令及事實全部加以記載，始屬適法。」、「所謂『內容明 確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政 行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式 上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得 經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。 」分別有最高行政法院96年度判字第594號、100年度判字 第427號判決可資參照。
2.查原處分以表格列載：「車號：000-0000」、「車種：自 用小客車」、「違反事實：未經申請核准將車輛供網路平 台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於臺北市大安區羅 斯福路3段283巷6號載客，收取費用67.17元」、「違反時 間：105年8月17日9時45分00秒」、「違反地點/攔查地點 ：臺北市大安區羅斯福路3段283巷6號」、「違反通知單 字號：00000000」、「簡要理由：上列被處分人於上開時 間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經中壢監理站查 獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規 則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第 77條第2項規定處分如主文」（見本院卷第88頁），已將 違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號 、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚 ，應足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。 而訴願程序具有行政程序延長之性質，原處分誤載違反時 間9時，亦經訴願決定查明更正。原告主張原處分未具體 載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，應 予撤銷云云，並無可採。
（六）從而，系爭車輛既有未經申請核准利用網路平台經營汽車 運輸業攬載乘客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第13 8條規定之行為，且係第一次查獲，原告為系爭車輛所有 人，被告以原告為受處分人，依公路法第77條第2項規定
，就系爭非法營業之車輛，裁處吊扣牌照2個月，以達管 制目的，且2個月乃法定最短吊扣期間，揆諸上開規定及 說明，於法尚無不合，亦不違反目的妥當性、手段必要性 及限制妥當性之比例原則。
（七）綜上所述，原告之主張尚無可採。原處分於法並無違誤， 訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷 ，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘 之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不 生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 26 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 9 月 26 日 書記官 陳 又 慈