臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三○○○號
原 告 甲○○
乙○○
訴訟代理人 莊乾城律師（兼送達代收人）
複 代理 人 林清源律師
複 代理 人 壬○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 丙○○代理縣
訴訟代理人 子○○
丑○○
輔助參加人 臺北縣樹林地政事務所
代 表 人 丁○○主任）
訴訟代理人 辛○○
寅○○
卯○○
參 加 人 戊○○
訴訟代理人 汪曉君律師
參 加 人 劉己○○
參 加 人 財政部國有財產局
代 表 人 洪寶川（局長）
訴訟代理人 癸○○
辰○○
複 代理 人 庚○○
右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月三日台
內訴字第○九一○○○二三六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○及乙○○係如附表一所示三十四筆土地原共有人之一卓石定之繼承 人，因附表一所示三十四筆土地為民國（下同）四十二年間實施耕者有其田政策 時，部分出租、部分自耕共有耕地之殘餘自耕保留部分，原告等乃於七十三年間 主張上開土地乃殘餘自耕保留部分之耕地所有權，應全部歸屬自耕之共有人所有 ，向輔助參加人臺北縣樹林地政事務所請求將殘餘自耕保留部分之耕地所有權， 依照實施耕者有其田條例第二十二條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人 所有。經該所予以駁回，經向被告臺北縣政府提起訴願，經被告七十四年四月十 三日七四北府訴決字第一○二三五二號決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為 適法之處分。」
二、嗣輔助參加人臺北縣樹林地政事務所於七十九年間依據業主戶地複查表等資料作 成移轉交換登記內容後，以七十九年六月十五日七九北縣樹地三字第三四七三號 函通知各共有人於文到三十日內提出異議，惟原告等在內之部分共有人不同意原 始調查資料，故無法辦理交換移轉登記。輔助參加人於八十年八月二日邀集原告 等在內之共有人召開協調會，仍無法達成協議。嗣迭經原告等一再陳情、輔助參 加人及被告之請示上級機關並協調均未果。被告最後於八十九年十一月三十日邀 集相關單位人員假輔助參加人處召開協調會，會議結論：因權利人未全部出席， 且爭議雙方對自耕保留部分交換移轉土地權利主張仍無法達成共識，事涉私權爭 執，被告不再受理協議，請各權利人循司法途徑解決，俟判決確定後，被告再依 判決結果據以辦理。惟原告等仍未依結論辦理而續陳情，被告遂以九十年九月十 四日九十北府地權字第二三八二七九號函請循司法途徑解決，原告等不服被告前 揭函，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應命樹林地政事務所准就座落臺北縣鶯歌鎮○○○段五十九地號等二十四筆 土地為如附表二之權利變更登記。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按四十二年間實施耕者有其田政策時，部分出租、部分自耕之共有耕地，其土地 雖未辦理分割，惟實際上其共有人間均已自行協議分管，由各分管共有人自耕或 出租，其屬出租部分，已就分管出租面積依法辦理分割徵收放領予現耕農民承領 ，該出租部分之土地所有權全部並由出租之共有受領該項徵收補償地價；由於出 租共有人對上開共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留之耕地所有 權，自應全部歸屬自耕之共有人所有，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記 之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依照實施耕者有其田條例第二 十二條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人所有，原告等基於權利所有人 之地位於實施耕者有其田條例有效期間，提出請求變更登記，權利主管機關即被 告先以認同命其所屬輔助參加人為適法處分，輔助參加人所屬人員竟勾串被徵收 所有權人，由被徵收所有權人提出異議，並以事涉私權為由，要求原告等與被徵 收所有權人協調、和解，給予補償等不相關之理由拒絕變更登記。嗣輔助參加人 為搪塞其責，向內政部地政司請示，由內政部於八十年五月三十一日頒佈台內地 字第九三二四○七號函訂頒共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點，惟該 作業要點要求原告等必須提出四鄰證明，歸還同意書、會堪記錄等等文件，均係 屬嗣後補具，非四十二年實施耕者有其田條例公地放領當時之資料，並不得補正 當時放領之事實。更令原告難以心服是，四十二年公地放領時之清冊，就存放於
輔助參加人處，輔助參加人不依法辦理更正，殊無道理。㈡、被告於九十年九月十四日駁回原告申請變更登記案件，所引八十年五月三十一日 台內地字第九三二四○七號函訂領之「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業 要點」，其頒佈在原告登記申請案之後，且頒佈之要點規定明顯違反母法實施耕 者有其田條例第二十二條之規定。更不當者，被告搶在該作業要點廢止頒佈之前 夕，引用該作業要點駁回原告聲請案件，在內政部九十年十月二十五日以九十內 訴字第九○○七八○號函指示被告對本案之缺失檢討時，該作業要點已廢止，被 告依然將錯就錯而不改進。
㈢、內政部以「共有耕地自耕保留部分交換移轉作業要點第八、第九點」為理由駁回 原告之訴願，其以廢止之法規為駁回原告等之依據自屬於法不合，且其理由前後 矛盾，蓋其一方面認為係以辦理實施耕者有其田調查時查得之資料為依據，一方 面又認為應以事後之協調，調查或會堪之記錄為依據顯然相互矛盾。原訴願決定 又以「本案土地於實施耕者有其田時，徵收放領清冊等資料內容記載不全，難以 認定自耕保留人及出租放領人為何者（事實上記載清楚，樹林地政目前擁有完整 資料），且事隔多年，共有人多已死亡．．．」。以上不相關之理由，均非可歸 責於原告，不能因時間之經過，國家機關之責任即轉化由人民負擔。㈣、有關本案依四十二年之實施耕者有其田條例第二十二條「耕地承領人辦竣承領手 續後，縣市政府應即逕辦土地權利變更登記發給土地所有權狀」之規定，系爭土 地未自任耕作且已分管而出租於他人，經政府徵收並放領於承租人後，被告即應 逕辦權利變更登記。乃被告並未依前開條例之規定，逕辦權利變更登記，竟將未 自任耕作出租於他人且已被徵收之共有人，仍列為共有人，乃產生本件之糾紛。 而有關被告所提之附件二號，原告之所以無法同意，即在於卓新坡、參加人李戊 ○○（即卓永風之繼承人）卓寶貴、卓昆章、張游、林卓寶琴、卓秀蘭（即卓王 燕之繼承人）仍列為所有權人，實際上卓新坡、卓永風、卓王燕之應有部分已因 徵收而不存在，渠等既已無應有部分之存在，而輔助參加人調查後所列明細仍將 之列為共有人，原告自然不服。
㈤、原告二人之被繼承人卓石定係系爭土地共有人之一，當時共有土地雖未分割，惟 實際上其共有人間均已自行協議分管，由各分管共有人自耕或出租，四十二年間 因實施耕者有其田政策，出租部分之土地，就分管出租面積依法辦理分割徵收放 領予現耕農民承領，該出租部分之土地所有權全部由出租之共有人受領該項徵收 補償地價；既然出租共有人對上開共有土地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自 耕保留之土地所有權，自應全部歸屬於自耕之共有人所有。原告二人之被繼承人 卓石定在當時即得以權利所有人之地位，提出請求辦理變更登記。原告二人係基 於繼承之法則，繼承該請求變更登記之權利。
㈥、次按「耕地承領人辦竣承領手續後，縣市政府應即辦土地權利變更登記，發給土 地所有權狀」為廢止前實施耕者有其田條例第二十二條第一項所明定。而內政部 六十五年十月九日台內地字第六九七二一五號函亦謂「實質上該出租共有人之權 利持分早經政府徵收並發給補償地價而喪失，僅因地籍上對殘餘自耕保留部分未 能及時逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有，以致出租共有人在土地登 記簿上之記載仍具有共有人名義，咸認此種遲緩辦理移轉登記之原因，並不能歸
責於自耕保留之共有人。關於事實上之認定，既係以實施耕者有其田徵收放領交 換移轉確定之結果為準，並無困難，其辦理土地權利變更登記之程序，實施耕者 有其田條例第二十二條亦已明定應由該管縣市政府逕行辦理」。經查原告等之被 繼承人卓石定原為本案土地共有人之一（原土地共有人有二十一人）並有分管分 耕之協議，其中卓新全等人所分管之土地因出租於他人而經政府徵收放領於承租 人，依當時有效之實施耕者有其田條例第二十二條之規定，被告應依職權為變更 登記，將已被徵收之共有人自登記簿中予以塗銷，乃被告並未如此之圖，以致被 徵收放領之共有人在登記簿上仍為共有人名義。原告等之被繼承人既為當時分管 且自任耕作之土地共有人，當有要求被告依當時有效之實施耕者有其田條例第二 十二條之規定，逕為變更登記之權利，而原告等為卓石定之繼承人並已辦畢繼承 登記，自亦得請求被告依當時有效之實施耕者有其田條例第二十二條規定逕為變 更登記。而有關原告等為卓石定之繼承人並已辦畢繼承登記，於輔助參加人所提 資料中已有證明。有關原告等之被繼承人卓石定為自任耕作之共有人，其所分耕 之土地並未被徵收放領之證據，為經被告及輔助參加人所調查屬實，若被告否認 ，向臺灣土地銀行調取四十二年間徵收之補償費為誰所具領即可得證。㈦、依四十二年實施耕者有其田條例第二十二條之規定，是由縣市政府逕辦變更登記 ，而輔助參加人七十九年六月十五日七九北縣樹地字第三四七三號函通知各共有 人，包括已被徵收之共有人提出異議者，由於已被徵收之共有人其實際上已無共 有所有權，惟名義上還是共有人，要將其名除去，其當然有異議，且其中有部分 共有人已被徵收仍列名未被徵收共有人名單內，未被徵收之共有人當然亦有異議 。且當時有效之實施耕者有其田條例第二十二條既已規定由政府逕為變更登記， 被告即應依法逕為變更登記，如不服其逕為變更登記者再為行政救濟，乃屬的論 ，乃被告不此之圖，竟由輔助參加人函詢各共有人是否異議，顯已違法，各共有 人基於自身利益之考量自不可能同意。
㈧、四十二年徵收時之共有人共計二十一人，其中卓石定、卓小乞、卓木火、卓桐生 、卓諸厚、卓車、卓進才、卓軟、卓六為自任耕作之共有人，並未被徵收放領， 而卓新坡、鄭色、卓蘇雪、卓新發、卓新全、卓清廉、卓三義、卓瑞通、卓懷進 、卓王燕、卓永風、卓新川為未自任耕作被徵收之共有人，此從輔助參加人所提 八十九年九月研商資料即可得證。
㈨、本案原告所主張者乃四十二年徵收時被告應依當時有效之實施耕者有其田條例第 二十二條之規定逕辦變更登記，而原告訴之聲明所列土地為四十二年徵收後所留 存，自耕者之土地地號且末變動其所有權人（繼承除外），故被告依當時有效之 實施耕者有其田條例第二十二條之規定，當然可以逕為變更登記，其未繼承登記 者，固勿論矣，其已辦繼承登記者，因其權利是承繼被繼承人而來，如被繼承人 根本無此權利，其本即無法依繼承取得此權利，被告逕辦變更登記，自不妨害其 權利，故系爭土地無論是否辦畢繼承登記，俱不影響被告逕辦變更登記。㈩、七十年九月一日系爭土地未自耕而遭徵收之共有人或其繼承人即卓王燕之繼承人 卓昆章；卓懷進之繼承人卓炎林、卓勝雄；卓永風之繼承人參加人李戊○○；卓 新川，卓三義，卓新坡，卓瑞通，卓蘇雪之繼承人卓水田，卓新全之繼承人卓正 忠、卓池柳；鄭色之繼承人卓萬欉，卓新發之繼承人卓王來，卓清廉書立同意書
表示系爭土地其共有人分管部分已遭徵收放領在案，同意將系爭土地上其持分額 歸還自任耕作之共有人，足證原告之主張為真正。參加人戊○○所提八十年八月 未具日期之切結書，原告否認其真正，其上原告之簽名，俱非原告所簽，印文亦 非原告所有。
二、被告主張之理由：
㈠、被告援引內政部八十年五月三十一日台內地字第九三二四○七號函訂頒「共有耕 地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」據以辦理，並無不妥。查其規定，本案 應將審查結果及交換移轉登記內容公告三十日，並通知各權利人，限期內提出異 議者，即予協議，協議不成時，申請案件駁回。㈡、按內政部八十九年九月三十日台內地字第八九七七六一七號函說明一略以：「． ．．共有耕地自耕保留部分之清理，尚無由中央制定適用於全國之必要，惟各地 方政府為解決類此問題，應依地方制度法之規定，本於權責自行制定施行，以因 地制宜。」，該部並以九十年十月十一日台內地字第九○七三八四七號令廢止「 共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」。惟查上開清理要點係臺北縣據 以辦理類此業務並已行之多年，應具「行政慣例」之效力，基於「同類業務，相 同處理」之平等原則，仍得持相同之解釋方式、同一認定基準，繼續辦理該類業 務。另行政院四十八年判字第五十五號判例，承認行政慣例為行政法之法源，準 此未免相關條例未訂頒前該項作業無法依循，被告於九十年十一月十八日簽奉核 可沿用上開要點在案。是原告起訴狀理由「被告搶在該作業要點廢止頒佈之前夕 ，引用該作業要點駁回原告申請案件，在原訴願決定機關九十年十月二十五日以 九十內訴字第九○○七八○號函指示被告對本案之缺失檢討時，該作業要點已廢 止，被告依然將錯就錯而不改進。」乙節，顯屬誤會。㈢、本案土地於實施耕者有其田時，徵收放領清冊等資料內容記載不全（如共有人僅 列卓昆外六人），難以認定實際之自耕保留人及出租放領人為何者，且事隔多年 ，共有人多已死亡，或有部分已辦理繼承登記，或有未辦理者，或有部分出租放 領人將共有持分移轉他人等情形者，共有關係相當複雜。故被告於七十三年起陸 續召開會議，處理原告等人間自耕保留交換所有權移轉登記案件，其處理程序均 為顧及各土地所有權人權益，且係依前臺灣省政府地政處函旨及內政部訂頒「共 有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」等相關規定辦理。並由被告及輔助 參加人分別彙整搜集歷年辦理徵收、提存等相關資料提供協調，惟各共有人間各 自主張自身之權益而未能達成協議或原告等無法檢附相關證明文件憑辦，致使延 宕實非被告所樂見。茲為保障全體共有人之權益，被告遂依內政部八十九年九月 三十日台內第字第八九七七六一七號函示意旨於九十一年八月九日簽奉核准頒定 「臺北縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」，依第八點規定：「依 前點規定提出不同意或於公告期間提出異議之案件，本府得召集土地所有權人或 繼承人及利害關係人進行協議。前項協議成立者，依協議結果辦理；協議不成者 ，本府得將申請案件駁回。」，並請各權利人循司法途徑判決確定後再據以辦理 ，於法並無不合。綜上所述，本件原告之訴為無理由。三、參加人戊○○主張之理由：
㈠、原告等之被繼承人於四十二年徵收當時亦有承領系爭土地之徵收補償費：
按實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第四十五條規定：「徵收共有耕地地價之 補償，除共有人中申請將其持分整數地價發給時，應予核付外，依照習慣向共有 耕地登記之第一人為之」。查政府於四十二年徵收系爭土地時，依據上開規定， 由卓新全分別於四十二年及四十三年間代表具領，其再依共有之持分分配補償費 包括稻穀、甘藷、司公司股票等予其他共有人。據查，原告等之兄長卓新木曾邀 呼其他共有人賣掉所分配之股票，蓋原告等及卓新木為卓石定之繼承人，卓新木 獲有股票之分配，即表其之父卓石定所有之土地持分亦於四十二年間被政府徵收 ，則原告甲○○、卓第水等共與卓新木為卓石定之繼承人，亦當獲有上開補償費 ，惟渠等卻於七十九年協調會上否認其父卓石定曾領有補償費，足證原告等所言 不實，原告等當獲有徵收補償費之發放，併此敘明。㈡、「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」係作為實施耕者有其田條例之 補充，並未違反該條例第二十二條之規定：
１、按實施耕者有其田條例第二十二條雖規定耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市） 政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權，惟如何辦理土地權利變更登 記，行政院台四十三內七五一二號令略以「應將自耕保留部分之耕地所有權須逕 辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有之內容，先行通知各權利人，俟無異 議後，再憑逕辦移轉登記」。次按改制前行政法院七十七年判字第五六四號及第 一二○○號判例已如前述。
２、內政部八十年五月三十一日台內地字第九三二四○七號函訂頒「共有耕地自耕保 留部分交換移轉登記作業要點」，第二點開宗明義即說明「本要點所稱共有耕地 自耕保留部分，係指於民國四十二年間，經政府依實施耕者有其田條例規定，徵 收共有出租耕地，其中出租部分徵收後，自耕保留部分，未辦交換移轉登記之耕 地」。而第三點規定：辦理自耕保留部分交換移轉登記之程序如左：一、申請。 二、審查及調查。三、協議。四、公告及通知。五、登記。經查，本件即是政府 實施耕者有其田辦理徵收，將共有土地出租部分徵收放領予現耕農民承領，自耕 保留部分未辦理移轉登記之情形，是原告等申辦土地移轉登記，即須依上開規定 行之，該要點並未違反實施耕者有其田條例第二十二條規定。職是之故，原告於 辯稱輔助參加人為搪塞其責，向內政部地政司請示，由內政部於八十年五月三十 一日頒佈台內地字第九三二四○七號函訂頒共有耕地自耕保留部分交換移轉登記 作業要點，惟該作業要點要求原告等必須提出四鄰證明，歸還同意書、會勘記錄 等文件均係屬嗣後補具，非四十二年實施耕者有其田條例公地放領當時之資料， 並不得補正當時放領之事實，顯屬無稽。
㈢、參加人戊○○之父卓永風為系爭土地之共有人之一，參加人基於繼承之法則，繼 承該土地：
１、實施耕者有其田條例雖為土地法之特別法，惟並未排除土地法之適用： 按實施耕者有其田條例第一條規定：「為實施耕者有其田，特制定本條例，本條 例未規定者，依土地法及其他法律之規定」。次按「共有耕地，經共有人協議分 管後，部分共有人將其分管部分之土地出租，致該部分土地被政府徵收時，全體 共有人就該部分土地之應有部分固因徵收而消滅，但其他共有人因自耕而獲保留 之土地，其全體共有人（包括出租耕地之共有人）之應有部分仍有效存在於該土
地之上，尚無法律上之原因得認為該出租耕之共有人之應有部分應當然歸於消滅 或應當然歸屬於其他共有人所有」，業經最高法院七十五年度台上字第一九○九 號判決闡釋在案。查實施耕者有其田條例制定當時雖有其政策上之目的，惟仍未 排除土地法之適用，且綜觀上開實務見解之事實緣由亦是因政府於四十二年實施 耕者有其田之時，是該實務見解可作為本案之依據。益證原告所主張出租共有人 對共有土地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留之土地所有權，自應全部 歸屬於自耕之共有人所有等語，即悖於上開實務見解。２、查，輔助參加人曾基於原告之要求，調查、彙整相關資料後函告參加人有關其之 父卓永風就系爭土地之持分「台端等共有座落鶯歌鎮○○○段六○之五地號等六 十七筆土地面積三九三三五甲（其中徵收放領一六五二六甲，自耕保留二二八○ 九甲）經本所遵照臺北縣政府核示，即將逕為辦理自耕保留持分交換移轉登記， 按該交換結果，原共有人卓永風持分為一七三九六分之一五○○，台端經交換後 取得持分應為一七三九六分之一五○○（現土地登記簿持分為三○○分之十五． ．．），並經輔助參加人檢附共有戶內出租放領自耕保留持分交換前後異動表， 其上亦明確記載參加人對系爭土地所有之持分，此由參加人所繳納之地價稅可稽 （七十八年之前均由卓新川代繳）；猶有甚者，原告等曾於八十年八月間出具切 結書「茲為座落鶯歌鎮○○○段七十二地號為分管地圖指示部分面積0.0561為卓 永風（即參加人之被繼承人）、卓新川、卓新坡、卓昆章、張遊、卓寶貴、林卓 寶琴、卓秀蘭以持分所有無誤」，益證原告等肯認參加人（基於繼承）有系爭土 地之持分，卻為一己之私利，罔顧事實，為不實之主張。縱退萬步言，參加人之 父卓永風所分管之土地全係出租他人，業於四十二年被徵收放領（原告未舉證前 ，參加人謹否認之），依上開實務見解，參加人所承繼系爭土地之應有部分亦未 因此而歸於消滅，仍存在於系爭土地上。
３、末查，原告於準備書狀謹呈附一表，除係原告自行自作，是否真實，是否僅擷取 個人有利之部分，啟人疑竇。再者，原告訴訟代理人於準備程序庭上亦自承其非 地政之專業人員，此工作應由地政人員為之，足見原告所自行製作之共有人對系 爭共有土地之權利範圍即不足據，應以輔助參加人於七十九年編制之「卓新全案 共有戶內出租放領自耕保留地持分交換前後異動狀況表」為憑。㈣、原告等迄今無法向輔助參加人提出其他同意書及切結書之相關印鑑證明，足見無 法證明該同意書及切結書之真正：
１、按行政訴訟法第一百三十六條規定：「除本法有規定外，民事訴訟法第二百七十 七條之規定於本節（證據）準用之」。足見原告欲主張參加人已非系爭土地之所 有人之一，即應提出證據以實其說，謹先陳明。２、查被告曾依前臺灣省政府地政處函示意旨辦理，就相關執行疑義陳請該處核示， 並經核復略謂「一、申請土地登記，依土地登記規則第三十四條規定應檢附登記 申請書、登記原因證明文件、權利書狀、申請人身分證明及其依法令應提出之證 明文件，如涉及繼承登記，尚應提出被繼承人死亡時之戶籍謄本、繼承系統表、 遺產稅繳（免）納證明書或其他證明文件等，為同規則第四十四條所規定。故甲 ○○等人申辦交換變更登記，自應依上開規定辦理。二、所稱『同意書』及『切 結書』，意即由出租放領人出具『同意書』移轉予自耕保留人，並由自耕保留人
檢具『切結書』切結『確實同意依土地登記簿所記載之內容，繼續保留未達成協 議之三位共友人之權利範圍。』三、申辦登記時，如有權利人提出異議者，自應 依『共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點』有關規定辦理。四、為求真 意，提出『同意書』及『切結書』辦理時，應請同時檢附印鑑證明，以求審慎」 （參照前臺灣省政府地政處八十二年四月三日八二地三字第一四八六四號函）。 惟原告等迄今仍無法提出上開辦理登記之相關文件，卻不斷透過陳情管道企圖迫 使輔助參加人改變現有登記狀態。然未達其目的，遽委稱「樹林事務所人員竟勾 串被徵收所有權人，由被徵收所有權人提出異議，並以事涉私權為由，要求原告 等與被徵收所有權人協調、和解，給予補償等等不相關之理由拒絕變更登記」。３、原告於聲請狀所附之參加人所簽署之「共有土地歸還同意書」影本，認為參加人 等已同意同意歸還共有土地，且原告訴訟代理人辯稱有關上開同意書係參加人所 親簽且蓋章用印云云。且茲因上開同意書，使輔助參加人之承辦人員誤以為參加 人確如開同意書所載，願將共有土地歸還予原告。惟查，渠等於前既以持該文件 向輔助參加人辦理土地移轉變更登記，茲因無法依據上開函文規定提出該等簽立 同意書人之印鑑證明，致輔助參加人無法辦理移轉登記；且參加人係自八十年協 調會上始赫然發現有此同意書，遂向輔助參加人及原告表示該同意書既非參加人 所親簽（對照參加人於八十六年協調會之親筆簽名）亦未經本人之授權用印，至 於該同意書上為何有參加人之印鑑，究其原因係因參加人曾委託原告甲○○之女 卓秀珍（當時任職於稅捐處）幫忙處理參加人公司之設立登記、記帳、報稅等事 物，因工作之需將印章暫交由其保管，致使該同意書上有參加人印鑑，遽因該印 鑑有缺角，無法使用，故參加人於七十一年三月間向戶政事務所申報註銷，足證 參加人並未曾簽訂該同意書。縱退萬步言，參加人既同意授權其用印（參加人謹 否認之），豈有不交付該印鑑證明予原告，否則原告於前持該文件向輔助參加人 辦理土地移轉變更登記，即可依據輔助參加人之要求提出該等簽立同意書人之印 鑑證明，使其辦理移轉登記，惟原告卻無法提出包括參加人在內之印鑑證明，益 證參加人始終未曾同意該同意書之內容，亦未將印鑑證明交付原告，故該同意書 顯係原告自行捏造，不足為憑。猶有甚者，若該同意書為真，何以原告又於八十 年間要求參加人另行簽立相同內容之同意書，益證上該同意書非屬真正。綜上論 結，原告之訴為無理由。
四、參加人財政部國有財產局主張之理由：
查本案系爭土地內屬參加人財政部國有財產局經管之臺北縣鶯歌鎮○○○段六○ 之四、之五、之七、九○、九一之四、九三之二地號六筆土地，係因抵繳稅款原 因於七十八年辦理國有登記。被告於八十年間為辦理自耕保留持分交換移轉登記 ，輔助參加人擬將交換移轉後之國有持分更正為「０」，參加人財政部國有財產 局表示異議並於協調會上表明略以：依土地法第四十三條規定登記有絕對效力， 且該等土地登記國有係屬善意繼受取得，如逕將交換移轉持分更正為「０」，顯 已損及國庫權益，依土地登記規則第七條規定，非有法律上原因，經法院判決塗 銷登記者，登記機關不得為塗銷登記。
理 由
甲、程序部分：經查，原告起訴時依據佃農承租私有耕地複查表，以及七十七年六月
一日會勘紀錄，目前尚登記共有之二十四筆土地其自任耕作之情形如附表一，但 係將已遭徵收及移轉之十二筆土地亦列聲明中，茲原告為訴之減縮將之剔除，減 縮為附表二之範圍。另訴之聲明第二項原告原請求被告逕為權利變更登記，惟依 據「台北縣共有耕地自耕地保留部分交換移轉登記作業要點」第九點規定，有關 登記程序，仍應依土地登記規則及相關規定辦理，是以登記事項被告無權限辦理 ，玆經原告更正為請求被告為囑託登記之事實行為請求，並無不合，均應予以准 許。
乙、實體部分：
一、原告起訴意旨略謂：查原告等之被繼承人卓石定原為本案土地共有人之一並有分 管分耕之協議，其中卓新全等人所分管之土地因出租於他人而經政府徵收放領於 承租人，依當時有效之實施耕者有其田條例第二十二條之規定，被告應依職權為 變更登記，將已被徵收之共有人自登記簿中予以塗銷，乃被告並未如此之圖，以 致被徵收放領之共有人在登記簿上仍為共有人名義。原告等之被繼承人既為當時 分管且自任耕作之土地共有人，當有要求被告依當時有效之實施耕者有其田條例 第二十二條之規定逕為變更登記之權利，而原告等為卓石定之繼承人並已辦畢繼 承登記，自亦得請求被告依法逕為變更登記。且當時有效之實施耕者有其田條例 第二十二條既已規定由政府逕為變更登記，被告即應依法逕為變更登記，如不服 其逕為變更登記者再為行政救濟，被告竟由輔助參加人函詢各共有人是否異議， 顯已違法，應予撤銷。爰起訴請求被告辦理如訴之聲明云云。二、按四十二年間實施耕者有其田政策時，實施耕者有其田條例第二十二條雖規定「 耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土 地所有權狀。」惟如何辦理土地權利變更登記，行政院台四十三內七五一二號令 略以「應將自耕保留部分之耕地所有權須逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單 獨所有之內容，先行通知各權利人，俟無異議後，再憑逕辦移轉登記」。蓋部分 出租、部分自耕之共有耕地，其地籍上雖未辦理分割，惟實地其共有人間均已自 行協議分管，由各分管共有人自耕或出租，其屬出租部分，已就分管出租面積依 法辦理分割徵收放領予現耕農民承領，該出租部分之土地所有權全部並由出租之 共有人受領該項徵收補償地價。由於出租共有人對上開共有耕地之權利持分已因 徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸屬自耕之共有人所有 ，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地 所有權，一併依照實施耕者有其田條例第二十二條規定，逕辦土地權利變更登記 為自耕共有人所有。惟當時實際執行上，對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有 權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人所有。
三、嗣後為處理上開共有自耕保留地之移轉登記，雖內政部以六十五年十月九日台六 十五內地字第六九七二一五號函示，由該管縣（市）政府本於職權依照實施耕者 有其田條例第二十二條規定逕行辦理之規定。然此類案件，係自四十二年辦理徵 收放領至今，歷時已久，原始資料欠缺，查證困難，是以行政訴訟實務即認為： 於登記機關逕為辦理登記時因限於「耕地承領人辦竣承領手續後，縣市政府應即 逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀，固為實施耕者有其田條例第二十二 條第一項所規定，惟此項規定係為保護耕地承領人而設，以免其權利因依通常程
序辦理聲請權利移轉登記等有所延誤，至於共有耕地部分自耕、部分出租，其出 租部分已因徵收而喪失其權利，自耕部分由縣市政府逕辦權利變更登記，固無不 合，但對於共有地，於出租部分移轉登記耕地承領人後，其保留自耕部分之共有 權利變更，是否亦得由縣市政府逕行辦理變更登記，則為法律所未訂。」及「出 租耕地因部分出租徵收部分自耕保留，逕為辦理權利變更登記，關於自耕保留部 分得予辦理交換登記者，係以實施耕者有其田調查時，查得之資料為依據，若於 實施耕者有其田辦理完竣後，始由權利人提出資料，據以查明該共有耕地何者係 因出租被徵收放領，何者為自耕，應予保留，則非經通知各該權利人均無異議後 ，不得辦理交換移轉登記。蓋此際產權既有爭執係屬確認產權歸屬問題，權屬司 法審判範疇，非登記機關所得僭越。」業經改制前行政法院七七判字第五六四號 及同年字第一二○○號判決（附於原處分卷附件十四）闡釋在案。四、是內政部八十年五月三十一日台內地字第九三二四Ｏ七號函訂頒共有耕地自耕保 留部分交換移轉登記作業要點即係作為實施耕者有其田條例之補充，並未違反該 條例第二十二條之規定，被告據以作為本件處理之依據，自無不合。原告主張依 耕者有其田條例第第二十二條規定，應直接辦理變更登記云云，自屬誤解。五、至於內政部六十五年十月九日台內地字第六九七二一五號函雖謂「實質上該出租 共有人之權利持分早經政府徵收並發給補償地價而喪失，僅因地籍上對殘餘自耕 保留部分未能及時逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有，以致出租共有 人在土地登記簿上之記載仍具有共有人名義，咸認此種遲緩辦理移轉登記之原因 ，並不能歸責於自耕保留之共有人。關於事實上之認定，既係以實施耕者有其田 徵收放領交換移轉確定之結果為準，並無困難，其辦理土地權利變更登記之程序 ，實施耕者有其田條例第二十二條亦已明定應由該管縣市政府逕行辦理」，未慮 及上開產權既有爭執係屬確認產權歸屬問題，權屬普通法院司法審判範疇，而認 應逕以行政機關逕行辦理云云，應有不合，本院不予以援用。原告認依此六十五 年內政部函，被告應有予以逕予辦理之義務云云，並非可採。六、次按共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第八點、第九點規定：「直轄 市政府地政處或縣市政府必要時得先邀相關權利人進行協議，並作成紀錄。協議 不成者，應將申請案件駁回。」「直轄市政府地政處或縣市政府於審查完竣後， 應將審查結果及交換移轉登記內容，公告三十日，並按土地登記簿登記之各權利 人姓名住所，依民事訴訟法第一百三十六條至第一百三十九條規定，通知各權利 利害關係人，限期三十日內以書面提出同意或不同意之意見，：：公告及通知期 限內有無異議，其處理方式如次：：：（二）公告及通知期限內提出異議者，應 邀集相關權利人協議，協議成立者，依協議結果登記，協議不成者，應將申請案 件駁回。」本案土地於實施耕者有其田時，徵收放領清冊等資料內容記載不全， 難以認定實際之自耕保留人及出租放領人為何者，且事隔多年，共有人多已死亡 ，或有部分已辦理繼承登記，或有未辦理者，或有部分出租放領人將共有持分移 轉他人等情形者，共有關係相當複雜。台北縣政府於七十三年起陸續召開協調會 ，惟因共有人未能達成協議，或未全部出席，或原告無法檢附相關文件，致無法 辦理，八十九年十一月三十日台北縣政府再次召開協調會，共有人未全部出席致 無法達成協議，乃依共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第八點及第十
一點規定，作出駁回其申請，並請其循司法途徑解決之會議結論，原告仍未依結 論辦理而續陳情，台北縣政府乃以九十年九月十四日九十北府地權字第二三八二 七九號函請其循司法途徑解決，俟判決確定後，再依判決結果據以辦理，並無不 合。
七、嗣內政部八十九年九月三十日台內地字第八九七七六一七號函說明一略以：「． ．．共有耕地自耕保留部分之清理，尚無由中央制定適用於全國之必要，惟各地 方政府為解決類此問題，應依地方制度法之規定，本於權責自行制定施行，以因 地制宜。」，該部並以九十年十月十一日台內地字第九○七三八四七號令廢止「 共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」。惟查上開清理要點係臺北縣據 以辦理類此業務並已行之多年，被告業於於九十一年八月十九日訂頒「台北縣共 有耕地自耕地保留部分交換移轉登記作業要點」在案（原處分卷附件十八），其 中第八點第二項段規定並沿用上開內政部之要點規定：協議不成者，得將申請案 駁回，是原告縱依台北縣之作業要點規定，亦無公法上之請求權，請求被告囑託 地政事務所辦理如附表二之權利變更登記。
丙、從而，被告依首揭規定，認如附表二所示各權利人應循司法途徑普通法院解決， 俟判決確定後，被告再依判決結果據以辦理，而否准原告所請，並無不合。訴願 決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
書記官 黃明和