臺北高等行政法院判決 九十三年度訴更一字第七號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁 ○
戊 ○
己 ○
庚 ○
辛○○
共 同
訴訟代理人 王聰明律師
被 告 基隆市政府
代 表 人 壬○○市長）
訴訟代理人 子○○
癸○○
右當事人間因公地放領事件，原告不服內政部中華民國九十年十一月十五日台（九十
）內訴字第九○○七八二五號訴願決定，提起行政訴訟。經本院於九十一年八月二十
一日以九十年度訴字第六八一二號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法
院以九十二年度判字第一七二八號判決發回本院更為審理，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及更審前訴訟費用由原告負擔
事 實
甲、事實概要：
本件原告於民國（下同）九十年七月十二日向基隆市政府陳情，坐落基隆市○○ 區○○段十四坑小段三O九地號（下稱系爭土地）公地放領錯誤，應撤銷公地放 領，並確認渠等為合法承領權利人。原處分機關以九十年七月二十日基府地權字 第O六二一一八號函復：「本院前經本府八十九年十二月二十六日（八九）基府 地權字第一一三九四五號函復在案。」另基隆市政府八十九年十二月二十六日（ 八九）基府地權字第一一三九四五號函復原告八十九年十月二十六日之陳情案略 以：「三、：：蘇天生君依法提出申請．．．繳清地價，於七十年八月十九日依 法取得所有權，完成放領法定程序。四、：：台端所陳事由仍請循司法途徑解決 為宜。」原告不服該函覆，提起訴願，亦遭決定不受理，遂向本院提起本件行政 訴訟。經本院於九十一年八月二十一日以九十年度訴字第六八一二號判決駁回原 告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院判決發回本院更為審理。乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應撤銷其對蘇天生有關系爭土地之放領，改放領與原告。
其地價依原放領條件即一三、五一一公斤甘藷，或以給付日前一日市 價折算之金額。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
原告主張：
第一部分：起訴事實：
一、緣基隆市○○區○○段十四坑小段一三Ｏ︱四、三Ｏ三、三Ｏ五、三Ｏ六、三Ｏ 九等地號土地共五筆，面積四．五六四四公頃，原係原告之被繼承人蘇天男，向 被告基隆市政府承租，現該土地亦尚由原告占有使用中，作為耕地，被告於五十 三年五月十五日公告放領該地時，未確實查定及審定現耕人係蘇天男，而依「台 灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第六條第一款規定，應優先將該地放領 與【承租耕地之現耕農】即蘇天男，但該府卻違反該辦法規定，放領與非承租人 亦非現耕農之蘇天生。
二、但被告機關此項違失，非無補救辦法，依上開辦法第十五條第一、二、五款規定 ，凡【冒名頂替矇請承領者。】【非自為耕作者。】【違反本辦法及其他有關規 定者。】均可撤銷放領，收回土地，改放領與原告及其餘蘇天男之繼承人，詎經 多次請求，被告均拒絕撤銷且更改放領人，使原告權益受損，原告於九十年七月 十二日為文（原證五）請求原放領機關即基隆市政府，依「台灣省放領公有耕地 扶植自耕農實施辦法」第十五條第一、二、五款規定，撤銷該府對系爭土地之放 領，該府於同年月廿日以基府地權字第Ｏ六二一一八號函復，以事涉私權，應循 民事訴訟程序解決而拒不撤銷。經原告向內政部訴願，竟以同一理由作成不受理 之決定
三、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不 作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法 院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟 法第五條第一項定有明文。查被告拒絕撤銷要不能謂非一種經申請作為而不作為 之消極行政處分，符合上開法條之規定，先為敘明。四、有關內政部之決定理由中稱「…查本件系爭土地是否原非蘇天生耕作，而為訴願 人之被繼承人蘇天男耕作土地，『事涉事實認定，核屬法院裁判事項』…」部分 ，查訴願及行政訴訟同，均屬法定行政爭訟之程序，而訴願法第三章第二節訴願 程序中之審議程序，尚有第六十六條言詞辯論程序中之【事實及法律上之陳述】 、第六十七條【受理訴願機關應依職權…實施調查、檢驗或勘驗…】、第六十八 條【提出證據或證物】、第六十九條之【交付鑑定】等，同章第三節訴願決定， 亦有第八十一條實體決定有無理由，故訴願機關就訴願自應依法調查證據決定事 實，本件訴願機關之決定理由中竟認事放領時何人耕作事涉事實認定，即屬法院 裁判事項，其法律上之見解殊有違誤，甚為明顯。五、再決定理由中另稱「…且有關公地放領所生之爭執亦屬私權爭執，係屬民事範圍 ，應依民事訴訟程序訴由該管法院裁判，要非屬訴願救濟範圍內之事項…」部分 ：
（一）內政部所引據前行政法院53判字第185判例要旨，係源自司法院大法官會議第 八十九號解釋而來，而細閱該號解釋之理由書係謂：
「查台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法係政府為扶植自耕農而將公有耕 地放領於耕作人，私有耕作其是否承領，承領人本可自由選擇，並非強制，其 放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，經依該辦法第十四條 第四款發給承領證書買賣契約即行成立，人民對於是項契約之撤銷或解除而發 生之爭執，自應循民事訴訟程序以求解決。」，故其法理基礎係【放領行為屬 於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約】，所以此【買賣契約如有撤銷或 解除】自應適用買賣契約所應適用之法則即民事法律解決，且買賣契約係私權 契約，其審判權自屬普通法院，此乃是該大法官會議之精義所在。（二）惟釋字八十九號之解釋係指【為放領行為所締結之放領契約即買賣契約如有撤 銷或解除】始應適用民事法律解決，且因買賣契約係私權契約，其審判權自屬 普通法院，檢視本件爭議所指之【基隆市○○區○○段十四坑小段三Ｏ九地號 土地之放領】，係存在於被告即基隆市政府與實際之放領人蘇天生之間，即原 告均非放領（買賣）契約之當事人，而是因被告基隆市政府未依法行政之受害 人，而以此受害人身份，請求被告即賣方代理人依法撤銷該放領契約，故本件 訴願或行政訴訟之標的係前述行政訴訟法第五條之【怠為處分之訴】，而非契 約之撤銷或解除所涉及私權契約之爭執，自非該八十九號解釋所指應由普通法 院審理之範疇，而是如果原處分機關解除或撤銷原與蘇天生所為之放領契約， 蘇天生不服而生爭執，蘇天生始依該八十九號解釋，向普通法院起訴，故原處 分機關此項答辯，顯係對大法官會議之誤解，實非有理。（三）何況，事實上較釋字第八十九號解釋晚之五十五年九月十六日釋字第一一五號 解釋謂「政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，人民僅得依行政 救濟程序請求救濟，不得以其權利受損害為理由，提起民事訴訟，請求返還土 地。普通法院對此事件所為之相反判決不得執行。」，另最高法院五十六年台 上字第二一一○號判決亦認放領係基於公權力之行為，如對放領錯誤而受害即 係利害關係人，得依訴願及行政訴訟藉資救濟。（四）而仔細比較二號解釋之文義，第八十九號解釋係指已成立放領時，放領人與承 領人間之關係屬私法上之買賣，但第一一五號則指因放領之不當而受損害，不 得以其權利受損害為理由，提起民事訴訟，僅得依行政救濟程序請求救濟，本 件之情形較類似於一一五號解釋，蓋原告一方雖係現耕人，但被告未依法放領 與原告，即原告因被告之放領不當而受權益上之損害，故也。（五）是故，內政部未進一步辨別「…有關公地放領所生之爭執…」，係何種之爭執 ？係放領人與承領人間即買賣雙方間之爭執？或是因放領不當而受權益上之損 害，不屬私法上之買賣之爭執，竟全部認為均屬私權爭執，認應依民事訴訟程 序訴由該管法院裁判，其法律上之見解尚非允當。六、至於內政部決定書所引行政法院五三判字第一八五號判例要旨，主張優先承領即 係主張優先承買，屬私權爭執，第查：法律上所規定之優先承買（購）權，例如 ：新修正民法第四百二十六條之二、四百六十條之一，基地承租人或基地所有人 對基地或房屋之優先承買權，或耕地承租人之優先承買權，或土地法第三十四條 之一第三項共有人之優先承買權、第一Ｏ四條之基地承租人或土地所有人彼此間 之優先承買權，第一Ｏ七條耕地承租人之優先承買或承典權，耕地三七五減租條
例第十五條之承租人之優見承受權，係以明文規定其有優先承買或承受權，但本 件原告之被繼承人雖係承租人且係現耕人，但本件放領依據之「台灣省放領公有 耕地扶植自耕農實施辦法」第六條第一項規定之方式係「公地之承領人次序如左 」个承租耕地之現耕農……，該規定與前述之優先承買權之明文均不相同，原告 是否依該辦法即可取得優先承購權？且該權確有物權之效力，尚非無疑。如認原 告可循民事訴訟確認優先承買權存在，但目前該土地係登記為蘇天生之繼承人所 有，原告是否可依「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第十五條，代位 被告基隆市政府撤銷該府與蘇天生間之放領（即買賣契約）？並非無疑，反之， 被告站在糾正其本身之錯誤之觀點也好，或基於公務機關必須依法行事，即發現 有「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第十五條之撤銷承領之事由，即 應依【依法行政】之原則，主動依該條撤銷承領，豈不是既合法且最方便簡捷， 乃任令原告一再陳情，竟皆不理，應作為而不作為，顯非允當，內政部不為糾正 ，竟對訴願為不受理之決定皆有不當。
第二部分：就最高法院發回意旨而論：
一、最高法院發回意旨指本件以行政程序法第一百三十一條公法上請求權之時效規定 類推適用於本件是否有溯及既往適用之虞？
（一）按行政程序法第一百三十一條立法理由三，係謂「公法上請求權時效採債權消 滅主義，於時效完成時消滅，無待當事人主張。」，查：此係指行政機關依法 取得對人民公法上之請求權而言，並非針對人民對行政機關行使撤銷訴訟之時 效而為規定，此項行政機關之公法上之請求權，即行政執行法第二條所稱「公 法上金錢給付義務」，而此「公法上金錢給付義務」依行政執行法施行細則第 二條規定包括一、稅款、滯納金……二、罰鍰及怠金……，換言之，行政機關 雖非依民法或其他私法關係，對人民取得債權，而是依公法，而人民亦係因履 行或不履行公法之義務，而被行政機關課以給付義務，但給付義務成立後，行 政機關即對人民有「公法上之請求權」，行政機關之此種公法上之請求權，在 制定行政程序法第一百三十一條之時，係採行民法上債權消滅時效主義，此由 上開立法理由可資證明，換言之，行政程序法第一百三十一條指行政機關對人 民之請求權，與本件係人民對行政機關之違法行政處分，請求撤銷及撤銷後依 法另為適法之處分之請求權，迥不相同，故本件顯無該條之適用，前審亦僅稱 ：「…類推適用：」，可供參考。
（二）有關時效問題：查本件請求撤銷之標的並非「五十三年或六十二年之放領」之 行政處分，而是原告在九十年七月十二日致被告之陳情書，請求被告將前放領 撤銷，為被告所拒，依行政訴訟法第五條第一項而訴請撤銷不作為之行政處分 ，故無時效消滅之問題，此於前審卷第四頁正面倒數第二行起至反面倒數第二 行，即起訴狀第三、四頁已經有詳細之敘述，茲於本程序仍予引用。（三）其次，本件原告之被繼承人蘇天男並無怠於行使權利，故無消滅時效之適用， 茲敘述如下：
１查原告之被繼承人蘇天男為系爭土地之承租人與現耕人，依原證二－一：四十 七年蘇天男具名申請之【國有森林用地租地造林申請書】，租賃期間至七十七 年元月，蘇天男於租期屆滿後之七十九年七月九日向基隆市政府申請續租，基
隆市政府以七十九年九月二十日七九基府建農字第六一六七一號函答覆，於說 明二謂系爭三Ｏ九地號土地說明已放領與蘇天生，其餘均准許續租，可見包含 系爭三Ｏ九地號土地在內之土地，其租約係到七十九年，在五十三年放領之時 ，蘇天男確對系爭三Ｏ九地號土地有租賃關係。 ２蘇天男接獲該函後，甚為震驚，立即於七十九年十月四日以汐止郵局三Ｏ三號 存證信函質問基隆市政府，於放領之六十二年九月廿日時「…仍在本人與貴府 租地造林期間內…」，該府究係根據何種法令將該筆土地放領予蘇天生？基隆 市政府以七九基府建農字第六五一六○號函答覆「…當時辦理放領經過因事隔 廿多年，原承辦人均已退休或他調，故無從查明…」，此後，蘇天男即屢次到 被告機關詢問，被告機關人員皆以無資料，資料已銷燬搪塞，是故，蘇天男並 無怠於行使權利。前審未細心斟酌上開函文，竟稱原告長期不行使，自與事實 不符。
３而從情況證據而言，苟蘇天男知悉本件三Ｏ九地號土地其有優先受放領權，因 自己尚耕作該地，且其上亦建有房舍供全家居住生養子女，不可能不申請承領 ，尤其不可能知悉放領給他人，自己尚願繳交簽訂繳租（即「造林利益分收率 」）給被告機關之租約，而在七十九年尚列該地為申請承租之標的？二、被告機關有關本件三Ｏ九地號土地之查定顯有不實，其提報該市「放領公地扶植 自耕農促進委員會」之審定，亦顯審定不實，而依該清冊節頁農戶編號廿二－廿 四，蘇天生係農戶編號廾二，同頁其本身已有筆應放領之土地，但該三筆之地價 繳納情形卻未加蓋【本筆土地地價全部繳清】之戳記，而不屬其應承領之三Ｏ九 地號土地卻有加蓋，其中疑點甚多，而同頁尚有被告機關就農戶編號李全祿欄 中加註【遷出改業奉省府五十九年三月二十四日府民地丙字第22558號令撤銷承 領】，由此加註顯示，被告機關可依上級行政命令撤銷承領，非必依民事判決而 始可撤銷，而蘇天男如有遷出改業，亦早有層報省府轉令撤銷，被告機關一面依 契約上之「造林利益分收率」繼續向蘇天男收取三Ｏ九號之租金，一方面卻暗渡 陳倉，將該地放領與蘇天生，其有作業之疏失甚為顯然，在原告之申請中，被告 機關不深自檢討缺失，及所造成原告之權益受害情形，竟一昧逃避，不為一定行 政行為，前審不詳查其情，竟違背法律不溯既往原則，類推適用八十八年始施行 之行政程序法第一百三十一條第二項，認原告之請求權罹於時效，將行政機關錯 誤、怠惰之責任與不利益，全加諸被害人即原告之身，其有違反程序及實體正義 甚為明顯。
三、有關最高法院發回意旨，指示調查原告當事人適格部分（一）此乃是因前審判決中有論稱原告「．．缺乏請求作成行政處分之公法上之權利 …」，繼而認原告「…不具有提起課予義務訴訟之『當事人適格』…」，認原 告在法律上顯無理由，最高行政法院認尚須查明部分。（二）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法 律上之利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二 項定有明文。
（三）查原告之被繼承人依上開條例或辦法，確有優先承領權，自有申請將系爭土地
放領與己之公法上權利，因原處分機關之錯誤，將土地誤放領與他人，然因法 規上尚有撤銷錯誤放領之規定，故原告為行使該公法上權利，且認為該錯誤之 放領，使自己權利受有損害，自得併行申請原處分機關依法撤銷錯誤之放領， 並改放領與上訴人，即屬符合上開訴訟之要件，原審認上訴人無該公法上之請 求權，其見解容有錯誤，既經最高行政法院指摘及此，尚請鈞院再為調查審認 。
第三部分：本程序之補充理由：
一、針對鈞院九三、六、廿四庭訊，被告訴訟代理人子○○，提出所謂五十三年之「 查註正本」，稱：「五十三年時，查註是正本，他（應指原告）所拿的是影本。 這是第一手五十三年的資料，這是很正確的資料，蘇天男跟蘇天生在生前，對這 個土地完全沒有異議。當時他的申請書來的時候，我們親自到甲○○家中去問， 他是講這塊土地，他本身也有對放領土地。因為他們全家都住在一起，放領的土 地他也有繳錢，因為他伯父過世以後，他堂兄弟繼承，不把這些土地分給甲○○ 他們兄弟。因為這個原因才告，並不是放領有錯誤。五十三年這個正本查的很清 楚，是沒有放租，他以現耕人下去放領，並沒有錯誤：：」加以反駁：（一）查原告共同訴訟代理人閱卷後，向原告查證，原告甲○○聽到被告之訴訟代理 人如此敘述，甚為憤怒，否認有說過放領時出錢，因堂兄弟不分系爭土地給伊 才告，此種說法是出自基隆市政府人員之捏造，其目的係為脫卸責任。（二）就所稱「：查註：正本查得很清楚，是沒有放租：」，查：如該「查註正本」 可以作為證據，被告為何不提出作為證據？而依原證二之一，以原告之被繼承 人蘇天男一人為申請人之「國有森林用地租地造林申請書」中，其範圍確實有 包括本件三Ｏ九地號土地（見前審卷十四頁），該申請書經層轉被告後，其審 核表（見前審卷十五頁）倒數第二欄簽報【擬准予放租】。（三）茲再舉被告基隆市政府八九、七、廿九日（八九）基府建農字第Ｏ六四三ＯＯ 號函，就更加清楚被告訴代所述全非事實：查該函【說明三】謂：茲僅就本府 辦理本案承租及換約經過及本府現存檔案資料詳述如下： １六十一年三月
廿三日蘇天男君因首揭五筆租地（按依上下文指同函主旨所述之「七堵區○○ 段十四坑小段130-4、303、305、306、309地號等五筆土地」）租期屆滿向本 府提出申請換約，據該申請書記載原承租奉准文號為基府總收文號第六五七八 號（日期未載），租期自四十七年二月十五日起至民國五十五年二月十四日止 。
２本府受理前述申請，於六十一年三月三十日以基府建農字第一六六四六號函通 知蘇君於六十一年四月七日前往現場勘查造林情形，勘查完畢於六十一年四月 廿八日以基府建農字第二四ＯＯ四號函核准通知蘇君辦理訂約。 ３七十九年七月九日蘇君就首揭五筆土地再度提出申請換約續租，本府經現場勘 查後，於七十九年九月廿日以七九基府建農字第六一六七一號函核准通知蘇君 辦理訂約，租期准自七十九年九月廿日起至八十八年九月十九日止，惟於函中 說明二敘明：「土地座落七堵區○○段十四坑小段309地號乙筆，已於六十二 年九月廿日放領予蘇天生，並經七十九年八月十五日基所一字一四四八Ｏ號登
錄所有權人為蘇天生，故該地號扣除，不再辦理續租」，該次訂約時，上開土 地租約即未予列入。
（四）查依被告機關上開函件，七十九年換約續租前，原租約確包含系爭三Ｏ九地號 土地，非但顯示原告之被繼承人蘇天男，在被告機關違法將三Ｏ九地號放領予 蘇天生後，仍繼續繳租續作，直到七十九年換約時間，還申請續租，試想？如 果蘇天男知道放領之事，怎麼可能還繼續繳租？且還請求續租？可見被告訴訟 代理人所述：五十三年查報時，沒有放租，蘇天生係現耕人云云，全非事實。二、有關被告訴訟代理人於九三、七、十五鈞院庭訊中，指摘原告未繳租金，且一度 請鈞院命原告提出租金收據，查：經詢問當事人及詳閱歷次契約書，該租約係「 租地造林契約」，所約定之租金係「造林利率分收率」，茲再呈歷次租約相關之 約定為證，其第六條或第五條即規定分收率，由此可見被告訴代對租地造林毫無 認識。
三、被告訴代復堅稱五十三年放領時未出租，查：如前狀所呈基隆市政府八九、七、 廿九日（八九）基府建農字第Ｏ六四三ＯＯ號函第二頁所載，第一次租約，從四 十七年二月十五日直到五十五年二月十四日到期（實際上依原始契約書，即前審 卷十八頁，應至五十七年一月廿日止），雖原告之被繼承人蘇天男遲至六十一年 始申請換約，但依民法第四百五十一條規定：「租賃期限屆滿後，承租人仍為租 賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約。 」，被訴代所述毫無足採。
四、至於被告九三、八、三「行政訴訟補充理由狀（二）」，謂依台灣省政府四六、 六、廿七發布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第十條規定，其程序 包括（1）查定放領公地（2）公告申請放領（3）審核申請人：（以下略）：放 領機關並無強制民眾必須放領之規定：符合放領資格者，公告放領期間不申請， 即不具備日後再提出要求放領之權利」，第查：依上開放領辦法之程序，被告之 查定即顯有不實，系爭土地既係原告之被繼承人所承租，被告之內部即有該租約 ，其將放領清冊或查註清冊誤繕為蘇天生，且未通知蘇天男，蘇天男何從知悉？ 查：五十三年時交通資訊極為封閉，原告之被繼承人從事山林農作，並不知悉有 放領之事，故到七十九年才會依舊列系爭三Ｏ九地號土地在換租申請書上，由此 事實可證被告並未到現場查定蘇天男本人，亦未核對市府內即存在之租約，當然 亦未通知蘇天男繳交「第一期地價」，被告謂蘇天男不為申請，顯係倒果為因， 其所為之放領既有錯誤，原告為保權益即有訴請撤銷違法行政處分之權。五、綜上所述，原告之訴均合法有據，請賜為判決如訴之聲明，至感德便。被告主張：
一、放領公地案件屬私法上之買賣契約，其請求權應自公告申請期限屆滿，符合放領 資格者未申請，請求權即歸於消滅，自不待多言，而公法上之請求權，本案業已 逾十五年消滅時效。按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間 ，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法 規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定 (即縱使殘餘期 間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間)。、、、至關於消滅 時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。」業經
法務部九十年三月二十二日法九十令字第００八六一七號令釋在案。本件放領時 間在五十三年間，系爭土地所有權早在六十二年間即由當時之放領人取得，距今 已近三十年之久，離原告第一次陳情時也有二十七年左右，已逾十五年消滅時效 ，且行政法時效制度係採權利消滅原則，原告請求放領承租公有耕地之公法上請 求權應已消滅。
二、本案係依原臺灣省政府四十六年六月廿七日發布「臺灣省放領公有耕地扶植自耕 農實施辦法」第十條規定，其程序包括（１）查定放領公地（２）公告申請承領 （３）審核申請人（４）收取第一期地價發給承領證書（５）收清地價後憑承領 證書換發所有權狀。由以上規定內容足證，放領公地之行為，係國家與人民訂定 私法上之買賣契約，法理上而言，放領機關並無強制民眾必須放領之規定，同理 可證符合放領資格者，公告放領期間不申請，即不具備日後再提出要求放領之權 利，故放領公有耕地公告後仍需經過申請程序，符合規定並繳交第一期地價後， 才能取得放領人資格，如果符合放領資格者，公告期間不申請，依法即不具放領 人身分，因此當時放領權利之行使與否，是由符合放領資格者自由決定，放領公 地必須經過公告申請繳交第一期地價，才能符合放領之要件，原告於「最高行政 法院判決正本」所提出台東縣政府案例，按沈君已於五十二年間依法完成承領公 地手續，並繳交第一期地價，取得承領人資格，承領人逝世後，由台東縣政府通 知其繼承人，繳清地價辦理繼承登記，蘇天男君生前從未對系爭土地提出放領申 請，依法即不具放領人身分，明顯與上揭案例不同，原告援引本案例要求撤銷原 承領改放領予原告及其餘之蘇天男繼承人，顯然與法理及事實有誤。三、依原告指稱本案有「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第十五條第一款 冒名頂替矇請承領乙節，查本案係依本府五十三年五日十五日基府地權字第一八 四四○號公告，蘇天生君依法申請承領，並經本市放領公地扶植自耕農促進委員 會第七次會議審查完竣在案，依據「本市七堵區放領公有耕地農戶清冊」，記載 公告申請承領及現耕人均為蘇天生君，與原告所述上開辦法第十五條第一款冒名 頂替矇請承領似有出入，蘇天生君依法申請承領，於六十二年間繳清承領地價， 取得承領公地所有權，並於七十年八月間辦妥公地放領所有權移轉登記，本案並 無上開辦法第十五條第一款之情事，按土地法第四十三條規定：依本法所為之登 記，有絕對效力。如由本府撤銷系爭土地之放領，顯然已嚴重違法剝奪土地所有 權人之權利，復依內政部七十五年五月三日台內字第四○六二八七號函釋：「放 領耕地之承領權經註銷後，管理機關應登記為國有財產局」，則放領機關如對已 取得所有權之私有土地，未經司法程序，即可撤銷其承領權收回土地，並登記為 國有，人民之所有權將毫無保障，放領公地屬私法上之買賣契約，站在保護承領 人立場，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應按五十年二月十日司法院大法官 會議議決釋字第八十九號意旨，行政官署依「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實 施辦法」之規定，將公有耕地放領予人民承領，其因放領之撤銷或解除所生之爭 執，應由普通法院管轄較為妥適。
理 由
一、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判 斷為其判決基礎。」行政訴訟法第二百六十條第三項定有明文。本件最高行政法
院發回意旨關於原告之主張係基於繼承蘇天男而享有請求放領承租公有耕地之公 法上請求權取得之權利，依民法第一一五一條規定，繼承財產由為其全體繼承人 公同共有，對於全體繼承人應合一確定部分，經查原告業已追加其餘繼承人丁○ 、戊○、己○、庚○、辛○○等五人為原告，此部分之原告當事人適格業已補正 ，合先敘明。
二、本件原告於九十年七月十二日向基隆市政府陳情，坐落基隆市○○區○○段十四 坑小段三O九地號公地放領錯誤，應撤銷公地放領，並確認渠等為合法承領權利人 。原處分機關以九十年七月二十日基府地權字第O六二一一八號函復：「本案前經 本府八十九年十二月二十六日（八九）基府地權字第一一三九四五號函復在案。 」另基隆市政府八十九年十二月二十六日（八九）基府地權字第一一三九四五號 函復原告八十九年十月二十六日之陳情案略以：「三、：：蘇天生君依法提出申 請．．．繳清地價，於七十年八月十九日依法取得所有權，完成放領法定程序。 四、．．台端所陳事由仍請循司法途徑解決為宜。」原告不服該函覆，提起訴願 ，亦遭決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。經本院於九十一年八月二十一 日以九十年度訴字第六八一二號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政 法院以九十二年度判字第一七二八號判決發回本院更為審理。原告主張如事實欄 所載。
三、就實體部分，茲論斷如次：
（一）原告提起撤銷訴訟是否合法？
按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指中央或 地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法 律效果之單方行政行為而言，現行訴願法第三條定有明文。至行政機關所為單 純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法 律上之效果者，自非行政處分，人民均不得對之提起訴願，改制前行政法院著 有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例可參。又行政機關就 非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分，人民 亦不得對之提起行政爭訟（最高行政法院九十年度裁字第七四七號判決參照） 。本件依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第四條規定「放領公地以省 政府民政廳地政局為主管機關，各縣市（局）政府為執行機關」，從而，本件 被告基隆市政府僅為執行機關，並非本件放領事件之主管機關，被告對原告之 陳情所為之函復，僅屬單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，不生准 駁之法律效果，揆諸首開判例說明，自非行政處分，原告不得對之提起行政爭 訟，本件原告以非主管機關之基隆市政府為被告起訴請求撤銷系爭土地之放領 ，其訴為不合法，應予駁回；至其請求被告重為放領部分，因被告非為主管機 關，亦為當事人不適格，原告此部分之訴為無理由，亦應駁回。（二）退步言之，縱認原告為適格之當事人，原告亦無請求放領承租公有耕地之公法 上請求權：
１按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法 律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關 應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第二
項所明定。
２本案之訴訟類型為課予義務訴訟，則依現行行政訴訟法之規定，提起課予義務 之訴者，均以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，提起課予義務訴訟之原 告若缺乏請求作成行政處分之公法上權利，自難謂其會因拒絕行政處分之作成 而權利受侵害，在此情況下，自應認其欠缺「訴訟權能」，而不具有提起課予 義務訴訟之「當事人適格」，其訴訟在法律上為無理由，法院應以判決駁回其 請求。
３經查，本件原告要求撤銷系爭土地之第一次放領處分（放領給蘇天生），而要 求改為第二次之放領處分（改放領予原告即蘇天男繼承人全體），均係主張其 等因繼承蘇天男之權利而享有請求放領承租公有耕地之公法上請求權，而此等 公法上請求權係源自原台灣省政府於四十年六月二十七日發布之「台灣省放領 公有耕地扶植自耕農實施辦法」行政規則上，但查該辦法則早於八十七年十二 月二日即已廢止，而原告等人至少也是延至八十九年十月二十六日才行使上開 公法上請求權（原告自己主張之行使時間則為九十年七月十二日第二次陳情時 ），當時此等公法上權利早已因法規廢止而歸於消滅，原告已無法再據以主張 。
４原告雖主張該辦法廢止後，事實上如原省有土地於凍省後歸中央管理，則中央 部會中之內政部另有「國有耕地放領實施辦法」可資適用云云。惟查，依國有 耕地放領實施辦法第三條規定「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用 ，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國六十五年九月二十四日 以前經依法放租之國有土地．．」，系爭土地在該日以前，為依法完成總登記 之臺灣省政府所有土地，放領前由被告為管理機關，有土地登記謄本影本附卷 可參，又其在放領前為出租土地（原告主張由其被繼承人蘇天男承租，被告則 稱在五十三年四月三十日時現耕人為蘇天生），固均為被告所不爭執；但查， 系爭土地地目為「旱」，其使用編定為「山坡地保育區暫未編定用地」，亦有 其土地登記謄本影本附卷可稽；依非都市土地使用管制規則第七條規定「．． 山坡地保育區．．之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地管制。」 ，準此，系爭土地並非屬經編定為「農牧用地」者，亦不得依「國有耕地放領 實施辦法」辦理放領，原告亦失其請求放領之依據。至於原告另稱關於放領之 法律依據為耕者有其田條例一節，惟查，耕者有其田條例係將私人所有之土地 放領予承租人，而「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」則係將公有土 地放領與合於資格之人，二者適用對象不同，原告將其混為一談，自無可採。 ５再者，依「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第十四條之規定，放領 公地之程序包括：「⑴查定放領公地⑵公告申請承領⑶收取第一期地價發給承 領證書⑷收清地價後承領證書換發所有權狀」四個程序，而得請求放領之人， 依同辦法第六條第一項之規定，其次序為⑴承租耕地之現耕農⑵雇農⑶承租公 地不足之佃農⑷耕地不足之半自耕農⑸無土地耕作之原土地關係人而需要土地 耕作者⑹轉業為農者。且同條第二項規定：「同一土地有數人承領時，由扶植 自耕農促進委員會審定之」。準此，放領公有耕地公告後仍須經過申請程序才 能取得放領人身分，換言之，如果符合放領資格之人不申請，並不當然取得放
領人身分，因此權利之行使與否，可由符合放領資格之人自由決定。其次同一 筆土地可能有多數符合放領資格者之情事，所以才由法規明定其優先順序，先 次序者不為放領申請，可由後順序者褫補，多數人就同一筆土地同時申請時， 由「扶植自耕農促進委員會」進行審定。本件縱依原告主張係就原放領對象之 認定有錯誤，惟其並未與被告成立放領契約，其請求撤銷非屬司法院第八十九 號解釋範圍，而係公法行為，然查原告在放領公告時，縱為承租人而為符合資 格之人，但原告在放領公告所定之十五日申請期間內，並未提出申請放領，為 原告所自承，則就此放領事件，原告並非參與放領之競爭者，就該土地放領與 他人（蘇天生）並無「請求作成撤銷原放領處分」之公權利存在，而其七十九 年間之陳情，亦僅屬以利害關係人之地位，促使被告發動調查之職權而已，難 謂原告有「撤銷原放領處分」之請求權存在。
（三）何況，縱認原告有請求權，惟其請求權亦因罹於時效而消滅。 縱依實體從舊原則，認仍可依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法辦理， 亦因原告等人至少也是延至八十九年十月二十六日才行使上開公法上請求權（ 原告自己主張之行使時間則為九十年七月十二日第二次陳情時），已罹於時效 。
①查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權 命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許 類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞 （司法院釋字第四七四號解釋參照）。另法務部九十年三月二十二日法九十令 字第○○八六一七號令：「行政程序法施行前已發生之公法上之請求權之消滅 時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施 行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定． ．．」，亦同此意旨，均應予適用。
②固然原告之被繼承人蘇天男曾在七十九年間向被告申請包括系爭土地在內之土 地辦理續租時，於經被告函復系爭土地已放領予蘇天生後，即以七十九年十月 二十四日存證信函向被告機關質問為何放領系爭農地予蘇天生等情。但其作為 僅止於此，並未進而要求「撤銷原第一次放領處分，並作成第二次放領之新處 分」，則難謂在此時點，蘇天男曾行使其權利。 ③不論原告所主張之撤銷第一次放領有無理由，但被告已主張時效抗辯，而關於 本件放領，其請求權於五十三年五月十五日放領公告時，原告即可以行使，而 原告等人至少也是延至八十九年十月二十六日才行使上開公法上請求權（原告 自己主張之行使時間則為九十年七月十二日第二次陳情時），早已逾十五年之 請求權時效，依上述說明已罹於時效而消滅，原告之請求，亦為無理由。（四）至於原告另主張蘇天男在四十七年間即向被告辦理承租系爭土地，至六十二年 九月二十日（放領登記之原因發生日期）與被告間仍有承租關係存在云云。惟 為被告所否認，主張依其所存在之清查資料正本記載，系爭土地在五十三年四 月三十日時，其現耕人為蘇天生，並非原告等之被繼承人蘇天男，並提出該清 查資料影本附卷可參，兩造各執一詞。經查，依原告提出之基隆市政府八十九 年七月二十九日（八九）基府建農字第○六四三○○號函固記載略以「（一）
民國六十一年三月二十三日蘇天男因首揭五筆租地租約期滿向本府提出申請換 約，據該申請書記載原承租奉准文號為基府總收文號第六五七八號 (日期未載 ) ，租期自民國四十七年二月十五日起至民國五十五年二月十四日止。（二） 本府受理前述申請，於六十一年三月三十日以基府建農字第一六六四六號函通 知蘇君訂於六十一年四月七日前往現場勘查造林情形，勘查完畢於六十一年四 月二十八日以基府建農字第二四○○四號函核准通知蘇君辦理訂約。（三）七 十九年七月九日蘇君就首揭五筆土地再度提出申請換約續租，本府經現場勘查 後，於七十九年九月二十日以七九基府建農字第六一六七一號函核准通知蘇君 辦理訂約，租期准自七十九年九月二十日起至八十八年九月十九日止，惟於函 中說明二敘明「土地座落七堵區○○段十四坑小段二－三○九地號乙筆，已於 六十二年九月二十日放領予蘇天生，並經七十年八月十五日基所一字一四四八 ○號登錄所有權人為蘇天生，故該地號扣除，不再辦理續租。」，原告據以主 張在七十九年換約前被告與蘇天男間有租約存在，固非無據，惟查，該土地既 已於六十二年九月二十日放領予蘇天生，雖被告因檔案未保存而未能查得是否 已註銷蘇天男之系爭土地部分之租約，惟系爭土地業已於七十年八月十五日辦 理所有權移轉登記與蘇天生完畢，則至少自該日起依法蘇天生已成為系爭土地 之所有權人，被告與蘇天男間之租約，已因被告不再為管理權人而成為無權處 分，該租約非經所有權人之承認，對於所有權人依法不生效力，則原告主張其 可繼承蘇天男之租賃權，進而為本件之放領請求，亦因系爭土地之所有權人非 為臺灣省政府或財政部國有財產局，無權將第三人之土地辦理放領，而為無理 由。
（五）至於原告另引九十一年八月三十一日台灣日報剪報，據以主張類似案情，有台 東縣政府通知沈某向該府地政局就四筆土地聲請公地放領程序的繼承登記，本 件亦應比照准許云云。惟查，該案案情如何，與本件無涉，且縱屬實，亦無拘 束本件之效力，並無斟酌必要。又原告請求傳訊證人蘇黃換，亦無傳訊證人必 要，均附此敘明。
三、綜上論述，本件原告之訴為無理由，訴願決定機關以本件非屬公法爭議，屬民事 爭訟事件，而為訴願不受理之諭知，雖其理由並非全然妥適，但其結果並無不同 ，仍應予以維持。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 十五 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中
法官 黃清光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 十五 日 書記官 楊子鋒