高雄高等行政法院判決
106年度訴字第94號
民國106年7月13日辯論終結
原 告 方温照
訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師
洪仲澤 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 許雅芬 律師
複 代理 人 鄭婷婷 律師
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國106年1月11日農訴字第1050733846號及第0000000000號訴
願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣訴外人黃秀君所有坐落臺南市○市區○○段○○○○○段 ○0000○號及原告所有之同區番子寮段（下稱番子寮段）15 70地號等2筆土地（下稱系爭土地）均屬農牧用地，前均由 原告分別向被告申請作農業設施「農作產銷設施-農業生產 設施-網室-鋼骨造、外披覆透光黑網-農業生產用」、「農 作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用 」及「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼鐵造、外披覆 透光黑網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設 施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」之容許使用，用以種植高 經濟價值水果芒果、樹葡萄等，經被告分別核發民國102年1 0月9日府農務字第1020898337號及102年10月21日府農務字 第1020945291號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱 系爭同意書）。嗣被告104年8月13日派員赴現場辦理會勘時 查知系爭土地之網室（下稱系爭網室）頂蓋為太陽能板而非 屬網室材質、網室內僅用塑膠籃種植山蘇，設施構造及作物 種類均與核定計畫內容未符，遂限期於104年12月31日前改 善，歷經原告多次申請展延，經被告同意展延至105年6月30 日止。然被告於105年7月28日派員複勘仍認系爭網室未依原 核定計畫內容使用，違反依農業發展條例（下稱農發條例） 第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作農業設施 容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規定，遂
依同條第2項規定，以105年10月11日府農務字第1051048212 號及第0000000000號函（下稱原處分）廢止系爭同意書。原 告均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張：
(一)按憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保 障。」，又同法第22條亦明定：「凡人民之其他自由及權利 ，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」，且憲 法第23條明定法律保留原則，亦即憲法各條列舉之自由權利 ，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或 增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。再按審查辦 法第33條僅規定依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用 者，不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，是人民就其所 有之土地使用之權利與自由，縱受農地農用上之限制，但仍 有在農用上之自由，如種植種類、何時施作等等。則105年7 月28日勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹 葡萄，惟此僅係原告基於市場、技術等考量之經營決定，而 認系爭土地以種植山蘇為佳，並未違反上開規定為非農業使 用；原處分僅稱原告並未依核定計畫內容種植芒果、樹葡萄 ，未審酌原告之農業經營判斷，及上開規定維護農地農業使 用之立法目的，逕認原告未依計畫內容使用而廢止系爭同意 書，應有違誤。換言之，不論種植芒果、樹葡萄，抑或種植 山蘇，均屬維持農地農用，並無變更計畫之情形，且依憲法 第23條限制人民之自由權，應為法律保留，惟以目前相關法 制或農業設施容許使用之「法律」，並無限制耕作物種類之 規定，乃原處分竟以「作物種類與核定計畫內容未符」云云 ，廢止系爭同意書，於法即有未合。且縱有相關法令，亦以 有必要性，方可以法律限制。原處分一再僅以「經營計畫」 、「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計畫之效力範 圍為何？是否有任何變動均屬違反經營計畫？如改種作物或 暫時休耕，依主管機關見解均屬違反經營計畫而需廢止許可 ，實難信服。申言之，人民依農業專業經營判斷，選擇種植 與經營計畫不同之作物，其並未變更原農業設施結構，亦未 侵害維護農業經營之行政目的，實不應認定為與核定經營計 畫內容不符，而需廢止容許使用之情形，原處分逕予廢止系 爭同意書，顯有不當侵害人民憲法上自由權、工作權之情事 。
(二)原處分復稱：「核定之網室構造種類為鋼骨造、外披覆透光 黑網，然現場勘查時該網室頂蓋為太陽能板，設施構造與核 定計畫內容不符」與大社段1574地號及番子寮段1570號地號 之土地會勘紀錄第5點記載：「二、網室內擺放菜籃盛裝之
山蘇，非慣行栽培方式，亦與核定計畫內容不符。」云云。 惟大社段1574地號及番子寮段1570地號之系爭同意書內容均 記載：「設施用途：農業生產用」等情，可知該同意書僅限 制系爭土地及設施需做農業生產用，並無限制原告需栽種特 定之作物，則上開會勘紀錄稱原告栽種山蘇與核定計畫內容 不符云云，已有違誤。實則原告係考量市場、技術等因素而 於系爭土地種植山蘇，而山蘇以遮光栽培為必需、80%遮光 栽培生育最佳，原告以太陽能板為頂蓋，且未阻隔其餘方位 之光線，有益於山蘇之生長，實為配合系爭土地農業經營， 有助於審查辦法推展維護農業經營之立法目的，原處分認設 置太陽能板遮光、種植山蘇即與系爭同意書農業計畫不符， 而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權、財產 權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤 銷。原處分雖另稱系爭網室內擺放山蘇，似係表達原告有臨 時擺放，而非持續種植山蘇之嫌。然原告確有於系爭土地持 續種植山蘇之實，除以盆栽種植，亦有於土壤中種植，然土 壤種植排水不易，而以盆栽種植之山蘇生長情形較佳，故原 處分泛稱網室內僅擺放山蘇等語，顯與事實不符，上開會勘 紀錄稱網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，非慣行栽培方式云云， 係置原告分別以土壤及盆栽二種方式種植於不論，僅記載盆 栽部分，已有偏頗，更無視以盆栽方式種植生長較佳之實情 ，故原處分之根據顯無理由，並無可採。再者，原告係於網 室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建 網室之建材及設置架構，且原告搭建之網室已依審查辦法合 法取得系爭同意書，又於該農業設施附屬設置綠能設施，依 審查辦法第28條免提出申請，則105年7月28日會勘紀錄稱該 網室建造材質與審查辦法不符，顯有誤會，應係認系爭網室 上另搭蓋太陽能板，原處分以原告依法所設之「附屬」綠能 設施，認已變更原網室之結構，而有違反法令規定之情事， 亦顯有不當。而依系爭土地之農業設施使用計畫書第2頁內 容：「六、設施建造方式：鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍 牆」，可見原告於網室頂蓋上另搭蓋太陽能板，與遮光黑網 同具遮光效果，系爭網室並未變更，應無上開會勘紀錄所稱 違反系爭同意書核定內容之情事。又行為時審查辦法第13條 第2項附表1所定網室申請基準或條件規定「固定基礎之網室 以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」， 依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭 建，亦即遮陰網非以透光為要件，故原告於系爭網室上方另 搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定，會勘紀錄指稱原 告有違審查辦法規定，及原處分遽認網室頂蓋不得設置太陽
能板，顯有不當擴張解釋，侵害人民受憲法所保障自由之情 形。
(三)106年6月28日修正後審查辦法第13條附表1農作產銷設施「 網室」係以「一、有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以 可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設 置綠能設施。」等情，可知新法係增加舊法所無之限制而修 法，則依修正前規定，網室應准予附屬設置綠能設施，應無 疑問，原告於容許辦法修正前取得系爭容許同意書，並附屬 設置綠能設施，經能源局同意備案，自無違反修正前容許辦 法有關網室之規範，原處分顯有違誤，應予撤銷。被告雖引 用最高行政法院105年度裁字第1323號裁定並稱：「農業設 施之興建目的應係『為順利遂行農業活動』，若實際施作之 工作物結構或使用方式不符原本容許條件時，原核發之容許 使用同意書則將遭廢止…」云云。惟依行為時審查辦法第27 條規定：「本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第 3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。前 項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、 結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層 持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」、 第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設 置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申 請。」、第29條復規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設 施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合…」。由 上開規定體系可知，行為時審查辦法第27條第2項係規範於 農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除第30條 規定之情形外，依同辦法第29條規定，應與農業經營使用相 結合；反觀審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置 之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請， 亦與第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受第 29條「應與農業經營使用相結合」之限制。原告取得系爭同 意書後，「附屬」設置綠能設施，依上開說明免提出申請， 自無違反行為時審查辦法之情事，被告辯稱原告因違反容許 使用條件則將遭廢止系爭同意書云云，並無可採。又被告所 引最高行政法院105年度裁字第1323號裁定，僅係單一個案 ，係屬另為增建貨櫃屋之違規情形，且非附屬綠能設施，已 影響農地農用之行政目的，核與本件原告僅於系爭網室上方 附屬設置綠能設施，而網室仍維持農業使用之情形有間，被 告引上開裁定辯稱原告違反容許使用條件而應遭廢止系爭同 意書云云，難謂有據。
(四)被告復稱：「所謂『未依計畫內容使用』即指未依申請容許
使用時所擬定之經營計劃書各款內容使用而言」、「本件設 置綠能設施並未經審查流程，審認是否確實結合農業使用， 顯已違背原核定之計畫內容」云云。惟原告於系爭網室設施 附屬設置綠能設施，此種附屬綠能設施本免依審查辦法第4 條規定提出申請，亦不受同辦法第29條「應與農業經營使用 相結合」之限制，業如上述。則系爭網室仍作農業使用，但 附屬綠能設施，並無違反申請計畫書之情形，亦不須結合農 業使用，被告此部分答辯應無理由。
(五)原告係於102年依審查辦法取得系爭同意書，另經行政院經 濟部能源局（下稱能源局）核發同意於系爭土地設置太陽能 光電發電設備之處分且迄未廢止，原告始與台灣電力股份有 限公司簽訂太陽光電發電系統電能購售契約，並投入逾6,59 0,800元裝設太陽能發電系統，原告皆屬合法使用系爭土地 ，實不得因其後搭建依法免提出申請之附屬綠能設施，而謂 原告未合法使用系爭土地而有違法情形，原處分之認定侵害 人民對合法取得系爭同意書之信賴，且未考量原告之信賴利 益，遽以原處分廢止原告依法取得之系爭同意書，顯違行政 程序法第8條信賴保護原則。蓋原告係響應政府發展綠能之 政策，而投注大筆金錢建設，先後取得容許使用同意書、雜 項建照之許可，則整體視之亦獲政府核准，豈能事後割裂， 以市政府未准而予撤銷。且原告家庭之收入主要即倚賴系爭 土地之山蘇種植、太陽能發電之收入，原處分及訴願決定將 使原告上開大量資金之支出付之一炬，亦將對原告家庭之收 入產生重大之影響，原告亦願配合申請變更經營計畫內容僅 未獲准許，原處分機關及受理訴願機關未察即遽以原處分廢 止系爭同意書，顯非對人民權益侵害最小之手段，違反行政 程序法第7條所揭之比例原則等情。並聲明求為判決訴願決 定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)按「首先必須指明，只有農業用地才可申請設置農業設施， 而以該農業設施來支援以『植育農林作物並收取成果』為核 心之狹義農業活動。此等農業設施之設置及使用雖然不是嚴 格意義下之農業活動。卻是順利遂行農業活動，確保收成不 可或缺之支援活動，而在農地使用之管制規範中，將其與『 農用』等同視之。不過公部門也擔心此等農業設施之施作， 可能實質上不具農業支援功能，甚或是利用『申請設置農業 設施之名，而行變更土地農用現狀之實』。故在農發條例第 8條之1第2項中明定『在農業用地上興建有固定基礎之農業 設施，應事前申請容許使用』，復於同條第3項明定容許設 施之種類、標準及應遵行事項（主要即是設施之具體使用方
式及限制）授權主管機關制定法規命令，因此才有上述『容 許使用審查辦法』法規命令之制定。」、「再者原先已供農 業使用之『農業用地』，若以『農業設施』名義申請設置特 定工作物，並取得容許，但該實際施作之工作物結構或使用 方式，自始或事後不符合原來容許條件時，此等違規結果， 不僅會導致原來之容許處分被廢止（容許使用審查辦法第33 條第2項規定參照）。甚且該等工作物所坐落或其週邊緊臨 之土地是否仍然符合農業用地之定義，也會一併受到檢討， 而被重新檢視。因此依據農業發展條例第39條第2項授權制 定之法規命令『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』 （下稱『農用證明核發辦法』）第5條才會明定，當農業設 施之設置或使用不符主管機關事前設立之容許標準者，若符 合一定要件者，該等工作物所在之土地將不被認定為供農業 使用。」（最高行政法院105年度裁字第1323號裁定參照） 。足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保 收成」，於此目的下，農業用地作農業設施容許使用同意書 方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用 方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許 使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私 人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之 功能。就此鈞院105年度訴字第532號判決及臺中高等行政法 院105年度訴字第444號判決意旨亦認，於「農業設施屋頂附 屬設置太陽能板，而未能輔助農業生產、使農業設施依經營 計畫使用之情形」下，將生名實不符、喧賓奪主之失，不符 農業設施「為順利遂行、確保收成」之興建目的，堪認違規 。
(二)農業用地作農業設施使用之申請人須依據申請容許使用時所 擬定之經營計畫書為使用，主管機關實須就作物種類為監督 ，從而原告未依申請系爭同意書時檢附之經營計畫使用土地 ，被告本得按審查辦法第33條第2項作成原處分。依據行為 時審查辦法第33條第1項規定：「依本辦法取得農業用地作 農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得 作為住宅、工廠或其他非農業使用。」是以，行為時審查辦 法第33條第1項顯非僅規定農業設施不得作為住宅、工廠或 其他非農業使用，且更應依原核定之計畫內容使用。同條第 2項規定，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可 。按行政院農業委員會（下稱農委會）95年7月7日農企字第 0950136679號函釋，所謂「未依計畫內容使用」即指未依申 請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用而言。再按 農委會95年7月13日農企字第0950138400號函釋：「一、依
農業用地容許作農業設施使用審查辦法第23條規定，依本辦 法取得農業用地容許作農業設施使用，未依計畫內容使用者 ，原核定機關得廢止其許可…。按本辦法第10條、第12條、 第15條、第17條之規定，經營計畫書內容應敘明所列之各款 事項，所謂『未依計畫內容使用』即指未依申請容許使用時 所擬定之經營計畫書各款內容使用而言，本會業於95年7月7 日農企字第0950136679號函復在案(諒達)。又按本辦法上開 條文規定經營計畫書內容變更時亦同，換言之，經營計畫書 內容應敘明之各款事項涉及變更或增加使用項目時，仍應依 本辦法之規定提出申請。」。復按農委會101年8月28日農企 字第1010731383號函釋：「二、依據『申請農業用地作農業 設施容許使用審查辦法』第26條規定：『依本辦法取得農業 用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用， 並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。』所謂原核定之 計畫內容，依法應涵蓋本辦法第12條規定所提之經營計畫內 容。申請人倘因經營計畫變更，亦應依本辦法之規定，再提 出申請，由直轄市或縣(市)主管機關視經營計畫變更之程度 ，同意變更或重新審查。」。再按「三、有關查核申請案件 是否符合原核定計畫內容使用之審認，農業主管機關得以申 請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近 三年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營 事實之判定參考。」（農委會104年8月25日農企字第104001 2614號函釋參照）。末按「依本會98年3月16日修正發布之 『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第12條規定 ，『申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列 事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘 明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。四、興建 設施之基地地號及興建面積。…』查本辦法修正條文對照表 之說明欄說明略以：『申請人倘因經營計畫變更，亦應依本 辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣（市）主管機關視 經營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。』」，有農委 會農企字第0980173191號函可稽。顯見申請系爭同意書時檢 附之經營計畫，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設 施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原 核定計畫內容使用之判斷標準，況原告所提經營計畫中所載 栽種作物之產量，本屬判斷是否有合理農業經營事實之重要 基準。故作物種類顯屬經營計畫內之重要事項，亦屬直轄市 主管機關需審查之經營計畫變更內容，故原告辯稱該同意書 僅限制系爭土地及農業設施需做農業生產用，並無限制需栽 種特定之作物云云，委無足取。從而系爭網室依核定計畫內
容係種植芒果、樹葡萄，然會勘時其作物為山蘇，顯與原核 定計畫內容未符，此節亦經原告於行政訴訟起訴暨停止執行 聲請狀自承「臺南市政府農業局於105年7月28日現場勘查時 ，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄…」，且 系爭同意書及經營計畫核定之網室構造種類分別為鋼骨造、 外披覆透光網及鋼鐵造、外披覆透光黑網，然被告105年7月 28日現場勘查，系爭網室頂蓋為太陽能板，顯非前開同意書 及計畫內容核定之構造種類，可證其未依核定計畫內容使用 ，故被告依行為時審查辦法第33條第2項廢止系爭同意書， 自屬有據。
(三)原告於系爭網室外另行設置太陽能板屋頂，致頂部完全不透 光，與行為時審查辦法第13條第2項附表1所載之網室「申請 基準或條件」之特性不符，且系爭網室設置綠能設施並未經 審查流程審認是否確實結合農業使用，顯已違背原核定之計 畫內容：
１、按農委會農糧署（下稱農糧署）103年12月24日農糧企字第 1030736680號函略以：「二、查審查辦法第13條附表1所定 『農作產銷設施-網室』申請基準或條件規定略以，網室應 以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。次查同辦法第28條規定略 以，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施 。因此，網室之頂部及四周應全部以上開材質披覆搭建，並 主供農業直接生產及經營使用，在不影響農作物生育下，始 得另外附屬設置綠能設施。本案建議請申請人詳細敘明網室 建造方式（包含四周及頂部披覆材質等），由貴府依其申請 基準或條件規定本權責核處」。復按「二、查申請審查辦法 第13條第2項附表1所定網室申請基準或條件規定『固定基礎 之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建 。』合先敘明。三、本案依臺端來函說明擬於網室加蓋屋頂 ，允請釐清加蓋之材質是否為上開規定所稱之可透光之塑膠 布或遮陰網。如屬上揭材質，鑒於農業設施應否申請建築執 照之認定，係建築主管機關權責，仍應依建築主管單位意見 為準據。倘非為上開材質，似與上開網室之申請基準或條件 未合，則無涉農委會旨揭號函得免建築執照範疇。」，亦有 農糧署104年10月05日農糧企字第1040236214號函可稽，洵 徵依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透光性之材質披 覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。故為維持網室之 功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂， 否則將失其效用。是以，原告雖陳稱於系爭網室另搭蓋太陽 能板，與遮光黑網同具遮光效果，網室部分並未變更云云， 惟由105年7月28日複勘照片可知「系爭網室因額外加裝太陽
能板屋頂，致頂部完全不透光，而有違網室四面頂部均應透 光之特性」等情，一般農用材料之遮光黑網，通常仍具有一 定之透光性，並非全不能透光，原告於系爭土地之經營計畫 亦載明設施建造方式含「遮光黑網」、「透光網」，均屬具 透光性者，始獲被告同意，且唯使用「得用於微調光源之可 透光遮光黑網、透光網」，方符原告系爭土地經營計畫書所 載「生產高經濟價值水果」之農用需求。然據上開複勘照片 與原告自行拍攝之照片以觀，顯徵系爭網室頂部完全不透光 之太陽能板，與四周採用之遮光黑網顯具透光性之遮光效果 不同，自不能等同視之。原告既係於系爭網室頂部另行搭設 太陽能板屋頂，顯與網室之特性不符。
２、次按農委會99年11月24日農企字第0990175169號函及100年3 月22日農企字第1000115084號函均以「一、…惟至農業用地 上興建之農業設施，於作農業使用之前提下，結合太陽能光 電設施發展綠色能源產業，進行以農業為主之複合式經營， 而擬以太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太 陽能光電設備(或設施)者，依內政部99年7月5日內授中辦地 字第0990724875號函說明五略以：『目前於農業設施上興建 農業設施，並於該設施之屋頂上裝設(置)太陽能光電設施乙 節，係以農牧(業)生產為前提，並結合綠能產業發展之複合 式經營，如經目的事業主管機關、農業主管機關及有關機關 同意者，得以容許使用方式辦理，與上述點狀使用面積不得 超過660平方公尺規定無涉』有案。……三、按審查辦法第 26條第2項規定：『直轄市或縣(市)主管機關應對取得容許 使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需 要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原 核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機 關依相關規定處理。』故依前項核定興建之農業設施附屬設 置太陽能光電設施，如有未依上開經核定之農業使用計畫內 容使用，經原核定機關依法廢止其容許使用同意者，其農業 設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，無法繼續適 法存在。」本件原告申請容許使用係於102年8月30日前辦理 ，當時審查辦法尚未增訂第8章綠能設施。農業用地上興建 之農業設施，於作農業使用之前提下，結合太陽能光電設施 發展綠色能源產業，進行以農業為主之複合式經營，而擬以 太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光 電設備(或設施)者，須經目的事業主管機關、農業主管機關 及有關機關同意者，始得以容許使用方式辦理。故原告就附 屬綠能設施之設置，仍應適用申請時（即102年10月9日修正 前）之規定，應經主管機關同意辦理容許使用，其理昭然。
３、復按「一、依據本會102年10月9日修正發布之審查辦法第8 章綠能設施第27條至第30條規定，綠能設施除位於經濟部公 告之嚴重地層下陷地區，土壤及地下水污染整治法公告之污 染控制場址、污染整治場址或污染管制區等區位者外，應具 備『結合農業經營』之前提條件，始得設置於農業用地，先 予敘明。二、為落實容許辦法之政策立意，確保農業設施屋 頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務 審查流程，請依下列說明事項辦理(詳如流程圖)：…2、已 有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣( 市)主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農 業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣(市)主管機 關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據 以審核農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄 市、縣(市)主管機關得予以核發農業設施容許使用同意變更 之文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『 本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相 關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』…」有農委會10 4年2月12日農企字第1040012074號通函可稽。是以，「農業 設施屋頂附屬設置太陽能板」應以「確實結合農業經營使用 」為設置前提，無論係於審查辦法102年10月9日修正前後， 均須經行政審查。
４、又農委會105年12月22日農企字第0000000000A號公告及附件 「修正草案總說明及對照表」已將主管機關自修法前、後一 貫之行政審認流程明文化，足徵審查辦法之綠能設施專章亟 需檢討修正，始得明確重申該辦法第27條第2項之綠能設施 需結合農業經營之規範，以落實農地農用原則。該草案亦就 審查辦法第13條附表1農作產銷設施分類別規定作成修正， 其中許可使用細目「網室」部分，在修正規定-申請基準或 條件記載「二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」，說 明欄則載明「二、修正『網室』申請基準或條件，網室應以 可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒 其材料、結構特性並考量作物需光照、無附屬設置綠能設施 之可行性，爰於許可使用細目『網室』申請基準或條件，增 訂不得附屬設置綠能設施，俾符實際。」，洵徵行政審認流 程為必要，且依網室之使用特性，實無法結合農業經營而附 屬綠能設施。
５、綜上，原告雖稱「原告搭建之網室已依容許辦法合法取得系 爭容許使用同意書，又於該農業設施附屬綠能設施，免提出 申請」，主張原處分已侵害人民對容許同意書之信賴云云， 惟原告就系爭網室之頂部改建，顯不符網室之使用性質，已
逾越系爭同意書之核定內容。且依行政實務，於網室頂部裝 設太陽能板本須經主管機關同意，或變更原經營計畫，並於 該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，供主管機 關審認。本件系爭網室因額外加裝太陽能板屋頂，致頂部完 全不透光，則顯已不符申請行為時審查辦法第13條第2項附 表1所載之網室「申請基準或條件」。而按農委會預告修正 申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法之內容，益徵行 政審認流程洵屬必要；且，依網室之使用特性，實無法「結 合農業經營」而附屬綠能設施。由是以觀，原告於系爭網室 頂部設置太陽能板顯悖於現行審查辦法27條第2項之「綠能 設施需結合農業經營」之要求，亦不符其經營計畫所載「生 產高經濟價值水果」之產業需求。則系爭網室之屋頂綠能設 施既未經行政審認，顯屬未依系爭同意書核定內容使用，被 告自得按行為時審查辦法第33條第2項作成原處分。(四)審查辦法雖於102年增訂第8章綠能設施，然應係為使經農委 會公告之不利耕作地區農地、有地層下陷疑慮而不適合再耕 作之「黃金廊道」區域農地、經行政院環境保護署公告之受 汙染農地等，能受有效利用、重獲新生。至於本適於耕作之 農地，於設置綠能設施時，則須使該綠能設施確實結合農業 經營，且該綠能設施未影響動植物生長。而就「結合農業經 營」之事實有無，本須仰賴主管機關勤加稽查，否則，則易 生「假種田，真種電」、「申請設置農業設施之名，而行變 更土地農用現狀之實」以牟取暴利之亂象。再者，被告廢止 系爭同意書係廢止原告於系爭土地上原經申請核准之農業設 施容許使用許可，即該農業設施不再為合法使用，而非禁止 原告於農業用地繼續作農業使用，獲取收益，且被告於104 年10月7日函請原告依核定計畫改善，至105年10月11日始廢 止系爭同意書，期間已達1年以上，已充分給予原告限期改 善之空間，符合行政程序法所定行政行為之原則。(五)另由國內新聞報導及研究文獻可知，太陽能板之製造原料中 含有矽、鋁、鋅、銀、銅、鉛等重金屬成分，廢棄時如未妥 善處理，亦將造成農地嚴重之環境污染等語，資為抗辯。並 聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有 臺南市○○○○○000○0○0○○市○○○○0000000000號 函、系爭同意書及農業設施使用計畫書、臺南市政府農業設 施附屬綠能設施105年7月28日稽查會勘紀錄、臺南市政府農 ○○000○0○0○○市○○○○0000000000號函、原處分及 訴願決定書（訴願卷1第26頁、本院卷第211-225、229-243 、249、51-53、55-57、67-79、83-95頁）附卷為憑，堪信
為實。本件兩造爭點厥為：被告以原處分廢止系爭同意書， 是否適法？
五、本院判斷如下：
(一)按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進 農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農 民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例 未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關 ：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）為縣（市）政府。」為農發條例第1條及第2條所明 定。同法第3條第8款規定：「八、農業企業機構：指從事農 業生產或農業試驗研究之公司。」第10款規定：「十、農業 用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依 法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保 育使用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉 儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土 地。(三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、 冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗 場等用地。」第12款規定：「十二、農業使用：指農業用地 依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農 業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或 有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等 使用者，視為作農業使用。」第8條之1規定：「(第1項)農 業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其 他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免 申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需 要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有 關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興建有固定基礎之 農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築 執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建 築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正 施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公 尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。(第3項)前項 農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程 序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關 定之。……」可知農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極 珍貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業 永續經營之命脈，故農發條例就農地之管制，不論農地使用 、農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與 農業經營不可分離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法 ，其對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度
、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相 關規定，核均與農發條例所欲達成之農地農用及永續經營之 意旨無違，自得適用。
(二)查，原告係於102年8月30日就系爭土地向被告申請農業用地 興建農業設施之容許使用，嗣分別經被告於102年10月9日及 同年10月21日核發系爭同意書，故原告據以申請農業設施之 行為時法應分別為98年3月16日及102年10月9日修正發布之 審查辦法(下稱98年審查辦法、102年審查辦法)。依98年審 查辦法第5條、第6條、第12條，及102年審查辦法第4條、第 5條、第10條，申請農業用地作農業設施容許使用，應填具 申請書及檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市） 主管機關提出經營計畫，經審查合於規定者，直轄市或縣（ 市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。 而申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明之事項 包含生產計畫及設施建造方式等。次按98年審查辦法第3條 規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設 施。二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。 五、休閒農業設施。」102年審查辦法增加2種農業設施，其 第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作 產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養
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