臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四三七三號
原 告 再連砂石股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李美寬律師
王東山律師
複 代理 人 林孝甄律師
被 告 經濟部
代 表 人 乙○○部長）
訴訟代理人 戊○○
丁○○
丙○○
右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年七月二十八日院臺訴字
第０九二００八六二三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於台中縣烏日鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪河川區域之
行水區域內堆置砂石，經被告所屬水利署第三河川局於九十一年七月三十日十四
時許查獲，被告認其違反水利法第七十八條第一項第三款規定，乃依同法第九十
二條之一規定，於九十一年八月七日以經授水第00000000000號處分
書科處罰鍰銀元二萬元，並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除或廢止
違禁設施。嗣被告所屬水利署第三河川局於九十一年十一月十六日至九十二年一
月三日間逐日派員複查結果，發現原告仍未依規定期限回復原狀、清除或廢止違
禁設施，被告遂依水利法第九十二條之一第二項規定，分別以經授水字第０九一
二０二六八六七０號等四十九件處分書按日課處原告罰鍰。原告不服，提起訴願
，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（即按日處罰鍰之九十一年十二月十三日經授水字第０九一
二０二六八六七０號等四十九件處分書）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭砂石堆置地點是否係在烏溪行水區域內？
㈠原告主張之理由：
⒈按「主管機關為保護水道，應禁止左列事項：：：⑶在行水區內擅採砂石、堆
置砂石或傾倒廢土：：」、「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知
期限回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰；因而
損害他人權益者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科四千元以上二萬元以
下罰金；致生公共危險者，處五年以下有期徒刑，得併科六千元以上三萬元以
下罰金。」、「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：⑴已築有堤防者
，為二堤之間之土地。⑵未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地」，分
別為水利法第七十八條第一項第三款、第九十二條之一第一項、第一百四十二
條之規定。另按「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：⑴種植
植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。⑵施設、改建、修復或拆除建造
物。⑶採取土石。⑷掘鑿、埋填或爆炸岩石。⑸設置親水或美綠化設施。⑹其
他與河川管理有關之使用行為。前項使用行為，如為防止危害公共安全緊急需
要者，得先行使用，並於三十日內補辦申請許可；必要時，主管機關得命其採
取適當之補救措施後許可之。」、「有下列情形者，不得許可採取土石：：：
⑸於橋樑或河床下之水管、油管、氣管、電力設施或取水口上、下游各五百公
尺內或自來水取水設施上游一千公尺、下游四百公尺內採取土石者。但目的事
業主管機關為安全需要，得附延長禁止採取土石距離理由書，送經管理機關會
商後報主管機關核定後許可。」，復分別為河川管理辦法第二十八條第一項、
第二項及第三十八條第一項第五款所明定。
⒉查堆置之砂石為原告參加中部砂石開發股份有限公司所開採之合法砂石原料，
並非盜採而來，砂石堆置處恰逢九二一地震，台中縣與南投縣（草屯到霧峰）
之重要聯絡橋樑烏溪大橋被震垮，其他可供通行之聯外道路即中投公路、溪南
橋等卻均禁止砂石車行駛，嚴重影響砂石堆置運送與處理，有照片可稽，惟被
告辯稱尚有諸多聯絡道路可供原告運送與處理本堆砂石堆等語，參之行政法院
（現已改制為最高行政法院）三十九年度判字第二號判例「當事人主張事實須
負舉證責任，倘提出之證據不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實
為真實。又行政官署對於人民之處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確
實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」意旨，就原告是否有其他
聯絡道路可資使用乙節，自應由被告負舉證責任。
⒊次查台中地方法院檢察署八十九年十一月五日起訴原告，迨臺灣高等法院台中
分院九十年度上訴字第一二八０號刑事判決處原告代表人有期徒刑三月。原告
堆置砂石之實際位置經臺灣高等法院台中分院履堪現場，係自高壓鐵塔處開始
，與水流位置有相當之落差，中間尚有他人承租種植低莖作物，顯見堆置砂石
地點屬「尋常洪水位」之外，非屬「行水區」，則按水利法第七十八條第一項
第三款及第一百四十二條之規定，原告堆置之地點既未位於行水區者，自不違
背規定。再查水利法遲至九十二年二月六日始新增第七十八條第一項第五款「
棄置廢土或其他足以妨礙水流之物」，殊無上級機關或主管於九十二年二月六
日前預載之「在河川區域內：：：棄置或其他足以妨礙水流之物，係水利法明
文禁止」為其內容之可能，蓋刑法第一條第一項明定「刑法效力不溯及既往」
原則，水利法新增第七十八條第五款之效力始於九十二年二月六日，並不溯及
施行前之行為，被告指摘「足以妨礙水流」之構成要件部分，原告認為有不當
擴張解釋之情事。又查原告堆置砂石之實際位置，已非近三十年間或更久遠之
「尋常洪水位」所到之地，足證未曾水患乃公知事實，非屬「行水區」至明，
即非被告指定「尋常洪水線」或「行水區域線」以內之範圍。被告辯稱原告堆
置砂石之地點係位於行水區，無非係以臺灣省政府七十九年八月四日七九府建
水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域圖為據，惟查該圖並未載有「河川
區域線」、「行水區域線」等字樣，故烏溪之行水區域是否果如被告所指，自
不無有疑。倘被告指摘原告違反水利法第九十二條之一第一項中段，認定原告
所為已致公共危險，依前開判例意旨即應由被告負舉證之責。水利法第九十二
條之一第一項後段之適用以實際上須有具體危險之發生為要件，且應依社會一
般觀念予以客觀判定，本件堆置砂石位置非屬「行水區」或「尋常洪水位」所
列之地，顯見不符「具體危險之發生」要件。
⒋又查被告答辯略謂「查河川區域行水區內設電塔及油管高架橋，依河川管理辦
法第二十八條及第三十八條第一項第五款規定，係屬可申請許可事項，異於河
川區域之行水區域內堆置砂石：：：」云云，經查「河川管理辦法」係被告於
九十一年五月二十九日經水字第０九００四六二四二九０號令頒布，然全省各
大河川之行水區所設立之台電電塔（公有）、麥寮電廠（私人所有）等是否皆
如被告所稱恪遵河川管理辦法第二十八條及第三十八條第一項第五款「屬可申
請許可事項」條例辦理？顯見被告已違反行政程序法第六條所明定之平等原則
。
⒌再查目前中華民國尚無任何法規足以容許砂石業者合法堆置砂石，是原告根本
無合法堆置砂石之期待可能性，茲詳述理由如后：
①訴外人大丰砂石股份有限公司草屯廠依規定辦理二公頃以下礦業用地，自申
辦起至核准約需時一年六月，更遑論有地方政府不受理業者申辦類似案件（
如南投縣政府）。
②原告所堆置之砂石約五十七萬七千七百七十立方公尺，所堆置之面積遠超過
二公頃以上土地，茍欲合法申請變更為礦業用地，僅經由相關農業、水源、
環保單位之審核，至少亦需耗時二年，根本緩不濟急，令原告無所適從。
③雖經濟部礦物局已輔導完成變更編定者約七十五場，惟該七十五場業者申辦
變更為礦業用地之目的均係為申設砂石碎解洗選廠，而非作為堆置砂石之用
，即便將該七十五場用於堆置砂石，每場亦僅能堆置約四萬立方公尺之砂石
，以原告堆置之砂石高達約五十七萬七千七百七十立方公尺之情況觀之，根
本無合法堆置砂石之處所，是被告辯稱原告有合法途徑堆置砂石云云，實屬
無稽。
⒍另查原處分以原告「違反水利法第七十八條第一項第三款規定，及同法第九十
二條之一第一項規定」，罰鍰銀元一萬元，然經臺灣高等法院台中分院九十年
度上訴字第一二八０號判決處原告代表人有期徒刑三月，基於一事不二罰之法
理，被告仍予連續處罰自屬違法。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：：：⑶在行水區內擅採砂石、
堆置砂石或傾倒廢土。：：：」、「違反第七十八條第一項各款情形之一者，
除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰
；因而損害他人權益者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科四千元以上二
萬元以下罰金；致生公共危險者，處五年以下有期徒刑，得併科六千元以上三
萬元以下罰金。前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，
得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，
以下罰金。」、「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：⑴已築有堤防
者，為二堤之間之土地。⑵未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地得沒
入其違禁設施或機具。」，分別為水利法第七十八條第一項第三款、第九十二
條之一及行為時水利法施行細則第一百四十二條明文規定。
⒉茲原告主張原處分以原告違反行為時水利法第七十八條第一項第三款及第九十
二條之一第一項規定罰鍰一萬元，並經臺灣高等法院台中分院刑事判決原告代
表人有期徒刑三月，基於一事不二罰之法理，被告仍予連續處罰自屬違法一節
，查被告九十一年八月七日經授水字第00000000000號處分書所為
罰鍰及限期回復原狀處分，因與九十年七月二十七日經（九０）水利三字第０
九０八三００八九四號處分屬同一案件，有違一事二罰之原則，是被告九十一
年八月七日處分書所為之罰鍰處分，係屬違法，應予撤銷，惟限期回復原狀等
為符信賴保護原則，應予維持。被告爰以九十一年十一月二十一日經授水字第
０九一００五三一五五０號函將上開處分書之罰鍰部分予以撤銷。復查原告所
稱判決主文係以原告在行水區內堆置砂石，因而損害他人權益予以量刑，係因 其有水利法第九十二條之一規定有關特別刑法之構成要件所為之刑罰，與第九 十二條之一規定之行政罰異其處罰條件及目的，且查該判決係八十九年九月至 十二月間之行為與被告所為處分之行為（九十一年七月三十日取締）顯非同一 行為，故原告未依被告九十一年八月七日經授水第0000000000號處 分書所定期限回復原狀，被告依水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九 十一年十一月十三日經授水字第０九一二０二六八六七０號等四十九件處分書 ，按日處原告罰鍰六千銀元，並無不當。
⒊另原告主張系爭砂石為參加中部砂石開發股份有限公司所採取之砂石原料，本 堆砂石堆置，不幸遇到九二一大地震，台中縣與南投縣重要聯絡橋樑烏溪大橋 被震垮交通中斷，嚴重影響砂石堆運送與處理云云，查原告堆置砂石地點，依 台灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域 線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，且系爭地點係在 烏溪同安厝堤防外（即臨水面），亦符合水利法施行細則第一百四十二條行水 區之規定。查前述河川圖籍雖未載有「河川區域線」及「行水區域線」，然該 圖籍係分別以淺綠色及淺藍色代表河川區域線及行水區域線，仍可清楚研判瞭 解其範圍。是堆置砂石係屬水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項， 要不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再查九二一大地震後烏溪大橋雖 被震斷，惟尚有諸多聯絡道路可供原告運送與處理，原告所述顯為推託諉過之 詞，不足採信。
⒋又原告所稱被告指摘原告所為係違反水利法第九十二條之一第一項中段規定， 惟查水利法第九十二條之一第一項後段之致生公共危險，以實際上須有具體危 險之發生為要件，具體危險之有否，應依社會一般客觀予以判斷。事實證明原
告堆置砂石地點非屬行水區，顯見本件不符具體危險之發生要件等語，原告堆 置砂石地點如前所述確係位於省府公告之烏溪河川區域行水區域內，且依水利 法第七十八條第一項第三款之規定，其堆置行為不以發生「具體危險」為構成 要件，原告所稱同法第九十二條之一規定有關以致生公共危險為構成要件之刑 事責任部分，異其處罰條件及目的，且該條所稱「致生公共危險者」依最高法 院判例係以客觀上業已具備公共危險之狀態為已足，不以已經發生危險為必要 ，原告顯混淆視聽強詞巧辯。至原告主張有關目前中華民國政府沒有一條法令 可讓砂石業者容許堆放砂石之地方一節，查原告於行水區內堆置砂石之行為既 為水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，其有違反者，應依同法第 九十二條之一規定處分，不因原告無法取得非都市土地變更編定為礦業用地而 得違法肆為，原告所述顯為推託之詞，是被告所為原處分及訴願決定均無違誤 。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為林義夫，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲 由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。二、按「主管機關為保護水道，禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」 、「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止 違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」、「前項行為人，未在限期內回 復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設 施完竣之日止。其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」，分別為水利法第 七十八條第一項第三款、第九十二條之一第一項及第二項所明定。三、本件原告於九十一年七月間，在台中縣烏日鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪 河川區域之行水區域內堆置砂石，經被告所屬水利署第三河川局於九十一年七月 三十日十四時許查獲，被告以其違反水利法第七十八條第一項第三款規定，乃依 同法第九十二條之一規定，課處罰鍰銀元二萬元，並限於九十一年八月二十五日 前回復原狀、清除或廢止違禁設施。嗣被告所屬水利署第三河川局於九十一年十 一月十六日至九十二年一月三日間逐日派員複查結果，發現原告仍未依規定期限 回復原狀、清除或廢止違禁設施，被告遂依水利法第九十二條之一第二項規定， 分別以經授水字第０九一二０二六八六七０號等四十九件處分書按日課處原告罰 鍰等情，有被告處分書及經濟部水利署第三河川局執行違反水利法規現場取締紀 錄等影本暨現場彩色照片影印附於原處分卷可稽。原告對其確有於上開時地堆置 砂石及未依限回復原狀、清除或廢止違禁設施等事實雖不爭執，惟以本件有一事 二罰情形，且其堆置砂石地點非屬行水區，不符具體危險之發生要件等語資為主 張。然查堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項， 與行為人是否侵占國土無涉，亦不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置，先予 述明。本件砂石堆置地點係在烏溪同安厝堤防邊臨水面處，依水利法施行細則第 一百四十二條規定，係屬兩堤之間之「行水區」，且經核對臺灣省政府七十九年 八月四日七九府建水字第一五三九八九號公告之第一０八號河川圖籍結果，烏溪 河川區域線及行水區域線確係位於烏溪行水區內，亦有前揭公告、烏溪河川圖籍 第一０八號河川圖籍及接續一覽圖暨系爭砂石堆置位置圖等在卷為憑，是原告堆
置砂石地點係在烏溪行水區域內，即堪認定。第以原告身為砂石業者，按理當對 其執行堆置砂石地點須係河川區域外之土地及其相關規定暨公告知之甚詳，本不 容諉為不知，所稱不知系爭地點在行水區內，委無可取。且系爭堆置砂石之地點 即毗鄰烏溪同安厝堤防（河川區域線外：臺中縣烏日鄉○○○段、螺潭段）之土 地係屬非都市土地使用分區，為「特定農業區」，苟原告欲將該第作為堆置砂石 使用，亦須依非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點規 定申請變更編定為礦業用地後，方能為自土石區採取或河川疏濬砂石料堆置之行 為，業經經濟部水利署分別函經濟部礦務局、臺中縣大里地政事務所查明綦詳， 有經濟部九十三年九月一日經授務字第０九三二０一二二０一０號函及臺中縣大 里地政事務所九十三年九月一日里地用字第０九三００一三０一０號函等影本在 卷可佐，而原告並未依上述規定為土地變更編定之申請，為其所自承，是其未經 土地變更編定，亦未經主管機關核准，即擅自於系爭地點堆置砂石，其有違章之 事實，甚為顯然，要難以申請過程費時或困難而資為違法堆置砂石之免責事由， 所言無解於其違章事實之成立。又原告所謂烏溪大橋因九二一大地震震垮交通中 斷，致影響其砂石堆運送與處理一節，經查當時烏溪大橋雖被震垮，惟尚有大度 橋、國道一號高速公路等諸多連絡道路可供原告運送處理其堆置之砂石堆，已經 被告提出連絡道路圖一份足資參照，是原告所言無其他聯絡道路可資使用，而陷 於完全無法履行法定義務，欠缺期待可能之境地云云，實無足採。再查被告係依 行為時水利法第九十二條之一第二項「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除 或廢止違禁設施者。」規定按日裁處原告罰鍰，第查該處罰並不以發生具體危險 或導致危險為要件，原告所引水利法第九十二條之一第一項中段規定即以致生公 共危險為構成要件之刑事責任部分，與本件情形迥異，本不得比附援引，況該條 所稱「致生公共危險者」係以客觀上業已具備公共危險之狀態為已足，不以發生 危險為必要，故原告所稱殊有誤解。另本件係屬行政秩序罰，處罰之要件、目的 與刑事處罰有間，且本件處罰對象係原告即公司法人，並非原告之代表人即自然 人，是原告代表人是否受刑事處罰與本件原告法人之違章係屬二事，自無一事二 罰情事，併此陳明。從而被告以原告在行水區域內堆置砂石，未於期限內回復原 狀、清除或廢止違禁設施，所為按日課處罰鍰之處分，揆諸首揭法條規定，並無 違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 侯東昇
法 官 林育如
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日 書 記 官 林惠堉
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