高雄高等行政法院簡易判決 九十三年度簡字第一三五號
原 告 中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠
代 表 人 甲○○ 廠長
訴訟代理人 丁○○
戊○○
被 告 高雄市政府工務局
代 表 人 林欽榮 局長
訴訟代理人 丙○○
乙○○
右當事人間因道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中華民國九十三年三
月十六日高市府法一字第○九三○○一四八八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所有位於高雄市○○區○○路、成功路口之人（手）孔高程與路面高低不 平，未與路面保持平順，經被告以民國（下同）九十二年九月八日高市工務工字 第○九二○○二四六一四號函，請原告於文到後一週內改善；嗣經被告於同年十 月二日再派員赴現場勘查，發現該人（手）孔仍未與路面保持平順；乃認原告違 反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定，依同條例第三十八條第一項規 定，以九十二年十月二十三日高市工務工字第○九二○○二八四九八號處分書裁 處原告新台幣（下同）四萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本 件行政訴訟。
二、原告起訴略謂：（一）緣被告於九十二年九月八日以高市工務工字第○九二○○ 二四六一四號函通知原告所有位於高雄市○○路與成功路轉角處地下管線方井鐵 蓋「四方形鐵蓋低、巨響」之缺失，要求原告於文到一週內改善。原告實地勘查 該處鐵蓋週邊柏油小部份流失，致有些許裂縫，即行重舖設柏油並於九十二年九 月十六日備妥改善後照片，派人親自送達被告。原告完全依被告要求於文到一週 內完成缺失改善，並拍照送達被告備查。並未違反「高雄市道路挖掘管理自治條 例」第三十八條第一項第六款規定。（二）九十二年十月六日被告又通知原告該 方井鐵蓋未改善臻完美，原告再次實地勘查發現原已修補之柏油有一新裂縫，並 非原來改善前所遺留之缺失，九十二年十月八日原告立即將鐵蓋周圍柏油挖除， 改舖設鋼筋混泥土，以強化路面，並於九十二年十月十六日函被告。但被告於九 十二年十月七日函送「高雄市政府執行違反高雄市道路挖掘管理自治條例案件告 發單」認為原告九十二年十月二日違反「高雄市道路挖掘管理自治條例」第三十 八條第一項第六款規定。並附九十二年十月二日照片兩張。原告九十二年十月八 日實地勘查（並拍照）與詳觀被告附於告發單照片，並未有方井鐵蓋高低不平之 情事，其仍與路面高程保持平順，只是在九十二年九月十六日改善後，該方井鐵 蓋一側柏油路面疑因外力或重車經過而產生一道裂縫，被告不應認為原告違反高
雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條「人（手）孔高程與路面應保持平順，如 有過高或過低者，應隨時改善。」之規定；且該新的裂縫與被告九十二年九月八 日高市工務工字第○九二○○二四六一四號函所述缺失不同，此為兩件獨立事件 ，彼此並無任何相關。（三）縱使被告認為該方井鐵蓋一側柏油路面之裂縫有行 車安全之虞，理應依前述條例第三十八條通知原告並依法給予改善期限，如未有 於限期內改善，始可依法處罰。被告未依法定程序即於九十二年十月二十三日逕 行判定原告違反該條例第三十八條，此一執法過程中未給原告改善期限，顯違背 該法罰則規定，有失公允。（四）又告發單所附九十二年十月二日方井鐵蓋一側 柏油路面裂縫係重車或其他外力造成，實非原告之過失。因車輛於剎車時輪胎會 對柏油路面施以向前的剪力，此剪力數倍於車重，而剪力最易造成路面龜裂破損 。原告所有方井鐵蓋恰位於十字路口紅綠燈前，車輛行經此處如遇紅燈，自然必 須剎車停等綠燈，因此之故，其遭外力破壞機率非常高，且該路口來往車輛繁多 ，柏油被壓壞的情形更為嚴重，故此一裂縫形成非原告本身之故意或過失行為所 致，被告據此不應對原告處分。（五）「高雄市道路挖掘管理自治條例」第一條 規定：「．．．維護道路品質及交通安全，特制定本自治條例」。其立法精神以 安全為主。前述方井鐵蓋一側柏油路面上出現一道寬○．五公分～二公分，長約 五十公分的裂縫相對於該寬廣的十字路口而言，雖有些微瑕疵但不會對過往的人 車有任何交通安全之慮，故以安全性而言，亦未有違該條例之基本精神與法意。 （六）又依據司法院釋字第四○二號解釋：對於人民違反行政法上義務之行為予 以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應 由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須 具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。上述高雄市道路挖 掘管理自治條例第三十四條規定：「‧‧‧人（手）孔高程與路面應保持平順， 如有過高或過低者，應隨時改善。」惟何種情形謂之過高，何種情況謂之過低， 該行政命令未具體明確規範，只憑被告主觀認定結果進行處分，故其行政處分的 罰則，顯已逾越法令授權範圍，與憲法第二十三條法律保留原則意旨不符。（七 ）又被告九十二年九月八日高市工務工字第○九二○○二四六一四號函明文記載 要求原告於文到「一週內全面清查完竣，並將修復後情形拍照存證，備文送本局 工程企劃處第六課備查。」原告乃於同年九月十六日立即改善完成，使方井鐵蓋 與路面齊平，並照相後向被告報備在案，據此原告已完全符合自治條例第三十四 條「隨時改善」的規定；而被告九十二年九月八日來函要求原告改善與報備均在 一週內完成，未如期完成將依規定重罰等語，顯然明示原告「經通知未改善」為 處罰要件，故原告已於同年九月十六日完成方井鐵蓋高程改善工作，被告不能自 相矛盾，於開出告發單後辯解「是否經通知改善」非為處罰要件，明顯違反法律 信賴保護原則。而聲明求為判決被告九十二年十月二十三日高市工務工字第○九 二○○二八四九八號處分書之處分及訴願決定均撤銷。被告則以：（一）按高雄 市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定：「管線機構對所屬管線應每年定期檢 測，如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換改善；人、（手）孔高程與路面應保持 平順，如有過高或過低者，應隨時改善。」同條例第三十八條第一項第六款規定 ：「有下列情形之一者，處新台幣四萬元以上七萬元以下罰鍰：．．．六、違反
第三十四條之規定者。」查原告所屬位於高雄市○○區○○路與成功路管線人（ 手）孔因高低不平，經被告以九十二年九月八日高市工務工字第○九二○○二四 六一四號函請其於文到後一週內改善，原告於九十二年九月十六日備妥改善資料 回報被告，九十二年十月二日被告再赴現場勘查，該人（手）孔仍未完成改善， 核已違反前揭法規，被告乃作成原處分予以裁罰。（二）原告固指本件原處分所 據事實係九十二年九月十六日改善後，同年十月二日被告勘查前所發生，惟徵諸 高雄市道路挖掘管理自治條例第三十八條第一項各款處罰規定，並未以須經通知 改善為要件，而原告甫於九十二年九月十六日實施改善行為，隨即因故損害，顯 為改善不週之情形，又原告指另於九十二年十月八日重新舖設混凝土強固路面， 經被告於九十二年十月二十九日派員覆查結果，標線部分仍未改善完竣（改善行 為依當然解釋原則應包括將標線回復原狀），則本案缺失經被告行文通知改善後 ，實已拖延多時未依規定完成改善，嚴重影響道路品質及交通安全。（三）按原 告乃違反上述條例第三十四條關於改善人（手）孔缺失之作為義務不以發生損害 、危險或通知改善而不改善為處罰要件，倘違反此一規定之行為（人、手孔與路 面未保持平順），而行為人不能舉證證明自己並無過失時，即應受罰，況被告已 為先行通知改善之行為，俾符合比例原則。準此，原告所有位於高雄市○○區○ ○路成功路口之人（手）孔高程與路面高低不平之違規事實洵堪認定，即應推定 為有過失，原告以重車造成人（手）孔裂痕及裂痕係原告於九十二年九月十六日 改善完工後所產生云云，以資辯解，惟縱所言屬實，亦屬改善不週，尚難以此證 明其無過失而得據以主張免罰。至原告於同年十月八日重新舖設混凝土之改善行 為，僅為阻卻連續處罰之範疇，與本案既定之違規事實無涉。從而本案違規事實 明確，被告所為之告發及處分，並無違誤。（四）按高雄市道路挖掘管理自治條 例第三十四條、第三十八條第一項規定，管線機構就所屬管線負有隨時檢修改善 之義務，違反該義務而行為人又不能積極舉證證明自己無過失者，即應受罰（司 法院釋字第二七五號解釋參照），又管線所在多位居道路，其施設若有欠缺，即 不免影響人車往來之安全，故管線機構所為缺失改善程度，應達回復道路通常所 具備之功能。又有關前揭自治條例所設處罰有初罰與其後之連續罰兩種，原告所 指經通知而未改善者，實乃連續罰所繫要件，初罰尚不以須經通知改善為必要。 查本件係屬初罰，原無須踐履通知改善之程序即可處罰原告，惟被告仍先予通知 改善，以其未改善，始為處罰，此於原告已甚寬容。（五）末查，道路乃人車往 來之處，其設置除堅固平順等結構性要求外，另須具備完善之交通標誌標線，俾 人民得以信賴遵循，繼而安全妥適使用道路。基此，被告於管線管理不當所造成 道路缺失，均不敢等閒視之，莫不以高規格之標準予以審視，其目的非在刁難管 線機構，實在確保人車往來安全之公共利益。原告以本件僅係人孔蓋周邊突起、 裂縫及五十公分標線未改善之瑕疵，即受四萬元之罰鍰，有失嚴苛。惟自公共利 益宏觀角度言之，原告資產豐厚，而僅蒙受四萬元之處罰，卻得藉以提促其積極 負起檢視改善所屬管道義務，進一步達到妥善維護道路設施之目的，確保人車往 來通行安全無虞，其所獲致公共利益形潛實鉅，亦足徵被告所為罰鍰處分洽當並 有其必要性等語，而聲明求為判決駁回原告之訴。三、按「管線機構對所屬管線應每年定期檢測，如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換
改善；人、(手)孔高程與路面應保持平順，如有過高或過低者，應隨時改善。」 「有下列情形之一者，處新臺幣四萬元以上七萬元以下罰鍰。．．．．．．六、 違反第三十四條之規定者。違反前項各款之規定，經通知限期改善仍未辦理者， 應按日連續處罰。」分別為高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條及第三十八 條所明定。又「直轄市、縣 (市）、鄉 (鎮、市）得就其自治事項或依法律及上 級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機 關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自 治規則。」「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得 規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之 處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。．．．自治條例經各該地方 立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣 政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中 央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備 查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」地方制度法第二十五條、第 二十六條第二、四項亦分別定有明文。查上述高雄市道路挖掘管理自治條例因有 關於罰則之規定，故於經地方立法機關通過後，並經九十年七月十一日行政院台 九十內字第○三九八八二號函核定在案，先予敘明。四、本件被告係以原告所有位於高雄市○○區○○路成功路口之人（手）孔，經被告 於九十二年十月二日稽查結果，其高程與路面未保持平順，有高低不平影響道路 品質及交通安全情事，乃認原告違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規 定，依同條例第三十八條第一項第六款規定，以九十二年十月二十三日高市工務 工字第○九二○○二八四九八號處分書，裁處原告四萬元罰鍰等情，已經兩造陳 述在卷，並有前揭處分書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無 非以高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定有欠明確，有違司法院釋字第 四○二號解釋，自不得作為裁罰處分之依據；另原告經被告限期命改善後，業已 將系爭人（手）孔之缺失予以改善，至於被告於九十二年十月二日稽查結果，乃 原告改善後因重車等外力所造成，原告並無過失；而被告未再通知原告改善，即 逕為裁罰，亦有違信賴保護原則等語，資為爭執。五、經查：
（一）按前述高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定所稱：人、(手)孔高程與 路面應「保持平順」，所謂「平順」乃一不確定法律概念，至於何謂平順，基 於高雄市道路挖掘管理自治條例之立法目的，係為管理道路挖掘、維護道路品 質及交通安全（該條例第一條參照），則應自該路面狀況是否足以確保道路交 通安全之狀況判斷之；換言之，如該路面人、(手)孔高程與路面間之差距，因 不平順而已足以影響道路交通安全之程度，即應認其有此條所稱之過高或過低 。又因人、(手)孔之設置者乃管線機構，其對人、(手)孔之設置與路面間是否 達到平順及如何使其平順，以符合道路品質，並維護道路交通安全，本具有專 業知識，況道路是否平順亦是一般用路人均得判斷之事項，故管線設置機構對 其在道路上設置之人、(手)孔高程是否有與路面保持平順，及如未保持平順即 需受行政罰規制之法律地位當具有可預見性，故本條規範內容核與「明確性」
無違。
（二）查原告所有系爭人（手）孔蓋，於九十二年十月二日當日，確實有較路面突出 ，或低於地面，並人手孔蓋與原柏油路面間亦未密合，有多處空隙一節，有九 十二年十月二日當日之照片在卷可按，而此種因人（手）孔蓋與路面未緊密接 合造成之路面高低及隙洞，客觀上不僅已形成路面之不平順，且會影響道路品 質致影響道路交通安全；尤其原告是以柏油作為修補材料，而柏油之縫隙，不 論是密接不完全或存在於補修柏油上之縫隙，均容易因道路之一般使用及天候 等自然因素加速惡化，故系爭人（手）孔蓋之設置有違反高雄市道路挖掘管理 自治條例第三十四條所規範「人、(手)孔高程應與路面保持平順，如有過高或 過低者，應隨時改善」之事實，應堪認定。原告以人（手）孔蓋一側柏油路面 上僅出現一道寬○．五公分～二公分，長約五十公分的裂縫，相對於該寬廣的 十字路口，僅是有些微瑕疵，但不會對過往的人車造成交通安全之慮等語，爭 執並未違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定云云，自無可採。（三）又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不 以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違 反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失， 於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．．．．。」業經司 法院釋字第二七五號解釋在案。查前述高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四 條，乃一課予管線機構就人、(手)孔高程應隨時與路面保持平順作為義務之規 定，故有未保持平順之事實者即構成該條規定之違反，並不以發生損害或危險 為其要件，依前揭司法院釋字第二七五號解釋，除行為人能舉證證明自己無過 失，否則即應推定其有過失；而原告並未能舉證證明其無過失。況被告鑑於管 線單位於轄區內挖掘管線，每逢雨後多處管溝塌陷及路面破損，為避免人車通 行發生事故，即曾以九十年一月三十日九十高市工養處管線字第一○四八號函 通知含原告等相關管線單位，於修復鋪築路面時，應以平整規律的界面加鋪瀝 青混凝土鋪平，其中圓形人孔應補成與人孔外圍圓周有二十公分距離之正方形 ，至於長方形之手孔需在手孔外圍補一與手孔外圍有二十公分距離之長方形一 節，有該函文附卷可按；而此種修補方式目的即為使路面與人手孔蓋密合，亦 據被告訴訟代理人陳述甚明，故原告就其設置之人（手）孔高程與路面間應如 何補修始能達到平順之程度，應具有預見性。而本件系爭人（手）孔高程原即 因有造成路面不平順等情況，經被告於九十二年九月八日通知改善，惟經原告 陳報改善後，經被告於同年十月二日至現場稽查結果，其現場仍呈現前述之不 平順情況，並其修補方式顯未依據上述被告九十年一月三十日九十高市工養處 管線字第一○四八號函之內容為之，有該照片可按；故原告就系爭人手孔蓋與 路面間之修補，應注意隨時與路面保持平順，並其未依規定之方式進行修補， 本即容易造成路面之不平順，亦能注意，卻未加以注意，任令其不平順之情事 發生，故原告有違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定之過失，亦 堪認定。原告以系爭人（手）孔高程與路面之不平順是外力造成，爭執其無過 失云云，自難採取。
（四）再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利
之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令 為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令， 方符憲法第二十三條之意旨。．．．。」業經司法院釋字第四○二號解釋在案 。可知本號解釋主要是闡明法律授權以行政命令為裁罰處分構成要件與法律效 果之補充時，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確之意旨；惟本件被告是 以原告違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定，依同條例第三十八 條第一項第六款規定為裁罰處分，而自治條例依前述地方制度法規定，性質上 係屬自治法規，並非前述司法院解釋所稱依法律授權所訂之法規命令；況依前 開所述，高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定，其規範內容亦與「明 確性」無違，故原告執司法院釋字第四○二號解釋，爭執高雄市道路挖掘管理 自治條例第三十四條規定有違明確性原則，進而主張原處分違法云云，亦無可 採。
六、另按高雄市道路挖掘管理自治條例第三十八條係規定：「有下列情形之一者，處 新臺幣四萬元以上七萬元以下罰鍰。．．．．．．六、違反第三十四條之規定者 。違反前項各款之規定，經通知限期改善仍未辦理者，應按日連續處罰。」故自 此法條規定可知，限期命改善之通知僅係違規人為違規行為後，主管機關可否為 按日連續處罰之前提要件，核與違規人因原所為違規行為所受罰鍰處分之適法性 無涉；蓋前述高雄市道路挖掘管理自治條例第三十八條第二項規定之按日連續處 罰，乃以義務人未履行改善義務為科處罰鍰的前提，係一種「執行罰」，而行政 執行罰（即行政上之強制執行）之目的，在於除去現在存在且將來繼續存在之違 反義務狀態，俾向將來實現義務之內容，其係在促使義務人將來自動履行，且是 得按日連續處以罰鍰，不以一次為限的裁罰。至於本件之裁罰處分，則是以原告 違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定，依同條例第三十八條第一項 第六款前段所為之裁罰，其性質係屬行政秩序罰，目的在於針對過去違反義務之 行為予以制裁，違反義務僅一次，處罰亦僅一次，故與高雄市道路挖掘管理自治 條例第三十八條第二項規定之執行罰性質不同；故原告以被告本件罰鍰處分未先 限期命改善，主張本件原處分有違信賴保護原則云云，自有誤會，不足採取。七、綜上所述，原告之主張並無可採；原告為系爭位於高雄市○○區○○路成功路口 之人（手）孔之設置機構，其設置之人（手）孔高程與路面未保持平順，已達影 響交通安全及道路品質之程度，並原告對此作為義務之違反亦有過失。故而，被 告以原告違反高雄市道路挖掘管理自治條例第三十四條規定，依同條例第三十八 條第一項規定，對原告裁處四萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不 合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易事件， 爰不經言詞辯論為之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一 百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十六 日 高雄高等行政法院第一庭
法 官 楊 惠 欽
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十六 日 法院書記官 李 建 霆
附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。
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