臺灣臺北地方法院民事判決 九十三年度訴字第三○三八號
原 告 乙○○
訴訟代理人 張澤平律師
陳鎮宏律師
複 代理 人 陳炎琪
被 告 中華電信股份有限公司數據通信分公司
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 李成功律師
右當事人間請求損害賠償事件，本院於中華民國九十三年十二月十七日言詞辯論終結
，判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴聲明：㈠被告應給付原告新臺幣（下同）六十萬元，及自起訴狀繕本送 達被告之翌日即民國九十三年七月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算 之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行。並陳述： ㈠內政部警政署保安警察第二總隊保護智慧財產權警察大隊第一中隊於九十二年七 月八日以保智㈠警創字第○九二○○○○三七五號書函（下稱系爭書函），稱： 「為偵查違反著作權案件需要」，向被告調取「登錄位址之申請（使用）人資料 」，並不符合電信法第七條第二項「依法律規定查詢」之要件，被告竟違反電信 法第七條第一項明定電信業者之守密義務，於同年七月十日將該登錄位址之用戶 即原告之資料明細傳真予上開警察大隊員警吳建興，侵害原告之隱私權，致原告 受有損害二十萬元；又警察大隊因而於同年七月二十二日持搜索票前往臺北市○ ○區○○路之「最真女主角」店面搜索，並扣押原告所有之電腦主機一台，致原 告店面監視器及電腦主機內之營業資料無法使用，至今已有一年，受有四十萬元 之損害，爰依據民法第一百八十四條第二項、第一百九十五條第一項、電腦處理 個人資料保護法第二十八條等規定，求為如聲明所示之判決。 ㈡蓋人民之秘密通訊自由及隱私權，乃憲法第十二條、電腦處理個人資料保護法第 二十三條、電信法第七條所共同保障者，並經大法官釋字第二九三號明確揭櫫， 被告依此即有保護客戶秘密通訊自由及隱私之義務。而電信法第七條第二項所定 ：「前項依法律規定查詢者不適用之」，並非完全空白授權與電信機關，任其恣 意制定電信使用者資料查詢辦法。因此，電信事業處理有關機關（構）查詢電信 使用者資料實施辦法（下稱查詢使用者資料實施辦法）第三條第一項第一款，就 允許治安機關查詢電信使用者資料之部分，顯然逾越電信法第七條第二項規定之 授權範圍，該條款之規定應屬無效。申言之，電信法第七條第二項之規範內容， 亦及於「通訊者身分」之秘密性。蓋通訊者身分乃通訊內容之重要部份，二者不 可分，甚至就通訊秘密自由而言，通訊者身分之重要性毫不亞於通訊內容，故就 通訊者身分之保障強度，應與通訊內容之保障強度相同。觀諸通訊保障及監察法 之規定，須經檢察官或法官審查其必要性與妥當性後，核發通訊監察書，始能監
聽他人之通訊內容。益證前開實施辦法竟任由警察機關自行發文查詢電信使用者 資料，顯與電信法第七條第二項之授權目的不符，應屬無效。因此，被告不得執 前開實施辦法之無效規定，作為被告洩漏原告電信使用者資料之法律依據。又電 腦處理個人資料保護法第二條但書規定：「但其他法律另有規定者，依其規定」 ，電信法第七條第二項既就電信事業對於電信資料查詢另有規定，應為電腦處理 個人資料保護法第二十三條但書之特別規定，自應優先適用電信法第七條第二項 之規定。因此，本案被告提供原告電信使用者資料是否合法，應以電信法第七條 第二項為準，被告不得執電腦處理個人資料保護法第二十三條但書規定，為其洩 漏原告電信使用者資料之法律依據。
㈢另被告辯稱：係基於警察大隊係依刑事訴訟法第二百三十條規定所為之查詢，與 電信法第七條第二項相符云云，惟刑事訴訟法第二百三十條並非限制人民憲法權 利之法律依據。最高法院九十一年臺上字二一○五號判決亦認為：「司法警察固 得不待檢察官之指揮而有逕行調查犯罪嫌疑人及蒐集證據之職責，然涉及侵害基 本人權之通訊監察，法律並未賦與司法警察得逕予為之之權限」，是司法警察固 得不待檢察官之指揮而有逕行調查犯罪嫌疑人及蒐集證據之職責，然如涉及侵害 基本人權之網際網路通訊監察及秘密侵犯，法律並未賦與司法警察權限。被告所 辯不可採。
㈣依據最高法院八十七年臺上字八十七號判決及最高法院八十七年臺上字第一五四 號判決關於「相當因果關係」定義，本件因警察大隊違法查閱原告電信使用者資 料，又被告違反保密義務洩漏資料予警察機關，均侵害原告秘密通訊自由及隱私 權，乃共同侵權行為，被告與警察機關本應負連帶賠償責任，原告自得選擇向被 告請求損害賠償。原告是否向警察機關求償，乃原告之權利，與被告之責任無涉 。
㈤依照憲法第二十三條及正當法律程序之精神，欲限制憲法及前開相關法律所保障 之秘密通訊自由及隱私權，須經客觀中立之司法機關審核通過始可。依照電信法 第七條第二項，被告應負有「審查公文是否為法院所核發」之義務，惟被告就前 開形式上顯不合法之公文，未盡審核義務，率予提供原告之電信使用者資料，應 認被告有故意或重大過失。何況，刑法第十六條：「不知法律不得作為免除責任 之依據」，此於民事責任上亦應有其適用。縱被告辯稱不知前開實施辦法第三條 第一款規定逾越電信法授權而為無效云云，亦不得作為免除被告故意或重大過失 之理由。
㈥綜上，因電信法並未規定違反電信法第七條之法律效果，應回歸適用電腦處理個 人資料保護法第二十八條規定。是被告前開違法洩漏原告之電信使用者資料之行 為，應依據民法第一百八十四條第二項、第一百九十五條、電腦處理個人資料保 護法第二十八條規定，就原告因此所受之財產上及精神上損害負賠償之責。二、被告答辯聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回。㈡如受不利之判決，願供擔 保請准宣告免為假執行。並陳述：
㈠按司法警察機關本有偵犯罪之權限，刑事訴訟法第二百三十條第一項至第三項定 有明文，又著作權法第七章亦明定關於違反該法相關規定之刑事責任。故警察大 隊因偵查著作權法案件之必要，發函向被告查詢某登錄位址之電信使用者資料，
於系爭書函中載明「為偵查違反著作權案件需要」等語，與檢察署或法院所發之 查詢公函主旨並無不同，核與實施辦法第三條第二項規定、電腦處理個人資料保 護法第二十三條但書第一款、第三款規定相符，被告依此提供原告之通信資料， 並無違法之處。至實施辦法第五條第一項所定公文或查詢單之記載事項，乃基於 受理查詢之電信事業得以確認查詢者、特定查詢範圍之目的，應屬例示規定，非 絕對必要記載事項；且該條應為行政作業管理之注意事項，並非民法第一百八十 四條第二項所指保護他人之法律。從而，被告受理系爭書函後，經審核其已敘明 法律依據、機關地址、聯絡電話、傳真機號碼、電子信箱、聯絡人等資料及查詢 之登錄位址、上線時間等，其查詢者及查詢範圍均可特定，未逾必要限度，符合 實施辦法第三條第二項之規定，因而提供原告之基本資料予警察大隊，並無故意 或過失侵權行為可言。
㈡被告為私法人，非屬政府行使公權力之機關，原告援引相關憲法規定為其請求權 基礎，自有未洽。關於人民通訊事項，最核心者為通訊內容，應屬秘密通訊自由 之範疇，受憲法第十二條、通訊保障及監察法之保護，而關於有無通訊事實及通 訊用戶之姓名、住址等基本資料，應屬個人資料秘密之範疇，此觀諸通訊保障及 監察法第三條就「通訊」之定義及最高法院九十一年臺上字第二九○五號判決要 旨自明。縱原告主張：其未涉嫌刑事案件，竟遭無妄之災云云屬實，亦屬警察大 隊搜索行為是否違法不當之問題；又即使被告拒絕提供原告之資料，警察大隊仍 可補正公文查詢後再至原告店面進行搜索，而被告提供資料之行為並不通常產生 違法搜索之結果，是與原告因警察大隊搜索扣押所生之損害間，並無相當因果關 係甚明。況原告主張之損害數額並無相關事證可資佐證，亦屬無據。三、經查原告主張被告因接獲內政部警政署保安警察第二總隊保護智慧財產權警察大 隊第一中隊於九十二年七月八日所發之系爭書函後，於同年七月十日將該書函查 詢之登錄位址之用戶即原告之姓名及裝機地址等資料明細傳真予前開警察大隊， 警察大隊即率員於同年七月二十二日至前開裝機地址之店面搜索，並扣押原告所 有之電腦主機一台等事實，業據原告提出系爭書函、傳真明細、扣押證明書、扣 押物品目錄表各一份及照片三張（見本院卷第八至十三頁）為證，復為被告所不 爭執，堪信為真實。至原告主張被告依照憲法第十二條、電信法第七條、電腦處 理個人資料保護法第二十三條，對於原告之姓名、裝機地址等資料應保守秘密， 警察大隊以系爭書函要求被告提供前開資料時，被告應善盡其審核義務，被告竟 違反其義務擅自洩漏原告資料，侵害原告隱私權及秘密通訊自由，致原告遭到搜 索，受有損害，被告應依民法第一百八十四條第二項、電腦處理個人資料保護法 第二十八條等規定，負賠償責任云云，則為被告所否認，並辯稱：依據電信法第 七條、電腦處理個人資料保護法第二十三條規定，系爭書函並無不合法之處，被 告已盡其審查義務，並非故意或過失侵害被告隱私權或秘密通訊自由，且原告因 搜索扣押所生損害與被告提供資料之行為間，並無相當因果關係，原告主張之損 害數額亦無所憑等語。故本件爭點厥為：㈠被告對於警察大隊所發系爭書函依法 有何審查義務，被告是否違反其義務而侵害原告之隱私權及通訊自由；㈡被告提 供原告姓名、裝機地址等資料予警察大隊之行為是否不法，該行為與原告所受損 害間，有無相當因果關係。茲分述如下：
㈠按關於電信業者所持有之客戶個人資料之保護，於電信法第七條第一項規定：「 電信事業或其服務人員對於電信之有無及其內容，應嚴守秘密，退職人員，亦同 」，是課予電信事業及其服務人員對於電信用戶之資料應有嚴守秘密之義務。然 而，前開秘密義務仍有其界線，電信法第七條第二項定有：「前項依法律規定查 詢者不適用之；電信事業處理有關機關（構）查詢通信紀錄及使用者資料之作業 程序，由電信總局訂定之」等規定，依該條項之授權，即有電信事業處理有關機 關（構）查詢使用者資料實施辦法第三條：「下列情形得依法向電信事業查詢使 用者資料：一 司法機關、監察機關或治安機關因偵查犯罪或調查證據所需者。 二 其他政府機關因執行公權力所需者。三 與公眾生命安全有關之機關（構） 為緊急救助所需者。依前項第一款、第二款規定查詢者，應敘明其法律依據」之 規定。綜合前開法條規定可知，被告身為電信事業，對於其客戶電信之有無及其 內容，有嚴守秘密之義務，例外於依法律規定查詢者，被告始可提供前開資料予 第三人。而所謂依法律規定查詢所指為何？查詢使用者資料實施辦法第三條所允 許治安機關因偵查犯罪或調查證據所需調取使用者資料是否逾越電信法第七條第 二項授權範圍？
⒈查電信法於九十一年七月十日修正為前開現行條文，其修正理由為：「目前實施 通聯調閱之作業依據，係依交通部電信總局所訂之『電信事業處理有關機關查詢 電話通話紀錄實施辦法』，尚不符合行政命令授權明確性及即將實施之『行政程 序法』之要求，爰增列第二項後段，明定之。」準此，電信法第七條第二項乃同 條第一項之例外，亦即電信事業守密義務之例外情況，然因現行電信法第七條第 二項前段僅有「依法律規定查詢者」等語，其查詢之實質內容及程序付之闕如， 遂於後段授權行政機關另行制訂行政命令補充之，此與行政程序法第一百五十條 第一項：「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對 外發生法律效果之規定」相符，是基於電信法第七條第二項後段授權所制訂者， 應為法規命令之性質，而非僅行政機關內部秩序運作而不對外發生效力之行政規 則而已。再者，交通部電信總局依照電信法第七條第二項之授權，修正電信事業 處理有關機關（構）查詢電信使用者資料實施辦法及電信事業處理有關機關查詢 電信通信記錄實施辦法，分別於九十一年十二月二十日、十二月二十六日對外發 布，益可知其為法規命令之性質，而非行政規則。查詢電信使用者資料實施辦法 既為對外發生法律效果之法規命令，被告自應受其拘束。 ⒉以法條歷史沿革觀之，電信法第七條第二項於八十八年十一月三日修正公布前為 ：「前項規定於司法機關、監察機關或治安機關為調查或蒐集證據，經法定程序 查詢者不適用之」，嗣修正為：「前項規定依法律程序查詢者不適用之」，其修 正理由雖謂：「原條文可開放電信偵防的單位過於浮濫，為落實憲法保障人民秘 密通訊之自由，爰修改為『依法律程序查詢者』」等語，然該條文將「司法機關 、監察機關或治安機關」刪除後，反使有權請求電信業者提供電信資料之機關或 機構不明，而所謂「法律程序」所指為何，亦滋疑義。嗣於九十一年七月十日修 正為現行「依法律規定查詢者」之規定，惟修正理由並未說明「法律程序」與「 法律規定」有何不同。以相關歷史資料探究，於八十八年十一月三日電信法修正 前，與電信法第七條第二項相關之行政命令僅有「電信事業處理有關機關查詢電
話通話紀錄實施辦法」，是於八十八年十月二十二日電信法修正時，交通部電信 總局始於同日制訂「電信事業處理有關機關（構）查詢電信使用者資料實施辦法 」，嗣於九十一年七月十日電信法再次修正，為因應行政程序法對於法規命令之 要求，故於電信法第七條第二項後段補充前開二實施辦法之授權依據。由此觀之 ，八十八年十一月三日修正前電信法第七條涵攝範圍僅及於「電信通話記錄」， 而「電信使用者資料」非屬立法者所慮之範圍。故電信法第七條雖將「司法機關 、監察機關或治安機關」等語刪除，但交通部電信總局於查詢電信使用者資料實 施辦法第三條復增訂：「司法機關、監察機關或治安機關因偵查犯罪或調查證據 所需者」得調閱使用者資料之規定，二者固有扞格。然而，於九十一年間再次修 正電信法並於增定第七條第二項後段時，已明文賦予對於查詢使用者資料實施辦 法授權基礎，是可認為立法者就查詢使用者資料實施辦法之相關規定事後承認， 並予以授權。原告主張：查詢使用者資料實施辦法第三條逾越電信法第七條授權 範圍云云，自非可採。因此，可認為立法者有意就得查詢使用者資料之機關，與 查詢電信通話記錄之機關，加以不同程度之區別。亦即，就有權查詢電信通話記 錄之機關而言，立法者認為「司法機關、監察機關或治安機關」失之過廣，惟就 查詢使用者資料之機關而言，「司法機關、監察機關或治安機關」則可以允許， 遂授權制訂法規命令加以承認。從而，應認為查詢電信使用者資料實施辦法第三 條規定，並無違反母法授權，應屬合法有效。
⒊綜合電信法第七條第二項前段規定與查詢電信使用者實施辦法第三條規定，內政 部警政署保安警察第二總隊保護智慧財產權警察大隊第一中隊為治安機關，自得 依前開規定發函請求被告提供其電信使用者基本資料，此時，即屬被告守密義務 之例外情況。原告雖主張：通信者身分與通信內容應為相同強度之保護，故參諸 通訊保障及監察法就通訊監察書應經檢察官或法官簽名之規定，本件電信使用者 資料亦應由檢察官或法官發函查詢，被告始可提供云云。惟此乃原告自己基於法 理之推衍，固可為將來立法之參考，然被告僅為一般私法人，並非違憲審查機關 ，對於有效施行之法律及法規命令僅有遵守之義務，而無拒絕遵守之權利。蓋電 信法第七條第二項及查詢使用者資料實施辦法第三條既已明文賦予司法警察機關 因偵查犯罪或調查證據所需，得向電信事業查詢電信使用者資料之公權力，則被 告依照前開條文規定，提供原告姓名、裝機地址等資料予警察大隊，乃依法令之 行為，被告於提供資料之時，並無義務或權力審查前開規定是否違憲、或是否應 經與通訊保障及監察法相同強度之司法審查程序。蓋我國之違憲審查機關為法官 及大法官，人民對於法律是否違憲、行政命令是否違法或違憲，並無審查之義務 或權力，亦即，人民僅須遵循有效施行之法令而行事、生活即可。試想，若人民 均可恣意主張法令違憲或行政命令違法，任意拒絕遵行法令、違背法令而行，則 社會法制何存，秩序必然大亂。因此，被告身為電信事業之私法人，對於警察大 隊來函查詢電信使用者資料一事，僅須依電信法及查詢電信使用者資料實施辦法 相關規定加以審核即可，被告並無旁引通訊保障及監察法之相關規定而拒絕提供 使用者資料之義務或權力。原告前開主張，顯屬無據。 ⒋再就查詢之格式而言，依照查詢電信使用者實施辦法第三條第二項：「依前項第 一款、第二款規定查詢者，應敘明其法律依據」及第五條前段：「有關機關（構
）查詢使用者資料應備正式公文或電信使用者資料查詢單（格式如附件），載明 需查詢之電信號碼或姓名及其
說明、查詢案號、資料用途、查詢機關（構）、機關（構）主管、連絡人、連絡 電話或傳真機號碼、機關（構）加蓋印信及其首長署名、職章等，送該電信使用 者所屬電信事業指定之受理單位辦理」之規定，觀諸系爭書函係以內政部警政署 保安警察第二總隊保護智慧財產權警察大隊第一中隊之名義，經中隊長署名，於 主旨載明：「為偵查違反著作權案件需要，請准予調閱貴公司登錄位址之申請（ 使用）人資料」等語，並於說明中敘明登錄位址、上線時間等，是已明示查詢使 用者之電信登錄位址、案由說明、資料用途、查詢機關、機關主管、機關加蓋印 信、首長署名等，更有承辦人之姓名、機關地址、電話、傳真、電子信箱等項（ 見本院卷第八頁），核與前開查詢電信使用者實施辦法第五條規定若合符節。至 「法律依據」所指為何？若未敘明，其法律效果如何？則無規定。按警察大隊既 屬查詢電信使用者實施辦法第三條所訂之「治安機關」，得「因偵查犯罪或調查 證據所需」調取電信使用者資料，即屬其調取資料之法律依據，且司法警察機關 調取電信使用者資料為常見之偵查手段，縱未於系爭書函中表明，亦不因此產生 失權效果。亦即，查詢電信使用者實施辦法第三條第二項、第五條規定並非嚴格 要式行為，除須明確表明調取機關並經機關首長簽署為必要要件外，其餘項目僅 須達足堪辨識之程度即可。從而，系爭書函所載應已符合查詢電信使用者實施辦 法第三條第二項、第五條規定，被告依此書函提供原告之資料，於法並無不妥。 ㈡按侵權行為，須以故意或過失不法侵害他人之權利為要件，最高法院著有十七年 上字第三五號判例可資參照。而違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠 償責任，但能證明其行為無過失者，不在此限，民法第一百八十四條第二項定有 明文。故違反保護他人法律之侵權行為構成要件應包括：⒈違反保護他人之法律 ；⒉侵害他人權利；⒊二者間有相當因果關係；⒋違法性；⒌推定過失，應由行 為人舉證無過失。本件被告提供原告資料之行為，乃基於電信法第七條第二項、 查詢電信使用者實施辦法第三條、第五條規定，係依法令所為之行為，業如前述 ，自難認為具有違法性。又所謂相當因果關係，係指無此行為，雖必不生此損害 ，有此行為，通常即足生此損害，是為有因果關係，而如無此行為，必不生此損 害，有此行為，通常亦不生此損害，自無因果關係之情形，最高法院著有八十七 年度臺上字第七八號判決要旨可資參照。本件警察大隊發函向被告查詢原告之資 料，經被告提供後，警察大隊固循線搜索原告裝機地址所在之店面，原告主張其 因此受有損害云云。然而，縱經被告提供原告之姓名及裝機地址，並不通常生搜 索之結果，蓋搜索尚須符合刑事訴訟法第一百二十八條之要件，由法官核發搜索 票進行搜索，或符合刑事訴訟法第一百三十條、第一百三十一條、第一百三十一 條之一等要件始可進行無票搜索，亦即，司法警察不得僅憑登錄位址用戶之裝機 地址即逕予搜索。因此，若司法警察或檢察官為偵查犯罪而認為有搜索之必要且 符合前開法定搜索要件時，縱警察大隊不以系爭書函調取原告裝機地址，亦得由 檢察官發函調取，或以其他方式查知原告店面所在地。亦即，縱被告不提供原告 姓名及裝機地址等資料，司法警察或檢察官為偵查犯罪之必要仍有其他手段可以 查知，並進行搜索，與前開「無此行為，必不生此損害」之要件不符。是縱警察
大隊對原告之搜索、扣押致生損害屬實，亦難認為與被告提供原告資料有何相當 因果關係。
㈢至原告主張：司法警察濫行調閱通信者之基本資料，嚴重侵害人民隱私權及秘密 通訊自由云云，然此關涉司法警察權力之行使，警察大隊所發系爭書函之法源依 據為電信法第七條第二項及查詢電信使用者資料實施辦法第三條規定，原告如認 為前開法令規定有違憲之虞，致警察大隊行使公權力有違法之虞，原告應依法以 警察大隊為對象主張權利，自難遽課予本件被告就法令違法或違憲之審查義務。 原告容有誤會，其主張顯非可採。
四、綜上，本件被告接獲警察大隊系爭書函查詢原告之姓名、裝機地址等資料，經核 與電信法第七條第二項、查詢電信使用者資料實施辦法第三條等規定相符，故被 告提供原告資料之行為，即為依法令所為之行為，自與侵權行為之構成要件不合 。從而，本件原告依據民法第一百八十四條第二項、第一百九十五條、電腦處理 個人資料保護法第二十八條規定，請求被告給付六十萬元，及自九十三年七月二 十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息，洵屬無據，應予駁回。原告 之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，亦應併予駁回。五、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日 臺灣臺北地方法院民事第一庭
審判長法 官 謝碧莉
法 官 王貞秀
法 官 林晏如
右為正本係照原本作成
如不服本判決應於送達後二十日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日 法院書記官 高菁菁
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