最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1800號
上 訴 人 趙碧霞即尚揚企業社
訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 上訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
6年6月15日臺北高等行政法院106年度訴字第121號判決，提起上
訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由， 不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第 1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而 判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。 是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第24 3條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不 當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該 法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法 則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解 之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情 形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之 事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已 對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴 自難認為合法。
二、緣內政部警政署航空警察局員警於民國105年4月2日20時40 分許，在桃園國際機場第一航廈查獲訴外人○○○駕駛登記 為上訴人（趙碧霞獨資）所有之0000-00號自用小客車（下 稱系爭車輛），利用Uber App違規載客，遂製作駕駛人訪談 筆錄及乘客訪談紀錄函送被上訴人所屬新竹區監理所（下稱 新竹所）桃園監理站處理，該站據此以新竹所105年5月24日 交竹監字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單 ，記載上訴人有「將0000-00自小客交○○○違規載客營業 ，由桃園機場至西門町，計價方式1公里新臺幣（下同）12. 5元」之違規事實，舉發上訴人違反行為時公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138條規定。被上訴人據此以105 年7月14日第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書 （下稱原處分），依上開規定裁處上訴人吊扣系爭車輛牌照
2個月。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起訴訟，求為 判決撤銷訴願決定及原處分。經原判決駁回。
三、本件上訴人對於原判決上訴，主張：（一）原處分未載明上 訴人有如何之違規行為，且未說明其係基於何理由認定上訴 人將所有車輛供他人利用違規營業，即屬公路法第77條第2 項所定之裁罰要件；原處分僅摘列法令依據，並未具體記載 原處分究係如何認定上訴人就原處分所列載之違規事實有何 參與經營之行為，亦未說明上訴人有何故意或過失而應受裁 罰之理由，其「理由」記載顯不具備法定程式，欠缺明確性 ，原審卻未於理由中交代，顯有不適用行政程序法第5條規 定及違反行政程序法第96條第1項規定之違誤，且有判決不 備理由之違法。（二）「吊扣或吊銷車輛牌照之處分」執行 所發生之結果，乃係限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利 之處分，性質上顯係以制裁處罰為目的。另依司法院釋字第 418號解釋理由書所揭示意旨，「吊扣或吊銷車輛牌照之處 分」性質上乃為裁罰性不利處分，原判決所為行為時公路法 第77條第2項規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條 前段之違規行為人所有者為限之認定，有解釋適用法令違反 行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋之違法；再依 本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議所採判斷裁 罰性處分之見解，行為時公路法第77條第2項規定所列「吊 扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經 許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政 機關依該條規定而為「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分， 自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具 裁罰性，屬行政罰至明。原判決卻執所謂行為時公路法第77 條第2項規定之立法意旨，認定該條規定，並未以所吊扣或 吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，顯然 未及深究上開決議意旨所揭示之判斷準則，顯有解釋適用違 反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法。（三）交通主 管機關代表人於立法院之說明報告內容，乃係以「至於未經 申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業、汽車運輸服務業 」，亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根 本未提及係為「基於行政管制之目的」，因而對於非違規行 為人之汽車所有人提供車輛行為無處罰行為之規定，為行政 管制目的而增訂處罰依據。況所謂「基於行政管制之目的」 ，任何行政機關對於人民所採取之不利處分，不論係管制性 處分，抑或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制之目 的所運用之手段，故實不得概以「基於行政管制之目的」作 為無限上綱之理由或認定不利處分性質之標準，否則將使任
何涉及侵害或限制或剝奪人民權利之規定，均得透過「基於 行政管制之目的」解釋擴大其裁罰對象，進而規避行政罰法 之適用，亦將使行政機關所擬定法律規定之立法目的不明確 之不利益轉嫁於人民，故解釋法令仍應回歸法律明文規定及 法律原則，否則豈非容任行政機關及立法機關於立法程序， 以模糊不明確之說明或概念，損害人民權利。是由行為時公 路法第77條第2項後段增訂關於吊扣或吊銷車輛牌照規定之 理由，無從得出原審所認定之結論，原判決顯有違反論理法 則及行政罰法第4條規定之違法。（四）從裁罰對象及裁罰 手段之選擇以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣（銷）牌照之 處罰手段，吊扣（銷）牌照係限制或剝奪人民車輛使用權利 ，對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段 ，倘依原審對於行為時公路法第77條第2項規定之解釋適用 ，身為違規事實之實際行為人，係在未經核准下故意從事汽 車運輸業之經營行為人，僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行 為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因任汽車所 有人所有車輛遭使用於從事違章行為，不論其有故意或過失 ，即得處以吊扣甚或吊銷車輛牌照處分，顯係採取較於故意 違規行為人較重之處罰，故將行為時公路法第77條第2項後 段之裁罰方式，予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋 ，顯然有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則。（五） 公路法第78條規定於本件並無適用之餘地，且該條規定論理 上非可用以解釋吊扣（銷）牌照之性質屬於裁罰性或管制性 之處分，原審援引該規定作為認定吊扣（銷）牌照處分為管 制性處分之理由，實屬牽強，且違背論理法則。（六）訴外 人○○○被稽查當日，並未執行任何載客行為，亦未收取費 用，此為原判決所認定之事實，且其未被查獲其他違規載客 收費之行為，是可見其並未有任何應受處罰之載客違規行為 ，迺原審置上開事實不論，僅以其有加入Uber App平台，即 認定其有「經營汽車運輸業之意圖」及「經營汽車運輸業之 行為」，故被上訴人對其裁罰並無違誤，理由顯互相矛盾， 且有違行政罰法第4條規定等語。
四、本院按：惟原判決已敘明：（一）按行為時公路法第77條第 2項後段關於吊扣（銷）輛牌照部分，於73年1月23日增修理 由略以：至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業 …除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌 照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行。且前揭條文規定「… 其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。 」並未以吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所 有者為限。故考其立法意旨，當係基於行政管制目的，以法
律賦與主管機關得吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無 法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對 實際供非法營業之車輛作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並 不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（參 照本院106年4月庭長法官聯席會議決議）。且依公路法第78 條第2項明定，上開汽車牌照之吊扣或吊銷處分，並不因處 分後該汽車所有權移轉、租賃他人或租賃關係終止而免於執 行。因認上開吊扣（銷）車輛牌照屬管制性不利處分，而非 裁罰性質；尚非以汽車所有人對他人違反行政法上監督義務 行為有故意或過失，始應受處分。是上訴人雖主張行為時公 路法第77條第2項就非法營業之車輛牌照所為吊扣或吊銷， 性質上屬裁罰性不利處分（行政罰），應以違規行為人所有 之車輛牌照為限，其僅為車輛所有人，原處分不得吊扣其系 爭車輛牌照云云，自非可採。（二）又查，以自小客車加入 Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用 ，自係以營利為目的（賺錢自己當老闆），具反覆實施之意 圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，係屬營業行為 ，自堪認定；且系爭車輛之實際使用人○○○確係因乘客透 過Uber APP平台叫車，而於105年4月2日20時40分許在桃園 機場第一航廈航西路入境19號會面點載客，目的地為西門町 ，計價方式依Uber APP收費標準即1公里12.5元，有駕駛人 訪談筆錄及乘客訪談紀錄在卷可稽，堪認訴外人○○○駕駛 上訴人所有之系爭車輛，透過Uber APP平台收費載客營業等 情，縱○○○當天搭載乘客之初即遭查獲，並未實際將乘客 載送至目的地西門町及收費，然其既加入Uber平台載客營運 ，且確有乘客透過Uber APP平台叫車而遭查獲，自屬公路法 第77條第2項「以經營汽車運輸為業」甚明。是上訴人將系 爭車輛交與○○○駕駛使用，而○○○亦有以系爭車輛經營 汽車運輸為業之事實，被上訴人據此作成原處分吊扣系爭車 輛牌照2個月，參照有關行為時公路法第77條第2項針對汽車 所有人吊（銷）車輛牌照屬管制性不利處分之說明，且係按 行為時公路法第77條第2項處分最短吊扣期間（並未違背行 為時交通部訂定之自用車違規營業處罰基準表中，有關自用 小客車第1次違規營業裁量基準），於法自無不合。（三） 另查，原處分吊扣上訴人所有系爭車輛牌照2個月，係屬管 制性不利處分，而非裁罰性，尚非以汽車所有人對他人違反 行政法上監督義務行為有故意或過失，始應受處分。上訴人 援引行政罰法第7條規定，主張其無故意過失，故被上訴人 不得吊扣其系爭車輛牌照云云，即無理由。再者，本件原處 分業已載明系爭車輛實際駕駛人○○○違規經營汽車運輸業
之時間與地點，及其違規營業使用車輛及計費方式等，已足 使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，原處分 就處分對象、法令依據、事實與理由、處分執行方式與教示 條款，尚無不可特定之處，並未違反明確性要求。是上訴人 之主張，並無可採。經核上訴意旨雖以原判決違背法令為由 ，惟其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使 ，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原 審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體說明其有何不適用 法規或適用法規不當之情形，並揭示該法規之條項或其內容 ，及合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對 該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明 ，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文 。
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 黃 淑 玲
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 9 月 28 日 書記官 楊 子 鋒