臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三八六一號
原 告 乙○○
丙○○
右二人共同
訴訟代理人 鄭斌濟律師
甲○○
被 告 交通部臺灣區○道○○○路局
代 表 人 梁樾（局長）
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十二年六月二十七日交訴字
第○九二○○三三一五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣本件原告等以其坐落於台北市○○區○○段一小段及第二七—一六地號（下稱 系爭土地，重測前為河合段第一九○—二地號，另同小段第二七—一四部分，已 於九十三年九月三十日減縮）土地為中山高速公路使用，迄今尚未經徵收補償為 由，於民國（以下同）八十七年十一月起陸續向被告陳請徵購補償其持分土地， 經被告以八十八年九月二日路八八字第一八四九六號及八十九年一月四日路八八 字第二六三三六號函就系爭土地產權問題函詢台北市政府，台北市政府以九十一 年十一月十五日府工養字第○九一一九三八四五○○號函復被告略以該土地現行 都市計畫使用分區○○○○路用地，請被告本於現行用地主管機關立場卓處，而 台北市政府地政處亦以九十一年十二月二十五日北市地四字第○九一三三一六一 四○○號函將上情函復原告等在案。被告嗣於九十二年三月二十六日以路字第○ 九二○○○七○四二號函原告等略以台北市政府四十四年間徵收本案土地時為工 業區，依當時都市計畫法規定，並無「不得妨礙當地都市計畫」之規定，是以原 徵收應屬合乎規定等語。原告等不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂向本院提 起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）被告九十二年三月二十六日路字第○九二○○○七○四號函對於原告乙○○ 、丙○○所有系爭土地持分不辦理徵收補償之原處分及交通部九十二年六月 二十七日交訴字第○九二○○三三一五一號對原告乙○○、丙○○之訴願不 予受理之原決定應予撤銷。
（二）請求判令被告對於原告乙○○、丙○○所有系爭土地持分應辦理徵收手續報 請內政部核准。
（三）被告應給付補償費各新台幣（下同）參拾伍萬陸仟玖佰壹拾伍元再加四成與
原告乙○○、丙○○。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告是否有向需地機關請求徵收、及發給徵收補償費之公法上請求 權？
原告主張：
一、按都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施 之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。」而高速公路事業係屬交通部台 灣區○道○○○路局主政，其用地之取得，顯責無旁貸，又公共設施用地範圍內 有非必要者，依同法規定，需經變更使用之程序，始可予以排除，上揭土地既未 經都市計畫程序變更為道路用地，且現已供高速公路使用，自應儘速辦理價購， 該局應作為而不作為，已嚴重損害起訴人權益。二、查原告等所有系爭土地持分分區使用載明為於四十五年五月四日公告在工業區， 至六十二年一月五日公告在公共設施用地（高速公路用地），其為中山高速公路 使用者計有重測合併前大龍峒段六二八之一、河合段二一七之三、二一七之四、 一九八之三、一九○之一及一九○之二地號等六筆土地，於地籍圖重測時，與公 有土地合併為大同區○○段○○段二七地號成為公私共有型態，嗣因原告等一再 陳情徵購補償，始於九十年撤銷重測合併，私有部分重新編列地號為二七之一二 、二七之一三、二七之一四、二七之一五、二七之一六及二七之二六等六筆土地 ，其中二七之一二、二七之一三及二七之二六地號土地至九十年九月二十四日被 告始辦理徵收手續登記為國有，二七之一五地號土地則經台北市政府地政處辦理 所有權移轉登記為國有，僅有原告等所有二七之一四及二七之一六地號各持有持 分土地，被告以系爭土地業經台北市政府於四十四年間為辦理延平橋連絡道路及 重慶北路三段連接延平橋一段道路，經依程序報請徵收並經台灣省政府核准徵收 在案，拒不辦理徵購補償，顯係推卸責任之詞。被告所稱已於四十四年間辦竣徵 收，因無法提出證據，僅係空言而無實據。因系爭土地重測前大同區○○段一九 ○之一及一九八之三地號均係於四十五年二月二十一日始自一九○及一九八地號 分出，其中一九八之三地號土地所有權人原告陳愛之產權更係於五十四年八月三 十一日始辦竣買賣移轉登記，至於該地號之母地號一九○地號迨至六十二年二月 二十日始辦竣徵收、一九八地號則於六十二年四月四日始辦竣徵收，均供高速公 路使用，至於系爭二七之一四及二七之一六地號於四十四年時尚無此地號，且部 分原告尚未取得所有權，而母地號則至六十二年始由需用土地人取得，何來其子 地號即系爭二七之一四、二七之一六地號已於四十四年間徵收之理？三、次查依據台北市政府都市發展局九十年七月三十一日北市都二字第九○二一八八 六六○○號函示系爭土地於四十五年五月公告在工業區，嗣於六十二年一月五日 始公告變更為公共設施用地（高速公路用地）至今，系爭土地於四十五年既非屬 公共設施用地且無主要計劃，依有關法律規定應不得為土地徵收之標的，因該局 始終無法提供可資證明已完成徵收之文件，原告等乃向台北市政府地政處陳請查 明。嗣經該地政處於八十八年七月十二日北市地四字第八八二一九二四二○○號 來函表示已查明其土地登記簿並無徵收註記，又在台北市政府九十一年十一月十 五日府工養字第○九一一九三八四五○○號函說明二稱「……查無相關補償費已
發放完竣資料。依行政法院八十六年度第六○二號判決意旨推定尚未完成徵收效 力。又因該二筆土地現行都市計劃使用分區○○○○路用地，請該局（即被告） 本於現行用地主管機關立場卓處。」據此，土地徵收主管機關台北市政府地政處 爰以九十一年十二月二十五日北市地四字第○九一三三一六一四○○號函及九十 二年一月九日同字第○九一三三五四二○○○號函請被告本於現行用地主管機關 立場卓處。詎料被告不顧原告等之權益、無視土地徵收主管機關之意見，仍以系 爭土地為延平北路使用，並由台北市政府養護管理，且系爭土地徵收是否失其效 力尚有爭議，有關徵收補償事宜仍移請台北市政府處理。經原告等一再陳情，被 告於九十二年三月二十六日以路字第○九二○○○七○四二號函復：「……三、 查本案被告業以九十二年一月二十三日路字第○九二○○○一七七六之一號函（ 諒達）復台端在案。至台端前開陳情書說明三所敘，本案土地於四十四年既非屬 公共設施用地，應不得為土地徵收之標的乙節，查台北市政府四十四年間徵收本 案土地時為工業區，依當時都市計劃法規定，並無『不得妨礙當地都市計劃』之 規定，是以原徵收應屬合乎規定。」不允原告等所請，即係對系爭土地拒辦徵收 補償之處分，依訴願法第二條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益時，亦得提起訴願。 ……」據此，原告等乃向交通部提起訴願，交通部於九十二年七月一日以交訴字 第○九二○○三三一五一號作成：「訴願不受理」之決定。其理由為將被告被告 九十二年三月二十六日路字第○九二○○○七○四二號函示拒不辦理徵收補償為 不作為之行政處分行為誤為非行政處分，又謂土地徵收之主管機關依土地徵收條 例規定，在中央為內政部、在直轄市為直轄市政府，而被告非徵收之主管機關， 對該部提起訴願在程序上不合法，予以不受理。違反土地法第二二四條、土地徵 收條例第十條第一項、都市計劃法第四十八條所示應由系爭土地使用人之被告申 辦徵收補償之手續置於不顧，認事用法皆有違誤，為此依法提起行政訴訟俾資救 濟。
四、復查土地徵收為嚴重影響人民權益之要式行為，如不符合徵收程序之規定，其徵 收無效，何況被告提不出系爭土地已於四十四年間徵收之證據，更不待言。又被 告之代理人於九十三年九月十六日下午庭期所提只要有辦理徵收雖未發補償費亦 不受影響之抗辯不能成立，再者土地所有權有對世排他性之效力，其效力上至天 空下至地心，被告之高架高速公路建在系爭土地之上，亦係有損原告等之權益， 被告亦應徵收補償，謹說明如左：
（一）按被告所稱系爭土地已於四十四年徵收，有內政部中部辦公室調閱之土地徵收 資料為證乙節，查土地徵收依照土地法第二二四、二二五、二二七、二二八、 二三一、二三三、二三四及二三六條等法條規定，徵收土地前先經上級機關核 准後始得為之，又市縣地政機關於接到核准徵收土地案時，應即公告及通知土 地所有權人及他項權利人，公告期間為三十天，並於公告期滿後十五日內發放 地價補償費完竣，亦即需經核准徵收、公告通知及補償完竣，始完成土地徵收 要式行為之法定效力，故為要式處分，被告前後來文完全未提及其土地徵收係 何年何月何日以何文號公告徵收，被告所提系爭土地已於四十四年七月二十九 日（四四）北市地權字第二三八三四號徵收之文號並非徵收系爭土地之文號，
因原告代理人於閱卷後發現台灣省地政局在其辦理徵收之卷面載明「本案保留 」，且在卷中並無徵收系爭土地之記載，其不可能發給補償費更不待言，足證 對於系爭土地未完成法定徵收程序，如已發給補償費，系爭土地之補償費究於 徵收公告期滿十五日內於何年何月何日以何文號訂於何時發給之，但卷內始終 未曾提及此事，按系爭土地如有上級命令徵收，亦應有文號公告徵收及上級備 查文號，被告既未提出徵收系爭土地之文號亦無依照土地法第二三三條規定於 公告期滿後十五日內發給之之證明，其所提之徵收並未生效，特此敘明。又台 北市政府九十一年十一月十五日府工養字第○九一一九三八四五號函說明二亦 稱：「……查無相關補償費已發完竣資料……」，再者依據土地法第二三五條 之規定：原告等對於系爭土地之權利至應受之補償發給完竣時終止，被告對於 系爭土地並無發給補償費完竣之證明，原告等所有土地所有權之權利仍續存在 並未終止，顯見本案系爭土地未如被告所稱已辦理徵收。又被告九十年二月二 十六日路九十字第○三六三四號函說明五所稱：「……另重測前合併前河合段 一九八之三、一九○之二地號土地係位於台北市○○○路上，而中山高速公路 與延平北路相交處，……目前該路段亦由台北市政府養護管理，前述三筆重測 前土地徵收補償事宜，仍請逕洽台北市政府處理。」亦可知本案系爭土地尚未 辦理徵收，而係被告不願辦理徵收，企圖將徵收之責任推給台北市政府。本案 系爭土地既未辦理徵收自無所稱重複徵收乙節，被告所稱本案系爭土地徵收是 否失其效力尚有疑義，自應由其負舉證之責，而非由原告等再請台北市政府查 明，使本案系爭土地徵購時程遙遙無期，企圖規避本案系爭土地之徵收補償， 被告稱其既非有權決定核定徵收土地之主管機關，亦非辦理徵收補償程序之機 關，可是對台北市政府查處結果卻又全盤推翻；本案系爭土地為高速公路用地 ，卻又稱台北市○○○路使用，應由台北市政府辦理徵收，處處充滿矛盾，推 諉塞責，莫此為甚。被告並無提出證據證明已發給徵收補償費完竣，依據土地 法第二百三十五條之規定原告等對於系爭土地之所有權依舊存在，被告代理人 所稱如已徵收雖未發給補償費對於徵收亦不影響之抗辯不能成立。（二）系爭土地於四十四年時既非屬公共設施用地，且無主要計劃，依土地法相關規 定，顯不得為土地徵收之標的，縱使辦竣徵收亦不生徵收之效力，僅得辦理協 議價購，而協議價購為私法上之契約行為，亦即為債之關係而已，其所有權移 轉依法受請求權時效之限制，系爭土地如已領補償費，其所有權亦已因時效而 消滅，顯難再行主張所有權。又系爭土地重測前大同區○○段一九○之一及一 九八之三地號均係於四十五年二月二十一日始自一九○及一九八地號分出，其 中一九八之三地號土地所有權人原告陳愛之產權更係於五十四年八月三十一日 始辦竣買賣移轉登記，至該地號之母地號一九○地號迨至六十二年二月二十日 始辦竣徵收，一九八地號則於六十二年四月四日辦竣徵收，均供高速公路使用 ，系爭二七之一四及二七之一六地號土地於四十四年時尚無此地號，且部分原 告尚未取得所有權，而母地號則至六十二年始由需用土地人取得，而來其子地 號已於四十四年徵收之理。被告僅引都市計劃法規定而對規範土地徵收程序之 土地法隻字未提，依上開所述，系爭土地已徵收乙節，顯難成立。（三）系爭土地一筆面積計九十七平方公尺，當期公告土地現值每平方公尺柒萬肆仟
貳佰元，於辦理徵收時應按現在繳納之價值加四成給付補償費，區區之數，顯 非被告所無法負擔，況系爭土地鄰近之同小段二七之一二、二七之一三及二七 之二六地號等土地於九十年始辦竣徵收補償，而相鄰之系爭土地同供中山高速 公路使用，卻拒不予補償，已嚴重損害原告等之權益。按訴願法第二條規定： 「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為 ，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願……」，非僅限於第一條所稱之行 政處分方得提起訴願，故原告等於訴願書之事實亦以此為依據，惟交通部對被 告不作為之處分行為誤為訴願法第一條之行政處分，認為原告等訴願不合程序 ，為牛頭不對馬嘴，適用法規顯屬錯誤。其次土地徵收之主管機關在中央為內 政部、在直轄市為直轄市政府，惟以徵收之標的依土地徵收條例第三條規定廣 及國防、交通、公用、水利等事業，而各事業各有主管機關，其事業之推動仍 有賴各主管機關之積極執行，故徵收主管機關在直轄市雖為直轄市政府，惟其 主動權仍操之於各事業主管機關之需用土地人，故土地徵收條例第十條至第十 六條針對需用土地人作明確之規定，而都市計劃法第四十八條規定公共設施保 留地供公用事業設施之用者，由各該事業機關予以徵收或購買，直轄市政府僅 負責土地徵收之行政作業而已，而高速公路事業係屬台灣區○道○○○路局主 政，其用地之取得，顯責無旁貸。交通部訴願決定明顯官官相護敷衍了事，未 就實質內容審定，公然以程序不合法而不受理，已有失職之嫌，難令原告信服 。
（四）被告代理人所稱高架高速公路係在系爭土地之上，其下為台北市○○○路，原 告等應向台北市政府請求徵收補償之抗辯，亦不能成立，因土地所有權之效力 上及天空下至地心，系爭土地分區使用為高速公路用地，已如前述，其使用人 為被告，應由被告負責徵收補償，合予再次敘明。五、被告已使用原告所有系爭高速公路用地，原告有權請求徵收發給補償費： 查原告所有台北市○○區○○段一小段二七之一六地號面積九十七平方公尺為高 速公路用地，原告乙○○、丙○○各應有權利範圍0000000分之二一二四 四三已由被告蓋建高速公路使用多年，原告已不能為原來之使用，依據使用者付 費普世之法則與憲法第十五條釋字第四○○號、第四四○號及土地法第二一六條 所載「徵收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來之利用，或減低其 從來利用之效能時，該接連土地所有權人得要求需用土地人為相當補償。前項補 償金，以不超過接連地因受徵收地使用影響而減低之地價額為準。」以及都市計 畫法第四十八條、改制前行政法院五八判字第一七○號判例所載「依都市計畫法 指定之公共設施保留地，得依法予以徵收，惟土地所有人如請求補償地價，應先 請求徵收。原告於徵收前，繼續為原來之使用，自不得對於尚未依法徵收之道路 預定地，逕行請求補償地價。」等原告可請求補償地價，原告若請求補償地價， 應先請求徵收，依上說明，原告對於被告已使用上開系爭土地蓋建高速公路，原 告已不得自由使用收益，原告有請求被告徵收發給補償地價之權利。被告主張：
一、本訴訟原告乙○○君等十四人以九十二年三月十二日陳情書陳請徵購補償其所有 台北市○○區○○段一小段二七—一四、二七—一六地號等二筆持分土地，本案
土地於四十四年既非屬公共設施用地，應不得為土地徵收之標的乙節，查台北市 政府四十四年徵收本案土地時，現地為工業區，依當時都市計畫法規定，並無『 不得妨礙當地都市計畫』之規定，是以原徵收應屬合乎規定。並非原告所稱僅得 辦理協議價購，不得為徵收標的，爰以被告九十二年三月二十六日路字第○九二 ○○○七○四二號函復原告之代理人甲○○君 (請其轉知原告)。原告不服，以 九十二年四月十五日向交通部提起訴願，請求撤銷原處分並辦理本案土地徵收補 償。嗣經交通部九十二年六月二十七日訴願決定「訴願不受理」在案。原告以本 案土地於四十四年既非屬公共設施用地，應不得為土地徵收之標的乙節，應屬無 理由。另查本案土地前經台北市政府於四十四年間辦理「重慶北路三段連接延平 橋一段道路」工程奉准徵收，徵收清冊之鄰近土地均已辦竣徵收，被告實無原告 所稱應作為而不作為之情。
二、另有關台北市○○區○○段一小段二七—一四、二七—一六地號 (重測前為河合 段一九八—三、一九○—二地號)等二筆土地，於中山高速公路開闢前即為台北 市○○○路使用，中山高速公路行經台北市○○區路段，用地於六十一年間申辦 都市計畫變更，係以路權線為範圍，因當時並無變更「道路用地」為「道路用地 兼供高速公路使用」之案例，致均變更為高速公路用地；且被告於六十二年間辦 理中山高速公路台北市○○○路交流道工程時，於行經延平北路路段，除設置橋 涵以跨越橋方式跨越延平北路外，僅對因施工而損壞之延平北路路面部分進行修 復，完工後並將延平北路該路段移交台北市政府養護管理；另被告辦理中山高速 公路汐止—五股段高架拓寬工程時與延平北路相交處，係以橋樑方式跨越，均未 改變延平北路原位置及使用。
三、原告於八十七年十一月起陸續向被告陳請徵購補償其持分所有本案土地，惟因台 北市政府曾對該府前已辦理徵收或價購土地案陸續清查，對尚未辦竣移轉登記之 土地，補辦登記為該府管有，被告為查明本案土地是否前經台北市政府辦理徵收 ，經向地政事務所申請同為台北市○○○路用地之重測前河合段一八九—一、一 九九—三等地號土地登記簿謄本，發現其均係由台北市政府於四十四年間徵收取 得。被告復派員於八十八年八月十一日至內政部中部辦公室調閱土地徵收資料， 發現本案土地前經台北市政府於四十四年間為辦理「重慶北路三段連接延平橋一 段道路」工程，以四十四年七月二十九日 (四四)北市地權字第二三八三四號函 報請徵收，經台灣省政府以四十四年九月廿二日 (四四)府民地丁字第三七六○ 號令核准徵收，並經行政院四十四年十月十五日台四十四內六○一六號令准予備 查在案。本案因屬台北市政府四十四年間辦理土地徵收，被告爰以向內政部中部 辦公室調閱之前揭資料，以八十八年九月二日路八八字第一八四九六號、八十九 年元月四日路八八字第二六三三六號等函，影送台北市政府，並請該府查明處理 逕復訴願人。訴願人若需旨揭土地之徵收及補償相關文件，應逕洽該徵收案需地 機關暨徵收補償辦理機關台北市政府提供。
四、另查依行政院六十一年十月十四日台六十一內字第九九五四號函示略以「……惟 公用徵收取得土地權利，係基於法律賦予國家之強制權力，屬於原始取得，不以 登記為生效要件……」。本案土地前經台北市政府辦理徵收，被告無法重復徵收 。本案台北市政府以九十一年十一月十五日府工養字第○九一一九三八四五○○
號函表示，旨揭土地因查無相關補償費已發放完竣資料，依行政法院八十六年度 第六○二號判決意旨推定尚未完成徵收效力。惟前揭最高行政法院八六判六○二 號裁判略以：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內 發給之，需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償之地價及其他補償費額繳交 主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案，應從此失其效力，固為行為時土 地法第二百三十三條前段所規定及司法院院字第二七○四號解釋有案，惟該解釋 釋示徵收土地核准案失效要件，乃以需用土地人不於規定期限內將應補償之地價 及其他補償費額繳交主管地政機關辦理發給者為限，倘需用土地人已於期限內繳 交發給，而係因故致土地所有人未能受領者，即無該解釋之適用。……」。是台 北市政府「查無相關補償費已發放完竣資料」保，即推定符合行政法院八十六年 度第六○二號判決「尚未完成徵收效力」，至本案有無該號判決「需用土地人已 於期限內繳交發給，而係因故致土地所有人未能受領」，實有爭議 (因同為該徵 收案用地之重測前河合段一八九—一、一九九—三等地號土地，均係由台北市政 府於四十四年間徵收取得。)。爰本案土地徵收是否失其效力，允應請台北市政 府查明，報請內政部審議。另查被告九十二年間辦理中山高速公路嘉義路段時， 對六十三年間類此縣政府徵收未辦理提存之個案，援引前開最高行政法院判決， 核其尚未構成徵收失效，將土地補償費存入保管專戶，完成徵收登記之前例。五、按提起訴願及行政訴訟，以有行政處分之存在為前提要件，且徵收土地係由中央 主管機關即內政部核准之，而核准徵收後涉及之補償問題，其處分機關應為直轄 市或縣 (市)政府 ( 最高行政法院九十二年一月十日九十二年度判字第二四號判 決參照)，準此，被告既非有權核定徵收土地之主管機關，亦非辦理徵收補償程 序之機關，所為之函復自無從發生具體之法律效果，即難認定被告九十二年三月 二十六日路字第○九二○○○七○四二號函為行政處分。 理 由
一、按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指中央或 地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律 效果之單方行政行為而言，現行訴願法第三條定有明文。至行政機關所為單純事 實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之 效果者，自非行政處分，人民均不得對之提起訴願，行政法院（現改制為最高行 政法院）著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例可參。又行 政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分 ，人民亦不得對之提起行政爭訟（最高行政法院九十年度裁字第七四七號裁定參 照）。
二、本件原告以其坐落於台北市○○區○○段一小段第二七—一六地號 (重測前為河 合段第一九○—二地號)土地為中山高速公路使用，迄今尚未經徵收補償為由， 於八十七年十一月起陸續向被告陳請徵購補償其持分土地，經被告以八十八年九 月二日路八八字第一八四九六號及八十九年一月四日路八八字第二六三三六號函 就系爭土地產權問題函詢台北市政府，台北市政府以九十一年十一月十五日府工 養字第○九一一九三八四五○○號函復被告略以該土地現行都市計畫使用分區○ ○○○路用地，請被告本於現行用地主管機關立場卓處，而台北市政府地政處亦
以九十一年十二月二十五日北市地四字第○九一三三一六一四○○號函將上情函 復原告等在案，被告嗣於九十二年三月二十六日以路字第○九二○○○七○四二 號函原告等略以台北市政府四十四年間徵收本案土地時為工業區，依當時都市計 畫法規定，並無「不得妨礙當地都市計畫」之規定，是以原徵收應屬合乎規定等 語，原告等不服，主張如事實欄所載。
三、請求撤銷原處分及訴願決定部分：
（一）被告之答覆非屬行政處分：
１按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政 處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對 外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法 第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不 因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴 訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。又行政機 關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分， 人民亦不得對之提起行政爭訟（最高行政法院九十年度裁字第七四七號裁定參 照）。
２原告認為被告應就其所有系爭土地辦理徵收補償，乃於八十七年十一月起陸續 向被告陳請徵購補償其持分土地，經被告就系爭土地產權問題函詢台北市政府 ，台北市政府函復被告略以該土地現行都市計畫使用分區○○○○路用地，請 被告本於現行用地主管機關立場卓處，被告以九十二年三月二十六日以路字第 ○九二○○○七○四二號函（即原告所指之原處分）原告等略以台北市政府四 十四年間徵收本案土地時為工業區，依當時都市計畫法規定，並無「不得妨礙 當地都市計畫」之規定，是以原徵收應屬合乎規定等語，拒絕原告徵收補償之 請求。
３查土地法第二二二條、第二二三條及土地徵收條例第二條規定：土地徵收主管 機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 又「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市) 地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳 交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」行為時土地法第二百三十六條亦 有明定。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為臺 北市政府，而原告僅係「需用土地人」之法律地位而已。 ４次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法 定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律 關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家 與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人 ）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補 償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，則 其所為上開函復，純係居於需用土地人上級機關之法律地位，針對原告之請求 所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆 諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
（二）被告亦非本件行政訴訟適格之當事人：
縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第 二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被告為需用 土地機關，既如上述。則原告於徵收處分作成前，逕以需用土地機關為被告， 對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
（三）是被告並非土地徵收之主管機關，被告函復自不生法律上之效果，揆諸首揭說 明，不得對之提起行政爭訟。
四、原告請求判令被告對於原告乙○○、丙○○所有系爭土地持分應辦理徵收手續報 請內政部核准部分：
（一）原告此部分之請求，業經原告陳明係依行政訴訟法第五條規定，提起課以義務 訴訟，有本院九十三年十月二十日言詞辯論筆錄可稽，合先敘明。（二）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或律 上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應 為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二項定 有明文。依此規定，係指請求該機關應對原告為行政處分或應為特定內容之行 政處分，本件原告請求判令被告對於原告乙○○、丙○○所有系爭土地持分「 應辦理徵收手續報請內政部核准」，並非請求被告對原告為行政處分，且與原 告申請及訴願時，陸續向被告陳請徵購補償其持分土地之請求不同，是以原告 就「被告應辦理徵收手續報請內政部核准」一節，並未經訴願程序，其逕行以 訴訟主張，程序上，亦有未合。
（三）再查，按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對 其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其 權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規 之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之 需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字 第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要 ，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權 之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規 定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求 權；至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所 有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給 予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地 役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。 惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法 律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內， 抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路 全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧ ‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國 家請求土地徵收之法律基礎，則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟， 亦屬於法無據。
五、原告請求判決被告應給付補償費各參拾伍萬陸仟玖佰壹拾伍元再加四成與原告乙 ○○、丙○○部分：
按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償 地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地 ，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、 二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系 爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
六、兩造其餘關於系爭土地是否已經台北市政府於四十四年間為辦理延平橋連絡道路 及重慶北路三段連接延平橋一段道路，經依程序報請徵收及已補償一節，核與上 開結論不生影響，爰不予以論究，附此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 三 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中
法官 黃清光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 三 日 書記官 楊子鋒