臺北高等行政法院判決
106年度訴字第738號
106年8月31日辯論終結
原 告 楊淑真
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 包蓓琳
吳孟娟
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國106年3月27日交訴字第1051301079號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人（ 即原告之子）賴軒正利用網路平台，於民國105年2月19日13 時33分許以登記原告所有之000-0000號自用小客車（下稱系 爭車輛），由臺北市南京東路5段載客至松壽路，收取費用 新臺幣（下同）102.47元，以105年6月14日交公基監字第42 02283號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違 反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。 嗣被告以105年9月20日第42-4202283號違反汽車運輸業管理 事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2 個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠原處分未詳查事實及證據，且未載明原告有何被告所認違規 行為及認定之理由，亦未具體說明究係依據何種事證及如何 認定原告有「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬 載乘客收取報酬」等情，被告所憑以作成原處分之搭乘資料 乃由未具名之檢舉人所提供，其形式上是否真正已堪嚴重質 疑。且原告僅係系爭車輛所有人，既不知情亦未參與載客違 規營業之行為，且非利用所有系爭車輛經營客、貨運輸而受 報酬之「經營業者」，如何該當於汽車運輸業管理規則第13 8條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件，均未見於原處分 具體載明，即據以裁罰，顯非適法。縱認有檢舉人所稱搭載 行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執
此資料得出原告有收取費用之事實，被告單憑原告為系爭車 輛所有人，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業之違規事 實，有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。 ㈡原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行 為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？原告是否 為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？被告對於原 告就系爭違規行為有無故意過失？均未見被告說明其理據， 亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何。 ㈢公路法第77條第2項後段規定係就「未經依法申請核准經營 汽車運輸業者」之違法經營行為所為裁罰性處分，並非屬管 制性不利處分。縱令認原告所有系爭車輛被賴軒正使用於搭 載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告 ，原告僅係單純為系爭車輛所有權人，本非公路法第77條第 2項規定之裁罰對象，則被告對原告作成原處分，顯有違反 行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行 政罰法第3條規定與司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行 為責任原則之違法。解釋上，依公路法第77條第2項規定得 吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之 車輛，而不應不當透過所謂「基於行政管制目的」擴張及於 不知情之車輛所有人，甚至規避行政罰法之規範，否則豈非 對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以 原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失 責任之違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願 決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠系爭車輛確為原告所有，提供予賴軒正使用，依Uber公司網 頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、 牌照號碼、相片，以及評分－因此您可以事先得知哪位司機 會前來接送。」而檢舉人之叫車畫面顯示系爭車輛之車號， 足證系爭車輛於105年2月19日確實曾使用於道路上。原告未 辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽 車運輸業。查原告係提供其自有系爭車輛予賴軒正以加入Ub er APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Ub er APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，系爭車 輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付 費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度 之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」 及收據等文件，則原告涉及經營汽車運輸業事實明確。 ㈡原處分已詳列事實、理由、其法令依據，皆依行政程序法相 關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間、地點與
行為人違規事實及繳款方式與教示條款，均得據以認定原告 違法行為之具體事實，均無不可特定之處，並未違反明確性 要求，原告已得具體認知原處分之內容。又依最高行政法院 100年度判字第427號判決，行政處分之明確性應以相對人是 否足以知悉其違規之原因與法令為斷，原處分內容自屬合法 妥適。
㈢依現行實務見解，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者 為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣 或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊 銷車輛牌照（本院104年度訴字第1857號判決、104年度訴字 第1264號判決、105年度訴字第1831號判決及最高行政法院1 06年4月份庭長法官聯席會議決議參照）。核其意旨顯係基 於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業 之車輛，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處 分，使該車輛無法再繼續供作違規使用。而按交通部94年5 月27日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、 自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月 」，是被告作成原處分係符合上開處罰基準表之規定。為此 ，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有檢舉人搭乘資料及採證照片（本院卷 第173頁）、被告所屬台北區監理所105年6月14日交公基監 字第4202283號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（本院 卷第88頁）、原處分（本院卷第90頁）、訴願決定（本院卷 第23至31頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執 事項厥為：原告交付系爭車輛予賴軒正使用是否該當公路法 第77條第2項之構成要件？
五、本院之判斷：
㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…十 四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而 受報酬之事業。」第34條第1 項第4 款規定：「公路汽車運 輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業 汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業： 在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…。」第37條 第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請 核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄 市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者 ，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修 正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，
而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以 下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項：「汽車及 電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍 、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸 業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照 或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部 定之。」又依汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依 公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核 准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉 發。」準此可知，為維護國內運輸營業秩序，汽車運輸業係 公路主管機關權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運 輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運 輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路 主管機關申請核准始可為之。
㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、 技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法 律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾 越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之 所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細 則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之 文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯 意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651 號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以： 「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與 所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所 受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制 人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方 式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以 規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授 權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技 術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖 因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行 政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律 之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規 則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權 ，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節 性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍 ，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者， 自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依
公路法第77條第2項規定處罰。
㈢再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目 的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的 一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關 行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平 等原則，自非法所不許。是以，依最初裁處時之交通部105 年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違 規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛 種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準 ，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁 量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用 小貨車部分：第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣 車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。……」，亦未逾 越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。 ㈣經查，系爭車輛為原告所有，平日即係經原告同意而交由與 其同居之子賴軒正使用，賴正軒於前揭違規時間係處於待業 狀態等情，業經原告承明在卷（見本院卷第179頁、第181頁 及第261頁）。而本件係由民眾檢舉賴軒正於上開時、地， 利用網路平台，駕駛系爭車輛攬載乘客，並收取報酬102.47 元，未經申請核准違法經營汽車運輸業，嗣經被告所屬台北 區監理所以105年6月14日交公基監字第4202284號舉發違反 汽車運輸業管理事件通知單舉發賴軒正，另經被告所屬台北 區監理所以105年6月14日交公基監字第4202283號舉發違反 汽車運輸業管理事件通知單舉發原告等情，亦有檢舉人提供 系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系 爭車輛之照片、前揭舉發違反汽車運輸業管理事件通知單等 件存卷可考（本院卷第88頁、第173頁、第189頁）。基上， 堪認賴軒正搭載利用網路平台叫車之乘客至指定地點，向乘 客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契 約即已成立，合於以汽車經營載客運輸而受報酬之事業之要 件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。且賴軒正並 未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，不得以系爭車輛經 營載客運輸而受報酬，係違反公路法第77條第2項規定，經 被告依法裁處5萬元罰鍰，賴軒正不服該裁罰處分，提起訴 願，業經訴願機關交通部決定訴願駁回確定在案等情，亦有 被告105年9月20日第42-4202284號對違反汽車運輸業管理事 件處分書及交通部訴願決定書在卷可憑（本院卷第190頁、 第239至246頁）。據上，足證原告所有系爭車輛於上開時、 地確實曾使用於道路上經營載客運輸業而受報酬至明。從而 ，被告因認原告將系爭車輛提供賴軒正使用，有未經申請核
准而經營汽車運輸業之違規情事，且屬原告第1次違犯行為 ，依行為時之公路法第77條第2項規定及自用車違規營業處 罰基準表，以原處分處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，洵屬 有據，且屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，核 無逾越裁量範圍，係與比例原則相符，並無違誤。 ㈤雖原告主張原處分未載明原告違章行為及被告認定違法之理 由，係屬違法云云。
1.惟按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面 為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此 等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政 處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷 行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟 之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否 合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事 實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部 加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594 號判決可資參照）。又「所謂『內容應明確』，應指行政行 為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確 ，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷 。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非 足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度 判字第427號判決可資參照）。
2.查原處分已列載：「車號：000－0000」、「車種：自用小 客車」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者。 備註：台端所有車號000－0000車輛，交予賴軒正駕駛，未 經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業，攬載乘客，收取 報酬，由台北市南京東路五段至松壽路，收取費用102.47元 」、「違反時間：105年2月19日13時33分00秒」、「違反通 知單字號：4202283」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡 要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸 業管理事件，經基隆監理站查獲移送本局處理，經核上列行 為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第 138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」已將 違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通 知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意 旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令 。被告所屬台北區監理所以105年6月14日交公基監字第 4202283號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，亦 敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原 處分之內容，揆諸前揭說明，自無原告所稱欠缺事實及理由
之記載情事，原告此部分之主張，並無足取。
㈥另原告主張：縱認系爭車輛被賴軒正使用於搭載Uber會員屬 違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，原告僅係單 純為系爭車輛所有權人，解釋上，依公路法第77條第2項規 定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所 有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，被告未究明違 章行為之行為人與裁罰對象，對原告作成原處分，顯有違反 處罰法定、自己行為責任原則及過失責任之違法云云。惟按 行為時即106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「 ……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷 之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而 經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外 ，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定， 以利執行」及106年1月4日修正時「……另為達到遏止非法 之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立 法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同 條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該 車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公 路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照 之處分，故其性質應認屬管制性行政處分（參見最高行政法 院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。準此可見，吊扣或 吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人 自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該 車輛確係供非法營業，即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨 顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非 法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌 照之處分，使該車輛在一定期間內無法再繼續供作違規使用 ，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或 吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過 失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。 因此，原告雖僅係系爭車輛之所有權人，非違規經營汽車運 輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供與其同居之子賴 軒正非法經營汽車運輸業所用，則倘若僅因系爭車輛非實際 違規行為人所有，即可毋庸受系爭車輛吊扣車輛牌照之處分 ，則豈非形同容任有意規避其營業用車輛遭吊扣之違規經營 汽車運輸業者，可鑽營取巧地不使用自己所有車輛而使用他 人所有之車輛，即可毋庸遭吊扣牌照而繼續使用該車輛供作 違規經營汽車運輸業以牟利之工具，如此顯無法達到遏止違 規之效果。由此益徵原處分係管制性行政處分，其目的不在 非難，而係為達到遏止違規之效果，非屬裁罰性之不利處分
，並無行政罰法之適用，此不利處分之作成並不以系爭車輛 所有人即原告具有故意或過失為要件。是以，原告主張原處 分違反行政罰有關處罰法定、自己行為責任原則及過失責任 之適用云云，於法不合，並不可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴 願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 14 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜
法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 9 月 14 日 書記官 黃玉鈴