臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五二七二號
原 告 甲○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十一月
七日勞訴字第○九二○○四四四六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
原告以其妻陳莊阿蕊為受監護人，委任富康拓國際開發有限公司（下稱富康拓公司）辦理聘僱外籍監護工之申請許可等事項，於民國（下同）九十一年八月十四日向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請聘僱外籍監護工，並提供不實之華濟醫院陳莊阿蕊診斷證明書，經勞委會於九十二年六月十八日以勞職外字第○九二○二○二一七五Ｂ號函移請被告審查，案經被告審查屬實，乃以原告違反就業服務法第五條第二項第五款規定，於九十二年六月三十日以府勞外字第０九二０一三六八七九號處分書，爰依同法第六十五條第一項之規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）三十萬元整，原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：
壹、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
貳、陳述：
一、就業服務法第三五條已明文規定，私立就業服務機構得經營下列就業服務業務 ，職業介紹或人力仲介業務等。況按民法第一○三條規定，代理人於代理權限 內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。五五年台上字第一○ 五四號判例認為，表見代理云者，即代理人雖無代理權而因有可信其有代理權 之正當理由，遂由法律課以授權人責任之謂，而代理僅限於意思表示範圍以內 ，不得為意思表示以外之行為，故「不法行為」及事實行為不僅不得成立代理 ，且亦不得成立表見代理。與就業服務法第四十條亦規定，私立就業服務機構 及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人 之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢驗；辦理就 業服務業務，未善盡受任事務，致雇主違反本法或依本法所發布之命令等。 從上所述，勞委員會並不得僅以「本件訴願人既以自己之名義申請聘僱外籍監 護工，其即有注意相關申請程序及文件是否正當之義務，為其確認由其妻陳莊 阿蕊及富康拓公司胡忠文辦理相關事宜」，並以司法院大法官釋字第二七五號 解釋，而認定「訴願人有義務並有能力注意，而未注意，尚難謂無過失，且訴 願人亦未提出具體事證證明其無過失，是本件原處分機關以訴願人違反就業服 務法第五條第二項第五款規定，爰依同法第六十五條第一項之規定，處訴願人
罰鍰新台幣三十萬元整，並無違法或不當。」如此獨斷歸責於雇主，原告（即 雇主）何必依就業服務法規定委託人力仲介公司代辦相關外勞引進業務，因此 原告並不須依司法院大法官釋字第二七五號解釋負證明本身無過失責任，就算 應負，本件亦應為無過失之情狀，故本件訴願決定及原處分違反經驗法則與最 高法院判例，為行政裁量瑕疵，即該行政處分違法，亦有行政訴訟法第四條第 第二項規定，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論之情形存在。 二、另按行政程序法第八條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護 人民正當合理之信賴。及司法院大法官釋字第五二五號解釋，已明示信賴保護 原則之權利保障，況依九二年度判字第四四九號，按行政程序法第八條規定行 政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件， 須：㈠有信賴基礎之存在：即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀， 或是一事實行為存在。㈡有信賴表現：即當事人因信賴而為具體之信賴行為， 致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。㈢行政機關欲去 除信賴基礎。且就業服務法第三五條規定，私立就業服務機構得經營下列就業 服務業務：職業介紹或人力仲介業務等。如今原告基於信賴之情況下，亦無不 值得信賴保護之情況，在就業服務法規定，雇主得委託人力仲介公司為代辦相 關外勞引進，且原告事實上非具有外勞引進業務能力，及辦理外勞引進資料的 提出能力，原告當然是信賴合法人力仲介公司所作所為，故原告並無過失存在 ，甚無行政責任能力存在（類如刑罰責任能力，無責任，即無刑罰），因此勞 委會訴願決定與原處分為行政裁量瑕疵，即該行政處分違法，亦有行政訴訟法 第四條第第二項規定，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論之情形存在 。
三、勞委會認定事實有誤，正確的是富康拓公司以原告名義提出申請，且是以富康 拓公司完全辦理雇用外勞事宜，如今勞委會僅以「復查，卷附之臺灣桃園地方 法院九十二年度偵字第五九四七號檢察署檢察官不起訴處分書係對原告是否涉 有刑法第二百十六條行使偽造變造不實之文書罪及刑法第二百十六條偽造變造 私文書罪之罪嫌為不起訴之認定。惟前開刑法之規定與行政法之立法意旨、規 範目的及構成要件顯不相同，故尚難依刑法之規定為違反行政法之義務認定之 標準。」，而獨斷認定本件訴願人既以自己之名義申請聘僱外籍監護工，其即 有注意相關申請程序及文件是否正當之義務，為其確認由其妻陳莊阿蕊及富康 拓公司胡志文辦理相關事宜，則訴願人有義務並有能力注意，而未注意，尚難 謂無過失，且訴願人亦未提出具體事證證明其無過失，是本件原處分機關以訴 願人違反就業服務法第五條第二項第五款規定，爰依同法第六十五條第一項之 規定，處訴願人罰鍰新台幣三十萬元整，並無違法或不當。」勞委會與桃園縣 政府實認定事實錯誤，違反經驗法則，為行政裁量瑕疵，故該行政處分違法， 亦有行政訴訟法第四條第二項規定，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法 論之情形存在。
四、再按於法治國家中，在憲法五權分立原則下，司法機關雖得尊重行政機關之行 政裁量決定，惟基於司法院大法官釋字第二一六號解釋，法官依據法律獨立審 判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，
法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解， 並不受其拘束。及行政程序法第十條規定，行政機關行使裁量權，不得逾越法 定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。與行政程序法第四條規定，行政行 為應受法律及一般法律原則之拘束。如今本件勞委會訴願決定認定事實實有誤 ，除違反經驗法則外，其亦因僅以「行政院勞工委員會八十六年一月三日台八 十五勞職外字第二四○九九七號函釋意旨，『行政處分與刑事判決原可自認定 事實，刑事裁判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政機關所 為之行政處分。』又一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法之義務規定時，如 觸犯刑事法律經不起訴處分，行政罰之裁處即無一事二罰之疑慮，故此時仍得 依違反行政法上義務之規定裁處。」，而做為本件認定事實依據，勞委會並非 依其調查所得證據為認定事實，故該訴願決定與原處分是違反證據法則，即行 政裁量係屬瑕疵，該行政處分違法，亦有行政訴訟法第四條第第二項規定，逾 越權限或濫用權力之行政處分，違法論之情形存在。 五、綜上所陳，可知勞委會訴願決定及原處分為違法，即行政裁量係屬瑕疵，請判 決如起訴之聲明。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、駁回原告之訴。 二、訴訟費用由原告負擔。貳、陳述：
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．辦理聘僱外國人之申請 許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查體檢。」、「違反． ．．第五條第二項第五款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰 鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。 二、有關家庭監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料 ，再委任仲介公司辦理，原告以其妻陳莊阿蕊為受照顧人之名義，委任富康拓 公司辦理聘僱外國人之申請許可等事項，以不實之華濟醫院陳莊阿蕊診斷證明 書，於九十一年八月十四日向勞委會申請聘僱外籍監護工，經審查屬實，核其 行為違反就業服務法第五條第二項第五款，爰依同法第六十五條第一項之規定 處三十萬元罰鍰，核與首揭法條之規定洵無不合。 三、原告起訴意旨略謂：「．．．勞委會認定事實有誤，正確的是富康拓公司以原 告名義提出申請，且是以富康拓公司完全辦理雇用外勞事宜，如今勞委會僅以 『復查，卷附之臺灣桃園地方法院九十二年度偵字第五九四七號檢察署檢察官 不起訴處分書係對原告是否涉有刑法第二百十六條行使偽造變造不實之文書罪 及刑法第二百十六條偽造變造私文書罪之罪嫌為不起訴之認定。惟前開刑法之 規定與行政法之立法意旨、規範目的及構成要件顯不相同，故尚難依刑法之規 定為違反行政法之義務認定之標準。』，而獨斷認定『本件訴願人既以自己之 名義申請聘僱外籍監護工，其即有注意相關申請程序及文件是否正當之義務， 為其確認由其妻陳莊阿蕊君及富康拓公司胡志文辦理相關事宜，則訴願人有義 務並有能力注意，而未注意，尚難謂無過失，且訴願人亦未提出具體事證證明 其無過失，是本件原處分機關以訴願人違反就業服務法第五條第二項第五款規 定，爰依同法第六十五條第一項之規定，處訴願人罰鍰新台幣三十萬元整，並
無違法或不當。』，實勞委會與桃園縣政府認定事實錯誤，違反經驗法則，為 行政裁量瑕疵，故該行政處分違法，亦有行政訴訟法第四條第二項規定，逾越 權限或濫用權力之行政處分，以違法論之情形存在．．．。」等語。惟查有關 家庭外籍監護工申請案，依就業服務法第四十八條規定係由雇主檢具受監護人 之診斷證明書等有關文件，向中央主管機關申請許可，當事人得依行政程序法 第二十四條第一項及第三項等規定授權他人代理，當事人與受委任人間之契約 仍屬私法上之委任契約，原告雖稱「完全信賴富康拓公司」，惟雇主應就其檢 具之申請文件負真實之義務，係依就業服務法第四十八條規定而發生之公法上 之義務，自不得執私法上之契約而免責，另行政罰「有責任始有處罰」為司法 院大法官釋字第二七五號解釋所肯認，該解釋文後段亦揭示「過失推定原則」 ，即「應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或 危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應 受處罰。」。且刑法第十四條所謂「．．．應注意並能注意而不注意者為過失 」非惟行為人對構成要件事實之不認識，且指行為人未盡其規範所要求之行為 ，即注意義務之違反，並因該「不注意」之心理狀態致生違法結果，原告就所 提供之診斷書應注意真實性，且診斷書之申請有一定程序，是否經正常程序申 請，診斷結果與事實是否相符，客觀上均為「能注意」，惟原告未盡注意義務 ，致生違法行為，自非無過失。復查該偵字第五九四七號不起訴處分書係基於 原告所涉刑法第二百十六條、第二百十條等罪責所為，司法機關適用刑法等相 關規定為裁判，與被告係適用就業服務法處分，二者一為刑事法一為行政法， 構成要件本不相同，司法機關之裁判並不當然拘束行政機關之處分，此觀七十 五年判字策三○九號判例：「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決 與行政處分，亦原可各自認定事實。」自明。
四、綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定。本件原告訴願經勞委會訴願駁 回。原告所訴非有理由，原處分及勞委會九十二年十一月七日勞訴字第○九二 ○○四四四六六號訴願決定應予維持，請判如被告答辯聲明，以維法制。 理 由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．辦理聘僱外國人之申請許 可、招募、引進或管理事項，提供不實資料．．．。」「違反第五條第二項第五 款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法 第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又按「人民違反法律上之義務 而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失 為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發 生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時 ，即應受處罰。」亦經司法院大法官釋字第二七五號解釋在案，明釋行政罰之行 為，其責任意思，法律如無特別規定時，仍須有過失為必要。該解釋文但書並特 別指出，應受行政罰之行為，行為人僅須違反禁止規定或作為義務，除法規另以 發生損害或危險為其要件者外，即推定為有過失，因之，除非行為人能證明自己 無過失，否則即應受罰。又「行政處分與刑事判決，原可各自認定事實；刑事裁 判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政機關所為之行政處分。
」亦有改制前行政法院七十七年度判字第五一三號判決可參。二、查原告以其妻陳莊阿蕊為受監護人，委任富康拓公司辦理聘僱外籍監護工之申請 許可等事項，於九十一年八月十四日向勞委會申請聘僱外籍監護工，有其雇主聘 僱家庭外籍勞工申請表一份影本在卷足稽，而原告申請時所檢附華濟醫院出具之 雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書，經勞委會向華濟醫院函查結果， 證實乃不實之醫院診斷證明書，有華濟醫院九十一年十二月三十日華（業）字第 九一一二三００一號函附卷足證，是原告申請外籍監護工時提供不實之資料之事 實，洵堪認定。
三、兩造爭執點在：原告對提供上開不實之診斷證明書有無故意或過失？若無故意時 ，原告是否已依大法官釋字第二七五解釋意旨盡舉證責任證明自己無過失而免責 ？
四、經查，原告為妻子照顧孫子需要而委託富康拓公司向勞委會代申辦聘僱外籍監護 工之事宜，包括提出上開診斷證明書在內，除據原告本人及富康拓公司承辦人胡 忠文二人分別陳明在桃園縣政府勞工局談話紀錄外，亦經臺灣桃園地方法院檢察 署檢察官查明屬實，分別有桃園縣政府勞工局談話紀錄及臺灣桃園地方法院檢察 署檢察官不起訴處分各在卷足證，足知原告並未親自辦理本件申辦外籍監護工事 宜，而委由仲介公司辦理並提供上開診斷證明書無誤，是其所稱無故意提供上開 不實之診斷證明書之行為，應屬可採。
五、茲須進一步探討者為，原告雖無故意提供不實資料行為，惟是否有無過失行為？ 對此，原告雖訴稱全部申辦外籍監護工事宜均委由仲介辦理，不知該診斷證明書 如何來云云。惟查：
㈠原告為家庭外籍監護工之招募、引進事宜時，曾填具「雇主聘僱外籍勞工申請 表」，連同上開不實偽造之診斷證明書，於九十一年八月十四日向勞委會職業 訓練局提出申請。該份申請表上明載申請之雇主為原告，並蓋有其印文，有該 申請表影本一份在卷足佐，原告既自承有交付辦理所需資料，妻子之健保卡、 小孩子的戶口名簿等證件予仲介公司胡忠文（見本院九十三年十月二十八日言 詞辯論筆錄），且原告之妻陳莊阿蕊在台灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查本 案偽造文書罪責時，就有關交付證件及診斷證明書部分供陳：「（問：申請外 勞所需之資料是由何人交給富康拓公司？）答：我。我交付身份證影本、戶口 名簿影本，我並沒有到嘉義華濟醫院就診。我有到大園敏盛醫院照Ｘ光，但沒 有拿診斷證明書。」「（再問：有無帶健保卡？）答：有。但舊的健保卡已拿 去換發新的健保卡。」「（庭示：華濟醫院之診斷證明書影本，是否被告〔甲 ○○〕交付給你？）答：不是。而申請外勞有關之相關資料都是由我和胡先生 接觸，而診斷證明書也不是我拿給胡先生。」（見桃園地檢署九十二年度偵字 第五九四七號偵查卷九十二年四月二十九日訊問筆錄），足見原告之身分證及 其妻之健保卡均一併交付仲介公司，則此有關會致自己或家屬與他人產生法律 關係之重要文件等，衡情應注意受託人將之用於何處及何文書上，且事實上並 無不能注意之情事，是其按情節應注意，並能注意而不注意，若謂無過失，即 有疑義。況對照原告在偵查中補充稱：「我原先跟胡忠文商談是要請幫傭而非 看護工。」及胡忠文對此之供稱：「因為陳（指本件原告）家中小孩人數不符
申請幫傭條件，所以才告知蕊（指原告之妻），可請看護工，但須有診斷證明 書等資料。」（見同上訊問筆錄），可知原告並非全然不知胡忠文辦理之部分 過程。是原告所稱申請事宜全交給仲介辦理，並不知仲介辦理情形等云，即非 全部實在。而原告之妻既係前去大園敏盛醫院看診，照Ｘ光，竟未拿診斷證明 書，反而提出遠在嘉義之華濟醫院診斷證明書，徵之一般經驗法則，診斷證明 書均應由醫師診察後開立，而本件受託人有無帶同原告配偶前去嘉義華濟醫院 檢查，原告身為雇主且為陳莊阿蕊配偶，焉能諉為不知？本件申辦外籍監護工 時所檢具之本件診斷證明書焉能憑空產生？再者，原告妻取回交付胡忠文之健 保卡，該健保卡如何使用，有無蓋用醫院就診章，原告既以自己名義為其配偶 申請外籍監護工焉能置之度外，全然諉為不知而無過失責任。綜合稽證，足見 原告並未就自己或家屬交付攸關會產生法律關係之身分證等文件後之使用情形 ，及其妻是否到醫院就診等情節，盡到客觀注意義務，卻任由受託人不法使用 其所提供之文件等，致發生提供上述偽造診斷證明書之事實，原告復未能舉證 證明自己對整個提供不實資料部分已盡注意之能事並無過失，即應推定為有過 失。
㈡另查有關家庭外籍監護工申請案，依就業服務法第四十八條規定係由雇主檢具 受監護人之診斷證明書等有關文件，向中央主管機關申請許可，當事人固得依 行政程序法第二十四條第一項及第三項等規定授權他人代為辦理，惟當事人與 受託人間之契約仍屬私法上之委任契約，而雇主依就業服務法第四十八條規定 ，應就其檢具之申請文件負真實之義務，為公法上之義務，並不得以私法上之 委任契約而免責，否則雇主均可主張全權委託他人辦理，自己完全不知內情， 而脫免責任，則就業服務法第四十八條等規定即永無適用餘地，自非立法本意 。
㈢從而，原告行為業已違反就業服務法之禁止規範，依首揭司法院釋字第二七五 號解釋，亦應推定為有過失，原告主張法無處罰過失明文，應不予處罰，暨委 託他人辦理，已善盡其義務，為無過失云云，依上述說明，委無可採。六、末查卷附之臺灣桃園地方法院九十二年度偵字第五九四七號檢察署檢察官不起訴 處分書係對原告是否涉有刑法第二百十六條「行使偽造變造不實之文書罪」及刑 法第二百十條「偽造變造私文書罪」之罪嫌為不起訴之認定。惟前開刑法之規定 與就業服務法第五條第二項第五款之立法意旨、規範目的及構成要件顯不相同， 故尚難依刑法之規定為違反行政法之義務認定之標準。再依改制前行政法院七十 七年度判字第五一三號判決意旨，行政處分與刑事判決，原可各自認定事實，原 告雖經檢察官為不起訴處分，被告仍可以原告違反禁止規定，依就業服務法相關 規定加以處罰。
七、綜上，本件原告既以自己之名義申請聘僱外籍監護工，即有注意相關申請程序及 文件是否正當之義務，惟其卻任由其妻陳莊阿蕊及富康拓公司胡忠文處理相關事 宜，原告有義務並有能力注意，卻未注意，難謂無過失，且原告亦無法證明自己 就提出不實診斷證明書之行為無過失，是本件被告以原告違反就業服務法第五條 第二項第五款規定，依同法第六十五條第一項之規定，處原告罰鍰三十萬元，洵 無違誤。訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予
駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助
法 官 曹 瑞 卿
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日 書 記 官 呂 美 玲
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