公務員懲戒委員會議決書 九十三年度鑑字第一○四六三號
被付懲戒人 甲○○
右被付懲戒人因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如左
主 文
甲○○降壹級改敘。
事 實
監察院移送意旨：
壹、案由：
高雄縣政府環境保護局前局長甲○○於高雄縣美濃鎮ＢＯＯ小型焚化爐規劃興建及營運期間，偽造文書、圖利廠商、行事草率、監督不周、審核不力、管制疏漏，招致民眾包圍該焚化爐抗爭持續至今，嚴重浪費社會成本及斲傷政府形象，其違法失職之事證明確，爰依法提案彈劾。
貳、違法失職之事實與證據：
高雄縣美濃鎮ＢＯＯ小型焚化爐廢棄物處理場設置許可證及操作許可證內所登載 最終處置場為「美濃鎮衛生掩埋場」與事實不符，被付彈劾人甲○○竟予核發設 置許可證及操作許可證，核有重大違失：
㈠被付彈劾人甲○○對核發內容與事實不符之高雄縣美濃鎮ＢＯＯ小型焚化爐（ 下稱本案焚化爐）設置許可證【證一】乙節，雖辯稱：美濃鎮已有應急垃圾掩 埋場，可供焚化之灰渣進場處理，核發設置許可證及於其上登載最終處置場為 「美濃鎮衛生掩埋場」依法並無疑義云云，惟按廢棄物清理法臺灣省施行細則 第八條【證二】，垃圾之處理方法有關衛生掩埋法為：「運至執行機關指定之 地點掩埋之，並應於當日覆土，其厚度應在十五公分以上，不得污染水源，並 應防止病媒孳生及惡臭。」又一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準【證三 】第二條第十八款規定：「衛生掩埋法指將一般廢棄物掩埋於以不透水材質或 低滲水性土壤所構築，並設有滲出水、廢氣收集及處理設施及地下水監測裝置 之掩埋場之處理方法。」第二十四條規定：「衛生掩埋之作業應符合下列規定 ：一、每日工作日結束時，應覆蓋十五公分以上之砂土或同等效果之封層劑， 覆蓋砂土並予以壓實；終止使用時，應覆蓋五十公分以上之砂質或泥質黏土： ：：。」上開條文對衛生掩埋場及衛生掩埋作業，均規定甚明。準此，被付彈 劾人所稱「應急垃圾掩埋場」自難以充當「衛生掩埋場」。況美濃鎮鎮長鍾紹 恢於九十年二月十三日到院接受約詢所提書面資料【證四】表示：「：：：設 置應急垃圾場清理轄區垃圾及規劃設置小型焚化爐所需之灰渣場，俟該場正式 營運管理後，應急垃圾掩埋場則封場停止使用：：：目前該應急垃圾場已於八 十八年十一月間達到飽和封場不再使用。」是以該應急垃圾場既已規劃俟灰渣 場正式營運後則封場停止使用，足證其規劃用途顯非做為本案焚化爐灰渣之最 終處置場，且該應急掩埋場早於八十八年十一月間封場不再使用，惟被付彈劾 人甲○○卻仍於同年十二月二十九日核發操作許可證【證五】，最終處置場項 內猶虛偽登載為「美濃鎮衛生掩埋場」。
㈡綜上，本案焚化爐自規劃興建至運轉營運，美濃鎮衛生掩埋場迄今均未設置， 其設置許可證及操作許可證內所登載最終處置場為「美濃鎮衛生掩埋場」，顯
與事實不符，足證被付彈劾人甲○○前開辯解，不足採信。 本案焚化爐於未辦理用地變更編定及取得建築物建造執照前，即逕行動工興建， 復於未取得使用執照前即運轉營運，高雄縣環保局無視行政程序之正當性，顯有 重大違失，被付彈劾人甲○○監督不周，足堪認定： ㈠「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執 照，不得擅自建造或使用。」「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、 或申請營業登記及使用。」「依非都市土地使用管制規則規定，經主管機關同 意得為建築使用之土地，於申請建築執照時，應檢附有關主管機關同意之證明 。」分別為建築法第二十五條、第七十三條及實施區域計畫地區建築管理辦法 第八條【證六】所明定。
㈡查本案焚化爐於八十八年四月二十七日取得高雄縣政府環境保護局（下稱高雄 縣環保局）核發之「廢棄物處理場設置許可證」，即於翌（二十八）日動工興 建【證七】，然前台灣省政府農林廳於同年六月三十日始同意本案廠址用地， 由一般農業區農牧用地變更為特定目的事業用地【證八】，而焚化爐得標廠商 日友廢棄物處理股份有限公司（八十九年七月十七日更名為日友環保科技股份 有限公司，下稱日友公司）竟遲至八十八年十一月九日始提出建造執照申請， 高雄縣政府建設局（下稱高雄縣建設局）更遲至同年月二十日方核發本案建造 執照，然被付彈劾人甲○○卻陪同該縣縣長余政憲於同年九月十三日即行主持 本案焚化爐試運轉典禮【同證七】；復查本案焚化爐於同年十二月二十九日取 得高雄縣環保局核發之「廢棄物處理場操作許可證」，即於同日運轉營運，惟 其建築物使用執照竟遲至八十九年八月二日始取得【同證七】。由上可知，被 付彈劾人為本案焚化爐之目的事業主管機關主管，除放任本案焚化爐違建及違 規使用等情事存在長達七、八個月之久，復明知本案焚化爐未取得建造執照前 ，依法不能施工，既為能於媒體曝光作秀，竟對此超級大違建主持試運轉典禮 ，其罔顧法令並陷長官於不義，莫此為甚。
㈢被付彈劾人甲○○到院接受約詢時所提書面資料辯稱：廢棄物清理法及公民營 廢棄物清除處理機構管理輔導辦法之相關規定，有關清除處理許可證照之申請 審核，所規定應附證件資料中，並無建造執照或使用執照，是以環保局核發許 可證之程序並無違法；又依行政院環境保護署（下稱環保署）八十五年五月三 日環署廢字第二六○三四號函、八十六年十二月二日八六同字第六七二六六號 函及八十七年八月廿六日同字第○○一八○九○號函示規定，環保機關受理廢 棄物處理申請，應以環保相關事項為審核重點，至於其他法令之規定，應由申 請業者，分別依相關規定逕向其他單位申請辦理等語【同證七】。 ㈣按行政院核定之「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第陸項第二條規定：「小型民 有民營焚化爐之推動，縣（市）政府為主辦機關。」第八條規定：「施工期間 興建營運公司應接受主辦機關之監督。」第十條規定：「民有民營小型焚化爐 由民營機構依相關規定負責操作營運，由主辦機關監督。」第十一條規定：「 主辦機關對營運中之民有民營小型焚化爐應予追蹤考核，以確保正常營運及垃 圾之妥善處理。：：：」準此，高雄縣環保局允應對本案焚化爐之興建及營運 過程詳加監督與追蹤考核，惟查該局核准廢棄物處理場許可業務，對該廠址用
地是否完成變更編定以符合非都市土地使用管制規則及是否符合建築法等相關 法律規定，未本於行政一體立場，設立相關審核配套機制，於事前把關，或聯 繫相關主管單位，俾利勾稽管制，逕由業者自行辦理，有悖行政程序之正當性 ，其未善盡主辦機關及目的事業主管機關管制權責，致放任本案焚化爐違建及 違規使用等情事存在長達七、八個月之久，足證高雄縣環保局行事推諉消極， 漠視法令，被付彈劾人甲○○所執辯詞，悉屬卸責之詞，委無可採，其監督不 周，難辭其咎。
被付彈劾人甲○○明知美濃鎮日產垃圾量僅約三十公噸，卻行文向環保署申請補 助本案焚化爐每日五十公噸垃圾處理費，致有圖利該焚化爐得標廠商日友公司之 嫌：
㈠有關垃圾量之推估，據環保署說明如下【證九】：垃圾量之推估，係由各執行 機關（縣、市政府或鄉、鎮、市公所）委託之技術顧問機構依據擬興建之垃圾 處理場設置計畫，並參考計畫目標年及計畫處理區域、計畫每人每日排出量、 計畫清運人口及計算每日直接運入量（即扣除資源回收垃圾量）等基本資料， 予以合併計算之，即 Qd=q×p×m 【註：Qd：計畫期間每年每日平均處理量（ 公噸＼日）；q：該年每人每日排出量（公噸＼日×人）；p：該年計畫清運人 口（人）；m：清運率（％）】。
㈡查臺灣近年來垃圾產量已未有明顯增加並有下降趨勢【證十】，地方政府於預 估垃圾產量時，自當據此審慎考量，以免超估垃圾產量，致徒增處理設施，而 浪費公帑；次查高雄縣美濃鎮公所囿於規定停用荖濃溪河床上之垃圾掩埋場， 致全鎮垃圾無處可去，乃於八十六年八月七日於其所擬定之「美濃鎮公所垃圾 委外處理作業實施計畫」內文第四、（二）１、載明「每日垃圾量約肆拾公噸 」，而該計畫透過高雄縣環保局向該府申請並獲補助新臺幣（下同）三百萬元 ，然自八十六年八月一日至八十七年一月六日於該計畫實施期間，垃圾日平均 產量統計結果僅為三十公噸左右【證十一】。由上可知，高雄縣環保局當時即 已知悉美濃鎮日產垃圾量，然該局卻先行繕打承諾書範本【同證十一】，再責 由美濃鎮公所出具保證提供日產垃圾量五十公噸之「美濃鎮辦理民有民營小型 焚化爐設置承諾書」，送該局核辦；又該局於其所擬定之「高雄縣政府辦理美 濃鎮一般廢棄物委託焚化處理投標須知」及「高雄縣美濃鎮一般廢棄物焚化處 理契約書」【證十二】，分別載明「本府保證每年供應一八、○○○公噸以上 垃圾（即每日五十公噸）」及「甲方保證每年至少供應一八、○○○公噸以上 垃圾（即每日五十公噸）」。高雄縣政府嗣與日友公司簽訂前開契約書，致該 公司得據此保證垃圾量向該府環保局溢領每日約二十公噸之垃圾處理費（每公 噸垃圾處理費為三千七百一十五元，以契約期限四年、每年三五○工作天計， 合計溢領（3715×20×350×4=104,020,000）達一億零四百零二萬元），顯有 非法圖利得標廠商日友公司之嫌。
㈢綜上，美濃鎮日產垃圾量係由高雄縣環保局核轉環保署申請補助垃圾處理費之 依據，該局未依規定以焚化爐計畫營運目標年之清運人口數、每人每日垃圾排 出量及清運率為推估依據，逕以當時人口數與每人每日垃圾排出量相互乘積而 得，復該爐規劃興建與營運期間實際垃圾量亦不足三十公噸，遠低於其向環保
署申請補助五十公噸之垃圾量，足證被付彈劾人甲○○有圖利得標廠商日友公 司之嫌，其觸犯刑責部分，業經檢察官提起公訴，並求刑十二年。 本案焚化爐得標廠商日友公司屢次未依「高雄縣政府辦理美濃鎮一般廢棄物委託 焚化處理投標須知」及「高雄縣美濃鎮一般廢棄物委託焚化處理契約書」之規定 期限完成應辦事項，高雄縣環保局未依照投標須知與合約規定取消該公司投標資 格並索賠，被付彈劾人甲○○罔顧政府權益，至為灼然： ㈠被付彈劾人甲○○到本院接受約詢所提書面資料【同證七】顯示，日友公司未 依據「高雄縣政府辦理美濃鎮一般廢棄物委託焚化處理投標須知」所定工作期 限，完成之應辦事項如下：
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│ │ │有無依│ 未 依 限 完 成 高 雄 縣 │
│應 辦 事 項│ 應 完 成 期 限 │ │ │
│ │ │限完成│ 環 保 局 之 處 置 作 為 │
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│提出土地資料（│除土地使用同意書│ │高雄縣環保局雖函知日友公司應│
│含地籍圖、土地│應於得標簽約前外│ │於八十七年五月六日前繳交，惟│
│登記簿謄本、土│，其餘文件應於投│ 無 │該公司仍未繳交，而該局竟未取│
│地所有權狀及土│標資格審查前 │ │消該公司得標資格並沒收二百萬│
│地使用同意書）│ │ │元押標金。 │
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│ │決標通知書發出後│ │高雄縣環保局於八十七年七月二│
│繳交履約保證金│二十日曆天（八十│ │十日召開會議，准該公司延至同│
│ │七年五月十二日）│ 無 │年七月二十四日送達該局，惟該│
│ │ │ │公司屆期仍未送達，該局亦未取│
│ │ │ │消該公司得標資格並沒收二百萬│
│ │ │ │元押標金。 │
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│地上權設定證明│簽約（八十七年五│ │經高雄縣政府核可，俟取得設置│
│（或經法院公證│月二十五日）後二│ 無 │許可證後再提出。 │
│之租賃契約書）│十日曆天 │ │ │
│取得 │ │ │ │
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│設置許可證提出│簽約後四十日曆天│ 有 │ │
│申請 │ │ │ │
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│設置完工並開始│簽約後一五○日曆│ │環保局原對該公司處以罰款二八│
│試運轉 │天 │ 無 │○萬，經該公司申覆陳情後經高│
│ │ │ │雄縣政府同意撤銷。 │
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│操作許可證取得│簽約後二一○日曆│ 無 │ │
│ │天 │ │ │
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㈡前述日友公司未依據「高雄縣政府辦理美濃鎮一般廢棄物委託焚化處理投標須 知」所定工作期限完成諸多應辦事項，據被付彈劾人甲○○辯稱：當時為及早 解決美濃鎮垃圾無法處理之困境及保障縣府權益，所訂定之合約採較嚴格之履 約規範，雖以當時環保署所推動之十五座小型焚化爐，美濃焚化爐係最早完工 運轉；然依契約約定期限而言，仍屬延宕，此乃由於興建時用地取得不易，導 致往後合約期程順延云云。有關未依合約規定對日友公司執行違約罰款甚而解 約之原因，被付彈劾人甲○○則辯稱：日友公司曾再三來函聲明該公司並無違 約，均依雙方契約書辦理，復已依契約規定於四十日內提出興辦事業計畫書及 設置許可書面申請文件後，因受限於法令之規定（行水區與農牧用地變更）與 行政作業程序之限制（必須先取得設置許可後始得開工），經該局綜合各單位 意見並按該契約第二十四條：「惟因行政作業程序或不可抗拒之因素造成之延 誤不在此限。」及第二十五條：「本契約除上述各條款，如有未盡事宜應依： ：：及有關會議紀錄與來往函件等。」之規定，認為不得認定該公司未依約定 期限完成應辦事項，該局遂同意撤銷罰款在案等語。至於未與日友公司解約原 因，被付彈劾人甲○○另辯稱：按上開契約第九條，解除契約計有三要項，然 該焚化爐設備符合相關法律規定，迄今亦無逾期罰款及無違約被催告三次之紀 錄，故並未符合解約之要件云云。
㈢然查日友公司未於資格審查前及得標簽約前，依投標須知規定提出土地資料， 高雄縣環保局允應依照規定取消該公司投標資格，惟該局不思此途；又契約完 工期限為八十七年十月二十二日，而本案焚化爐則遲至八十八年九月十三日始 完工試運轉，其簽約（八十七年五月二十五日）至設置完工並開始試運轉之時 間長達四七○日，扣除前述行政作業程序等不可抗拒時間，早逾規定期限一五 ○日，且該公司復未依契約規定於期限前提出展延【證十三】，益見該局對該 公司撤銷罰款之可議，被付彈劾人所辯之詞，顯無可採。 ㈣再查日友公司投標前之履約保證金未依契約所訂期限（八十七年五月十一日） 繳交，且依投標須知規定該履約保證金應以現金、公債、定期存款單、儲蓄券 或國內金融機構出具之銀行保證函或銀行保證信用函，繳入高雄縣政府所指定 之金融銀行，惟日友公司卻僅提出自行簽立之支票（中國信託商業銀行員林分 行000000000號支存帳戶)【證十四】，交予高雄縣政府充抵前述保證金，復其 延遲繳交原因亦不符合上開契約第二十四條「因行政作業程序或不可抗拒之因 素造成之延誤不在此限」之規定，雖經環保局承辦人簽擬「本府有權得逕行取 消本計畫之決標及合約並沒收其押標金」，然被付彈劾人甲○○並未依規定辦 理，反於同年七月二十日在其主持之會議中裁示【同證十一】准該公司延至同 年月二十四日前繳交；而該公司竟又遲至同年八月六日始繳交，該局隨即於同 日將押標金退還日友公司；再者，本案焚化爐多次底灰及飛灰因未分開貯存或 貯存違反「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定，加上該公司有諸 多應辦事項未能於約定期限完成，該局若能嚴格執行違約罰款，該公司罰款總 數應早已達解約標準。綜上，高雄縣環保局未依照投標須知及契約規定取消該
公司投標資格並索賠，致使日友公司有獲取不法利益之嫌，分別為焚化爐建設 費九千萬元、垃圾處理費一億零四百零二萬元、未繳相關土地資料應沒收之押 標金二百萬元、履約保證金逾八十七日繳交利息（依法定年利率）三十一萬八 千八百零一元，合計一億九千六百三十三萬八千八百零一元【同證十一】，益 見被付彈劾人甲○○罔顧政府權益，至為灼然。 有關本案焚化爐操作許可證所載最終處置場未完成變更前，即行將焚化灰渣載運 至燕巢鄉掩埋場處理，又飛灰未先行做毒性溶出試驗及相關固化處理等減毒措施 ，即混入灰渣運至該掩埋場，高雄縣環保局未善盡監督管制之責，足證被付彈劾 人甲○○監督不周：
㈠按行政院核定之「過渡時期緊急垃圾處理計畫」第陸項第二條規定【證十五】 ：「小型民有民營焚化爐之推動，縣（市）政府為主辦機關。」第八條規定： 施工期間興建營運公司應接受主辦機關之監督。」第十條規定：「民有民營小 型焚化爐由民營機構依相關規定負責操作營運，由主辦機關監督。」第十一條 規定：「主辦機關對營運中之民有民營小型焚化爐應予追蹤考核，以確保正常 營運及垃圾之妥善處理。灰渣由業者依法清運，並由鄉鎮市執行機關提供最終 處置場所加以處理，必要時由主辦機關協助處理。」準此，高雄縣政府（環保 局）允應對本案焚化爐之興建及營運過程詳加監督與追蹤考核；次按公民營廢 棄物清除處理機構管理輔導辦法【證十六】第三條規定：「處理機構應取得主 管機關核發之廢棄物處理場操作許可證或經主管機關核備後始得經營廢棄物處 理業務。」同辦法第二十二條規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理 業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得 為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」爰此，廢棄物處理場其所 核准之「最終處置場」未辦理變更前，不得先將灰渣運送至非許可登載之最終 處置場；復按廢棄物清理法及垃圾處理方案規定：「一般垃圾掩埋場由執行機 關（縣、市環境保護局或鄉、鎮、市公所）負責營運管理及操作維護工作。」 是以高雄縣環保局自應本於上級主管機關權責督促燕巢鄉公所妥善管理該鄉掩 埋場。再按「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十五條第四款規定 ：「一般廢棄物焚化處理設施焚化灰渣之飛灰應分開貯存收集，不得與底灰混 合。」第十六條規定：「焚化灰渣之飛灰，溶出試驗超過有害事業廢棄物認定 標準附表三之規定者，得採固化法、高溫熔融法或其他經中央主管機關許可之 處理方法辦理：：：。」是故，焚化飛灰不得與底灰混合，且飛灰必須經溶出 試驗以判定是否屬有害事業廢棄物。
㈡次據被付彈劾人甲○○到院接受約詢時所提書面資料【同證七】表示：日友公 司未依廢棄物清理法及會議結論向環保局辦理操作許可證所載最終處置場變更 為燕巢鄉掩埋場之前，逕行將灰渣運送至該掩埋場部分，係屬日友公司違規行 為；另該局派員至燕巢鄉掩埋場稽查檢測時發現，本案焚化爐飛灰滲入底灰運 至該鄉掩埋場，惟檢測結果並未超出「有害事業廢棄物認定標準」；再據燕巢 鄉公所到院接受約詢時所提書面資料【證十七】表示：「：：：管制該灰渣放 行係屬於高雄縣政府及美濃鎮公所之權責，該所僅做進場量之計價控管而已」 。
㈢綜上，高雄縣環保局對本案焚化爐灰渣之處理允應本於主辦機關之權責嚴予追 蹤與監督，並善盡管制之責，然本案焚化爐操作許可證所載最終處置場未完成 變更前，即行將焚化灰渣載運至燕巢鄉掩埋場處理，又飛灰未先行做毒性溶出 試驗以確定是否符合「有害事業廢棄物認定標準附表三」之標準或做相關固化 去毒處理措施前，即混入底灰運至該場掩埋，顯見該鄉掩埋場欠缺廢棄物進場 之監督管制措施，無異縱容有害廢棄物非法棄置，高雄縣環保局未善盡監督與 管制之責，足證被付彈劾人甲○○監督不周，至為明確。 本案被付彈劾人高雄縣環保局甲○○前局長前遭本院二度彈劾及司法院公務員懲 戒委員會予以記過二次之懲戒在案【證十八】；又丁員與該局何俊杰前秘書（現 任台南市環保局局長）、吳瑞麒技正、謝健輝及蔡孟裕課長等，經台灣高雄地方 法院檢察署檢察官偵查終結，提起公訴【同證十一】，分別求處有期徒刑十二年 至六年不等，併此敘明。
參、彈劾理由及適用之法律條款：
查臺灣省各縣市環境保護局組織規程第二條規定【證十九】：「各縣市環境保護 局置局長，承縣、市長之命，兼受臺灣省政府環境保護處之指揮、監督，綜理局 務，並指揮、監督所屬員工。」次查被付彈劾人甲○○自八十四年七月十二日至 九十年元月擔任高雄縣政府環境保護局局長，為該縣任期最久之環保局局長，自 有充裕時間熟悉環境保護相關業務，尤以發生大樹鄉桶裝廢液致人於死案、高美 大橋下遭棄置不明廢棄桶案、以迄八十五、六年間汞污泥違法棄置事件發生後， 該員允應痛定思痛主動積極監督所屬依法執行職務，以防杜違法事件之一再發生 ，然丁員不思及此，竟漠視法令及罔顧行政程序之正當性，於核發高雄縣美濃鎮 ＢＯＯ小型焚化爐廢棄物處理場設置及操作許可證內所登載最終處置場，虛偽登 載為「美濃鎮衛生掩埋場」，復未督促所屬嚴密監督本案焚化爐施工及營運，致 未辦理用地變更編定及取得建築物建造執照前，即逕行動工興建，且於未取得使 用執照前即運轉營運，放任該焚化爐違建及違規使用等情事存在長達七、八個月 之久；又丁員明知美濃鎮日產垃圾量僅約三十公噸，卻行文向環保署申請補助本 案焚化爐每日五十公噸垃圾處理費，且未依照投標須知與合約規定取消該公司投 標資格並索賠；再者，本案焚化爐操作許可證所載最終處置場未完成變更前，即 行將焚化灰渣載運至燕巢鄉掩埋場處理，又飛灰未先行做毒性溶出試驗及相關固 化處理等減毒措施，即混入灰渣運至該掩埋場。因其各項違失，招致民眾包圍美 濃焚化爐抗爭持續至今，嚴重浪費社會成本並斲傷政府形象，被付彈劾人甲○○ 違法失職，事證明確，核其所為已違反公務員服務法第一條「公務員應遵守誓言 ，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」同法第五條「公務員應誠實清廉 ，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰：：：足以損失名譽之行為。」及同法第七條「公 務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。」之規定 【證二十】。
據上論結，高雄縣政府環境保護局前局長甲○○違反公務員服務法之規定，並有 公務員懲戒法第二條之應受懲戒事由，爰依監察法第六條規定提案彈劾，移請公 務員懲戒委員會依法懲戒。
肆、檢附左列證物（均影本在卷）：
證一、高雄縣美濃鎮ＢＯＯ小型焚化爐設置許可證。 證二、廢棄物清理法臺灣省施行細則第八條規定。 證三、一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條及第二十四條。 證四、美濃鎮鎮長鍾紹恢於九十年二月十三日到院接受約詢所提書面資料。 證五、高雄縣美濃鎮ＢＯＯ小型焚化爐操作許可證。 證六、建築法第二十五條、第七十三條及實施區域計畫地區建築管理辦法第八條 。
證七、本案焚化爐興建時程表暨高雄縣環境保護局、建設局到本院接受約詢時所 提書面資料及約詢筆錄。
證八、前臺灣省政府農林廳於同年六月三十日始同意本案廠址用地，由一般農業 區農牧用地變更為特定目的事業用地證明。
證九、環保署提供垃圾量之推估說明。
證十、中華民國環境保護統計年報之垃圾量統計資料。 證十一、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書。 證十二、「高雄縣政府辦理美濃鎮一段廢棄物委託焚化處理投標須知」及「高雄 縣美濃鎮一般廢棄物焚化處理契約書」。
證十三、高雄縣環保局內部簽呈及會議紀錄。
證十四、日友公司自行簽立之支票(中國信託商業銀行員林分行000000000號支存 帳戶）。
證十五、過渡時期緊急垃圾處理計畫。
證十六、公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法相關條文。 證十七、燕巢鄉公所到院接受約詢時所提書面資料。 證十八、被付彈劾人高雄縣環保局甲○○前局長遭本院二度彈劾案文暨司法院公 務懲戒委員會議決文。
證十九、臺灣省各縣市環境保護局組織規程第二條條文。 證二十、公務員服務法相關條文。
被付懲戒人申辯意旨略稱：
申辯人甲○○頃接獲九十年劾字第十五號彈劾案及其附件（申證一）以下簡稱本件彈劾案，其中列舉五大違法失職之事實，認申辯人違反公務員服務法第一、五、七條之規定，進而援引監察法第六條規定將申辯人移送貴會依法懲戒，鑒於彈劾文中，諸多事證與事實頗有落差，申辯人謹依法，逐一釐清，還原真相，故提出申辯書如左：本件彈劾案事實欄第一項係認：「高雄縣美濃鎮民有民營小型焚化爐廢棄物處理場 設置許可證及操作許可證內所登載最終處置場為『美濃鎮衛生掩埋場與事實不符， 被付彈劾人甲○○竟予核發設置許可證及操作許可證，核有重大違失』，其所憑證 據無非以㈠申辯人雖辯稱美濃鎮已有應急垃圾掩埋場，可供焚化之灰渣進場處理， 核發設置許可證及於其上登載最終處置場為『美濃鎮衛生掩埋場』，依法並無疑義 云云，唯按廢棄物清理法臺灣省施行細則第八條（申證一之證二），垃圾之處理方 法有關『衛生掩埋法』為：運至執行機關指定之地點掩埋之，並應於當日覆土，其 厚度應在十五公分以上，不得污染水源，並應防止病媒孳生及惡臭。」又一般廢棄 物貯存清除處理方法及設施標準（申證一之證三），第二條第十八款規定：「衛生
掩埋法指將一般廢棄物掩埋於以不透水材質或低滲水性土壤所構築，並設有滲出水 、廢氣收集及掩埋處理設施及地下水監測裝置之掩埋場之處理方法。」第二十四條 規定：「衛生掩埋之作業應符合下列規定：一、每日工作日結束時，應覆蓋十五公 尺以上之砂土或同等效果之封層劑，覆蓋砂土並予以壓實；終止使用時，應覆蓋五 十公分以上之砂質或泥質黏土：：：。」上開條文對衛生掩埋場及衛生掩埋作業， 均規定甚明。準此，被付彈劾人所稱「應急垃圾掩埋場」自難以充當「衛生掩埋場 」。㈡且由美濃鎮長鍾紹恢於九十年二月十三日到院接受約詢所提書面資料（申證 一之證四），表示：「：：：設置應急垃圾場清理轄區垃圾及規劃設置小型焚化爐 所需之灰渣場，俟該場正式營運管理後，應急垃圾掩埋場則封場停止使用：：：目 前該應急垃圾場已於八十八年十一月間達到飽和封場不再使用。」，足證其規劃用 途顯非做為本案焚化爐灰渣之最終處置場，且該應急掩埋場早於八十八年十一月間 封場不再使用，惟卻仍於同年十二月二十九日核發操作許可證（申證一之證五）， 在在佐證設置許可證及操作許可證內所載最終處置場為「美濃鎮衛生掩埋場」與事 實不符云云，換言之，本件彈劾案就此係認，高雄縣美濃鎮民有民營小型焚化爐『 設置許可證』及『操作許可證』內均載明最終處置場為「美濃鎮衛生掩埋場」，而 該處僅有「應急垃圾掩埋場」存在，足見上開許可證所載與事實不符，經查： ㈠上開申辯人所稱之「美濃鎮應急衛生掩埋場」其產生之緣由乃肇因八十七年間美 濃鎮所產生之垃圾無處可去，導致鎮○○○○○街頭未清運，為解決當下之垃圾 問題並考慮本件民有民營焚化爐完成後所產生之灰渣掩埋問題，申辯人所屬環保 局與時任美濃鎮代理鎮長黃傳殷協調，向台糖租用該鎮○○○段五一六號中五公 頃之土地，分短、中、長程規劃該土地之用途，即「短程」：於近日設置一公頃 應急垃圾處理場－預定本月中旬施工，下旬完工進場使用。「中程」：配合環保 署推動興建之民有民營焚化爐營運。「長程」則為：興建四公頃之衛生掩埋場， 處理焚化爐之灰渣。此有當時由美濃鎮公所所提出之「高雄縣美濃鎮應急垃圾衛 生掩埋場工程計畫書」（申證二，第二章）可憑，申辯人即本於職責，依該計畫 書部署警力，排除抗爭，強行開挖，撥款補助並正式動工興建上開衛生掩埋場， 合先陳明。
㈡再，本件彈劾案，雖舉廢棄物清理法臺灣省施行細則第八條；一般廢棄物貯存清 除處理方法及設施標準第二條第十八款及同法第二十四條規定，認上開衛生掩埋 場之設置與一般法定衛生掩埋場應有之設備有間，要難視為相同云云，唯查，上 開臺灣省施行細則第八條與一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第十 八款及同法第二十四條規定係指『掩埋時應執行之步驟』，屬鎮公所於傾倒廢棄 物後之本諸權責「執行規範」而非「設置規範」；而上開一般廢棄物貯存清除處 理方法及設施標準第二條第十八款係針對「衛生掩埋法」之定義規定，亦非『設 置規範』，本件彈劾案所指，顯有誤會。
㈢實則，關於廢棄物衛生掩埋設施之『設置規範』係規定於上開「一般廢棄物貯存 清除掩埋場方法及設施標準」第二十三條（參申證一之證三），依該條規定「一 、具備防止地層下陷及掩埋場設施沈陷之構築。二、掩埋場底層及周圍應以透水 係數低於10-7公分＼秒，並與廢棄物或其滲出液具相容性，厚度六十公分以上之 黏土質或其他相當之材料為基礎，或以透水係數低於10-10公分\秒，並與廢棄物
或其滲出液具有相容性，單位厚度○．一五公分以上之人造不透水材料做為基礎 。三、具備收集及處理滲出液設施。四、掩埋場周圍，依地下水流向，於上下游 各設置一口以上監測井。五、設置滅火器或其他消防設備。但掩埋物屬不可燃者 ，不在此限。六、入口處豎立標示牌，標示廢棄物種類使用期限及管理人。七、 掩埋場周圍設圍牆、障礙物及飛散防止設施。八、具備沼氣收集、處理或再利用 設施。九、其他經主管機關指定公告者。」，換言之，該設施須具備「防止沉陷 之構築」、「不透水之隔離」、「收集、處理及監測廢水、廢氣之設施」等，而 參上開申證二，高雄縣美濃鎮應急垃圾衛生掩埋場工程計畫書第三章之『工程項 目』，顯見該應急垃圾衛生掩埋場顯然符合上開『設置規範』參申證一之證三， 在在顯見申辯人辯稱該處確有符合設置規範之衛生掩埋場乙情，與事實相符無疑 ，換言，「應急垃圾掩埋場」具備與「衛生掩埋場」所須之相同設置規範，二者 僅名稱不同而已，從而，本件彈劾案所指「應急掩埋場」難以充當「衛生掩埋場 」乙節，顯係以名稱不相一致，而獲致之結論，顯有誤會。 ㈣承上，當八十八年四月間，申辯人審查並核發「設置許可證」（申證三）伊時， 既然案外人日友廢棄物處理股份有限公司以下簡稱「日友公司」），已完成提出 符合法令要求之相關文件，且如前述，該鎮確實有符合規定之垃圾掩埋場，申辯 人本於法令所規定，核發「設置許可證」自無任何違法失職之情事，應可肯認。 ㈤至本彈劾案以美濃鎮鎮長鍾紹恢之證詞（參申證一證四），其證稱「該應急垃圾 場已於八十八年十一月間達到飽和封場，不再使用」，而申辯人卻於同年十二月 二十九日核發「操作許可證」，足見該應急垃圾場非許可證上所載之最終處置場 乙節，亦有誤解，蓋：
⒈如前述（參申證二）該應急垃圾場共五公頃，分短、中、長程三期計畫，短期 先開挖其中一公頃以解該鎮垃圾無處去之燃眉之急，當時美濃鎮鎮長鍾紹恢乃 因案遭停職，而由代理鎮長黃傳殷與申辯人協調並達成上開共識，且由黃代理 鎮長函申辯人依法補助（申證四），爾後鍾紹恢鎮長復職，不久即片面為終止 上開掩埋場之中、長期計畫（而短期計畫於八十八年十一月已不再使用）之決 定，此乃申辯人於核發「設置許可證」伊時所始料未及，豈能歸責於申辯人？ ⒉至「操作許可證」之核發（申證五之一），其函稿上雖有申辯人之蓋章，唯此 乃申辯人之『甲章』係由秘書何俊杰所保管（申證五之二），足見該操作許可 證並非申辯人本人所簽發，又豈能歸責於不知情之申辯人？況如前述，上開應 急垃圾掩埋場係因證人鍾紹恢一己之恣意，終止原本計畫之續行，並非申辯人 所能預見或干涉，又豈能以鍾某個人停止應急垃圾掩埋場中、長程計畫續行之 作為，反推論，稱該符合法令設置規定之應急垃圾掩埋場，非「設置許可證」 、「操作許可證」上之最終處置場「美濃鎮衛生掩埋場」？貴會若有疑義，亦 懇請傳喚何俊杰為證，證明申辯人所言非虛，準此，在在顯見本彈劾案，就此 部分之認定，顯與事實不符。
本彈劾案事實欄第二項則認：「本案焚化爐於未辦理用地變更編定及取得建築物建 造執照前，即逕行動工興建，復於未取得使用執照前即運轉營運，高雄縣環保局無 視行政程序之正當性，顯有重大違失，被付彈劾人甲○○監督不周，足堪認定」， 其所憑無非認：「行政院核定之『過渡時期緊急垃圾處理計畫』第陸項第二條、第
八條、第十條、第十一條規定，高雄縣環保局為本案焚化爐興建之監督考核機關， 而依建築法第二十五條、第七十三條及實施區域計畫地區建築管理辦法第八條（申 證一之證六）之規定，建物非取得建築執照不得擅自建造，非取得使用執照不得使 用，唯對照本案焚化爐之興建、使用過程，高雄縣環保局於該焚化爐未取得建築執 照，即核發設置許可證，未取得使用執照即核發操作許可證，足見申辯人未本於行 政一體立場，設立相關審核配套機制，於事前把關，或聯繫相關主管單位，俾利勾 稽管制，逕由業者自行辦理，有悖行政程序之正當性，足證高雄縣環保局行事推諉 消極，漠視法令，其監督不周，難辭其咎云云。經查： ㈠現代國家為管理龐大且專業之行政事務，莫不分門別類，並引入專業之公務員設 官分職，以維護行政權之順利運作，而公務員其定位上亦面臨二難之局面，一則 須恪遵誓言，維護國家利益（即所謂公益），一則須諒查民意，盡一己之責維護 人民之私益，其二者間難免屢生衝突，就以人民申請許可之案件為甚，蓋國家為 其整體考量，就某些屬人民權利之事項，均以法令限制其條件，凡人民必須符合 法令所規定之要件，始得申請行政機關予以許可，此時該許可條件之吻合與否， 常生公、私益衝突之困境，而現代法治國家，又已揚棄公益優先於私益之絕對性 概念，進認行政機關之行為應為公益而服務，而非所謂公益就先於私益，蓋公益 與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分（吳庚著行政法之 理論與實用增訂七版六四頁，申證六），此於新進施行之行政程序法第一一七～ 一一九條亦有相同之體現，而公務員於該兩難之境地，唯有嚴守「依法行政原則 」，始得在公、私益二者，取得一平衡。
㈡而「依法行政原則」，固為現代法治國家之基本原則，其具體表現於要求公務員 行為須符合「法律優越原則」（消極之依法行政），及「法律保留原則」（積極 之依法行政原則），前者乃要求公務員之行為不得抵觸法令之規定，後者則要求 公務員欲限制剝奪人民之權利須有法令之明文始得為之，此參照公務員服務法第 一條「公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律命令所定執行其職務（申證七）」 可得佐證。
㈢而所謂「行政一體」，亦可由平行面與垂直面加以闡釋，前者係指相隸屬或不相 隸屬之平行機關間之行政行為，他機關應予尊重而不得加以拒絕或否認，若生爭 議，除涉及憲法疑義得聲請大法官會議解釋（司法院大法官審理案件法第五條第 一項第一款，申證八）外，皆由上級機關決定此亦涉及垂直面之部分），而後者 則指下級機關對上級機關於監督範圍內所發之命令，有服從義務，若有意見，僅 得加以陳述而不得拒絕，公務員服務法第二條參照（申證八）。 ㈣對照本案，建築執照與使用執照之核發，其主管機關於縣（市）為建設局，此乃 建築法第二條（參申證一之證三）所明文規定，另廢棄物清理法（申證九）亦無 環保機關應先審核業者是否取得建築執照及使用執照始得核發設置許可證及操作 許可證之規定，本諸前開依法行政原則之要求，凡業者符合法令規定提出申請， 申辯人所屬高雄縣環保局即應核准，否則即違反公務員服務法第七條（參申證七 ）公務員不得無故稽延之要求？從而，申辯人依法核發本件業者之設置許可證及 操作許可證，顯係本於法令所應為之行為，無任何得藉詞拖延之情事，自無違法 失職之處。
㈤再申辯人上開作為，亦符合申辯人上級機關行政院環境保護署環署廢字第二六 ○三四、環署廢字第六七二六六、環署廢字第○○一八○九○（申證十）， 再三指示之命令，復申辯人亦未越權或拒絕其它不相隸屬機關之行為，對照上開 ，就「行政一體」原則之說明，申辯人之行為自無違行政一體之處，準此，申辯 人既「依法行政，又無違行政一體」，自無任何違法失職之情事，本彈劾案所指 ，顯有誤會。
㈥末本案件彈劾案稱本案焚化爐未取得合法執照在先，申辯人竟陪同縣長余政憲於 同年九月十三日主持運轉典禮，實陷長官於不義，唯查，當日陪同者乃係技正吳 瑞麒，而非申辯人，若有必要，亦請貴會傳喚證人吳瑞麒到庭證述，以明事實真 相。
本彈劾案事實欄第三點則認：「被付彈劾人甲○○明知美濃鎮日產垃圾量僅約三十 公噸，卻行文向環保署申請補助本案焚化爐每日五十公噸垃圾處理費，致有圖利該 焚化爐得標廠商日友公司之嫌」無非以：「依環保署所提供之計算公式（參申證一 之證九）及環境保護統計年報（參申證一之證十），足見近年來垃圾量有下降之趨 勢，而由美濃鎮公所垃圾委外處理作業實施計畫（參申證一之證十一）可證申辯人 明知美濃鎮日產垃圾量為三十公噸，卻責由美濃鎮公所出具保證提供日產垃圾量五 十公噸之「美濃鎮辦理民有民營小型焚化爐設置承諾書」，送該局核辦；又該局於 其所擬定之「高雄縣政府辦理美濃鎮一般廢棄物委託焚化處理投標須知」及「高雄 縣美濃鎮一般廢棄物焚化處理契約書」（參申證一之證十二），分別載明「本府保 證每年供應一八○○○公噸以上垃圾（即每日五十公噸）及「甲方保證每年至少供 應一八、○○○公噸以上垃圾（即每日五十公噸）」。復高雄縣政府與日友公司簽 訂前開契約書，致該公司得據此保證垃圾量向該府環保局溢領每日約二十公噸之垃 圾處理費（每公噸垃圾處理費為三千七百一十五元，以契約期限四年、每年三五○ 工作天計，合計溢領（3715×20×350×4=104,020,000）達一億零四百零二萬元） ，顯有非法圖利得標廠商日友公司之嫌云云，換言之，本彈劾案係認申辯人明知美 濃鎮垃圾日產量為三十公噸卻與案外人簽訂每日處理五十公噸垃圾之契約，顯有不 當擴增處理設施浪費公帑，且圖利日友公司每日溢領十六萬四千三百元之情事，經 查：
㈠美濃小型焚化爐係採「民有民營」，而非「公有公營」。所謂「民有民營」就是 政府遴選有經驗，垃圾處理費最低之廠商，由政府提供垃圾保證量，由該廠商自 行投資取得用地，自行斥資建造及執行未來操作營運管理，並擁有該焚化爐所有 權，換言之，該焚化爐係由廠商自己斥資來興建，從土地取得，一直到興建完成 ，政府無任何補助及費用支出，係興建完成後，政府再依合約支付『垃圾進場焚 化之處理費』。其產權屬「廠商所有」，自無所謂浪費公帑之情事，彈劾案所指 ，顯有誤解。
㈡再本件彈劾案引用中華民國臺灣地區環境保護統計年報（參申證一之證十，以下 簡稱「統計年報」），主張近年來垃圾產量已未有明顯增加並有下降之趨勢，唯 由上開統計年報之數據可知，自七十六年至八十六年平均每人每日垃圾量均逐步 增加，而遲至八十七年度始首度下滑，唯本焚化爐係於八十六年提報規劃興建， 依八十六年當時往前推算，既每人每日平均垃圾量，均年年增加，申辯人豈能於
當時之統計紀錄即得預測自隔年八十七年度起，垃圾量即會下降？顯見就此，本 件彈劾案所指，亦有誤會。
㈢至本件彈劾案指摘申辯人明知美濃鎮平日日產垃圾量為三十公噸，卻仍以五十公 噸公開招標並與日友公司簽約，顯有圖利日友公司之嫌部分，亦嚴重誤解，蓋： ⒈本件彈劾案指稱申辯人明知美濃鎮日產垃圾量為三十公噸，係以「美濃鎮公所 垃圾委外處理作業實施計畫」（以下稱「實施計畫」）其內所載為據，唯查， 上開計畫，彈劾案係引用檢察官之起訴書（參申證一之十一），唯該起訴書內 並無上開計畫之明文，實則由該實施計畫（申證十之一）之內容可知其記載亦 為五十公噸，從而，本件彈劾案所指顯然引用檢察官錯誤之資料，而與事實不 符，恭請鑒察。
⒉再美濃鎮公所八十六年四月及八十六年九月，縣環保局彙整全縣各鄉鎮公所提 報垃圾量，轉陳行政院環保署時，在美濃鎮公所部分，其皆自行提報五十公噸 ＼天。（申證十一）。
⒊另八十六年十一月申辯人所屬高雄縣環保局提報環保署爭取小型焚化爐時，也 是由美濃鎮公所提報五十公噸＼天及相關資料送縣環保局，再轉呈給環保署（ 申證十二），另八十七年十月二日美濃鎮公所以八十七美鎮清字第一一五二五 號函向申辯人所屬高雄縣環保局爭取應急垃圾場之說明中，亦自承本鎮日產量 為五十公噸（參申證四），在在顯見自始至終由美濃鎮公所提報之資料其日垃 圾產量為五十公噸無疑。
⒋況由理論言之，至於美濃鎮公所提報五十公噸，申辯人所屬高雄縣環保局初審
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