臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05563號
94
原 告 甲○
原 告 乙○○○
原 告 丙○○
原 告 丁○○
原 告 戊○○
原 告 庚○○
上6人共同
訴訟代理人 謝維仁 律師
被 告 內政部
代 表 人 辛○○部長）住同
訴訟代理人 寅○○
壬○○
被告參加人 台北市政府
代 表 人 癸○○市長）住同
訴訟代理人 辰○○
被告參加人 台北市政府地政處
代 表 人 子○○處長）住同
訴訟代理人 卯○○
丑○○
上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國92
年10月23日院臺訴字第0920090643號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣參加人台北市政府為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷 建工程，報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核 准徵收該市○○區○○段1小段207-24地號等29筆土地及其 土地改良物（其中包括如附表一所示之5筆土地），並經該 府地政處以74年2月28日北市地4字第07159號公告徵收，本 案應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定 程序，且系爭土地於74年間已移轉登記予台北市。 嗣後原告甲○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○5人於 90年4月12日針對其等如附表一所示5筆被徵收土地之土地持 分（其中戊○○是繼承原被徵收人陳義發之權利，而且其對
附表一編號3之土地並無應有部分存在），向台北市政府具 狀請求撤銷徵收，其請求權之法規範基礎則為土地徵收條例 第49條第1項第5款及第50條之規定，請求之具體理由則為： 「台北市政府於74年公告徵收本案系爭土地後，該府環境保 護局於79年興建完成修車廠等建物設備，該等建築設備興建 長達5年始完成，且工程造價於79年間即高達159,000,000元 ，依一般建物使用年限而論應可使用30年以上，惟環境保護 局之修車廠單位既未經裁撤，台北市政府環境保護局使用修 車廠等建物設備不及10年於87年間即行搬遷，並訂定搬遷計 畫且編列40餘億元之經費，另於基隆河地區區徵收其 他民地並大興土木重新建築，凡此即明台北市政府環境保護 局實尚未依徵收計畫完成使用，甚者舊址廠房亦已完全拆除 ，並另規劃為南港經貿園區之商業用地，與原依土地法第20 8條第6款規定之政府機關用地之徵收目的完全不符，顯見業 因情事變更，致原徵收土地之全部已無使用之必要」。 【註】：⑴現行實務上之法律見解認為撤銷徵收之對象不須 是全部被徵收之土地，甚至也不必是其中一筆完 整之土地，而可以按被徵收土地共有人之應有部 分，單獨請求撤銷該應有部分之徵收，甚至可以 僅請求撤銷該共有人應有部分之一部。這樣法律 見解在法理似有探究之餘地，不過既為目前實務 上所依循，本院自應予以尊重。
⑵又依上開法律見解，此等訴訟在有多數共有人共 同請求時，其訴訟型態即屬普通共同訴訟，雖然 多數原告主張之事實內容及法律爭點同一，但並 無判決必須合一確定之問題。
⑶而上開原告5人提出以上之撤銷徵收請求時，並 未表明撤銷之範圍，本院爰依原徵收時各原告或 其等被繼承人之應有部分認定其等5人各自請求 撤銷徵收之範圍。
⑷原告戊○○非屬原被徵收土地之共有人，而為原 被徵收土地共有人陳義溪之繼承人。
台北市政府收受上開原告5人之申請後，因不明程序，逕以 90 年5月17日府環總字第9005680200號函暨90年6月4日府環 總字第9005681700號函復上開原告5人，謂：「本案業依徵 收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款規定 之適用，所請歉難照辦」等語。
嗣行政院交下原告等92年2月11日撤銷徵收申請書予權責機 關即被告機關，由被告機關內部單位土地徵收審議委員會第 74次會議決議：「不予撤銷徵收」，並由被告機關於92年5
月26日對外作成台內地字第0920070109號函之拒絕處分，否 准上開原告5人之請求。
【註】：其中對原告戊○○部分，訴願決定特別指明其對附 表一編號3之土地並無權利存在。
上開原告5人不服被告機關之否准處分，而提起訴願，但經 訴願機關行政院於92年10月23日作成院臺訴字第0920090643 號之訴願決定，駁回上開5名原告之訴願，上開5名原告因此 提起本行政訴訟。並在訴訟中具體表明其等撤銷之範圍。 【註】：⑴其中原告戊○○特別表明其請求撤銷「上開5筆 土地」徵收之應有部分範圍為36/1152，與其被 繼承人被徵收之土地應有部分36/288相比較，是 以其並沒有請求撤銷被徵收應有部分之全部。
⑵此對原告戊○○又主張，其亦為上開5筆土地之 共有人陳義閃之養子，而一併請求撤銷對陳義閃 如附表所示應有部分請求範圍之徵收。
⑶另外其對附表一編號3之土地並無權利存在已如 上述，但其在本案訴訟中仍為主張。
而在本院訴訟程序進行中，原告庚○○與另外一名原告己○ ○也一併追加起訴，擔任本案之原告。其中己○○部分，因 其起訴不合法，本院另以裁定駁回。而原告庚○○部分，其 追加起訴為合法，本院爰一併為判決（理由後詳）。貳、兩造聲明：
原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告機關應作成「撤銷如附表一所示5筆土地之徵收」之 行政處分，將土地發還原告。
被告（含參加人）聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
原告部分：
㈠台北市政府於74年間徵收系爭土地在內之29筆土地，作為 環境保護局修車廠及水肥三隊之機關建築用地，支出地價 補償費497,640,000元，有徵收計畫書可稽。該機關建物 於79年2月完工使用，後因上開29筆土地規畫為南港經貿 園區用地，經濟部以1,494,432,000元向台北市政府取得 土地，修車廠及水肥三隊於88年3月搬遷。按已依徵收計 畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變 更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦 理撤銷徵收，土地徵收條例第49條第1項第5款定有明文， 原告依上開規定請求撤銷徵收，先後經內政部以92年台內
字第0920070109 號函駁回原告之請求及行政院以92年院 臺訴字第0920090643號決定書駁回原告之訴願，爰提起本 訴。
㈡本案爭點：
⒈部分被徵收土地尚未依徵收計畫使用，已無使用之必要 ，得否撤銷徵收？
已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其餘尚未依計 畫使用之被徵收土地，若無客觀積極之任何情事變更之 事實發生，無土地徵收條例第49條第1項第5款適用之餘 地，為台北高等行政法院91年度訴字第3067號判決所明 示。準此，已依徵收計畫完成部分徵收土地使用，就其 餘尚未依計畫使用之被徵收土地，若有客觀積極之情事 變更之事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用 之必要者，則應有土地徵收條例第49 條第1項第5款之 適用。
⒉原告之土地有無依徵收計畫完成使用？
本件全部徵收土地上，僅興建工場及辦公大樓兩棟建物 供台北市環境保護局修車廠及水肥三隊使用，約僅使用 被徵收土地面積之百分之2，有空照圖可證（位於空照 圖右下方）。縱使將空照圖左側之平面停車場算入，使 用比例仍然僅約10%。修車廠及水肥隊並非如同學校須 留有大面積之空地供學生活動，故尚未興建建物之部分 ，大部分可謂係「尚未依計畫使用之被徵收土地」。參 照地籍圖可知，原告之土地即係始終閒置之「尚未依計 畫使用之被徵收土地」。
⒊使用期間長短是否可作為有無依徵收計畫完成使用之判 斷標準？
依行政院頒布之固定資產耐用年數表，辦公用鋼筋混凝 土建造之房屋，耐用年數為50年。上開建物自79年2月 完工使用，至88年3月搬遷，僅僅使用9年，亦足以構成 「尚未依徵收計畫完成使用」，復因情事變更，致原徵 收土地之全部或一部已無使用之必要者，自應有土地徵 收條例第49條第1項第5款之適用。
⒋是否因情事變更致系爭土地已無使用之必要？系爭土地 已規畫為南港經貿園區用地，修車廠及水肥三隊已搬遷 他處，且環保局自稱新廠址「交通便捷，停車問題不嚴 重，周邊鄰地皆為工業區，零星住宅有高速公路相隔並 不造成妨害」（見卷附之台北市政府環境保護局修車廠 搬遷計畫），則原告之土地不僅目前未依徵收計畫供修 車廠及水肥三隊使用，未來亦無依徵收計畫供修車廠及
水肥三隊使用之可能，故顯然已無供原使用機關使用之 必要。
⒌另有用途是否即非「已無使用之必要」？
系爭土地雖已規畫為南港經貿園區用地，惟南港經貿園 區如有使用原告土地之必要，亦得於撤銷徵收後，另行 徵收。如謂被徵收土地另有用途即非「已無使用之必要 」，則所有被徵收土地豈可能除原徵收用途外，即別無 用途？如此解釋之下，土地徵收條例第49條第1項第5款 豈非將永無成立之可能？
⒍被告是否得主張處分系爭土地屬於土地所有權之行使範 疇？
系爭土地撤銷徵收要件既已具備，原告自得請求撤銷徵 收，則原徵收機關台北市政府對於該土地之處分行為， 即不得主張係屬於土地所有權之行使範疇。
被告及參加人部分：
㈠按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已依徵收計畫開 始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更， 致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦理撤 銷徵收，又按同條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地 人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土 地所有權人得向該管直轄市或（縣）市主管機關請求之。 ... 原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管 機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得 由中央主管機關逕予撤銷」，合先敘明。
㈡原告等於92年2月11日申請依前開土地徵收條例第49條第1 項第5款規定撤銷徵收如附表一所示5筆土地，經台北市政 府93年1月29日府環4字第09302440000號函暨92年3月31日 府環4字第09209127400號函復略以：（一）本案系爭土地 前經台北市政府為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊遷建 工程，報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核 准徵收，並經該府地政處以74年2月28日北市地4字第0715 9 號公告，本案應發給之補償費業經具領或依法提存完竣 ，完成徵收法定程序。（二）該府環境保護局並依徵收土 地計畫書發包興建廠房工程，該工程於75年7月14日開工 ，至同年12月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋 頂RC澆灌等工作。77年2月至8月間雖因建照到期及受限於 消防法規之規定，辦理工程變更設計而停工，然無礙本案 依徵收計畫逐漸使用之事實。本工程於79年2月完工，環 境保護局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐使用，已依徵 收計畫完成使用在案。（三）該府環境保護局修車廠及水
肥三隊自79年3月進駐使用，之後因配合南港經貿園區之 開發於88年4月搬遷，惟本案業依徵收計畫完成使用，應 無土地徵收條例第49條第1項第5款「已依徵收計畫開始使 用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原 徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」之情事。 ㈢案經被告機關土地徵收審議委員會第74次會議決議：「不 予撤銷徵收」，其決議理由：「本案系爭土地前經台北市 政府報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准 徵收，並經該府依徵收計畫興建廠房工程，該工程於75年 7月14日開工至79年2月完工，台北市環境保護局修車廠及 水肥三隊自79年3月進駐，業依徵收計畫完成使用，後雖 因配合南港經貿園區之開發於88年4月搬遷，惟依行政院 56年5月2日台內字第3263號函釋：『... 徵收土地如已依 原核准計畫所訂之使用期限內使用，則其法定要件既已具 備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地 所有權之行使範疇，.... 』，本案同意台北市政府不予 撤銷徵收之意見。」並以被告機關92年5月26日台內地字 第0920070109號函復原告，揆諸前揭規定於法並無違誤。 ㈣原告等申請撤銷徵收如附表所示之5筆土地，其中原告甲 ○、乙○○○、丙○○、丁○○、陳義溪係如附表一編號 1、2、4、5等4筆土地之所有權人，但原告戊○○係陳義 溪之繼承人，而陳義溪並非如附表一編號3所示土地所有 權人，原告戊○○申請撤銷徵收該筆土地，亦有未合，併 予指駁。
理 由
壹、程序方面：
本件原告於92年12月31日起訴時，被告機關代表人（部長） 為余政憲，嗣因余政憲離職，由辛○○繼任部長，依法有代 表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並 無不合，應予准許。
本院實體審理範圍之確定：
㈠就原告戊○○之請求部分而言：
⒈原告戊○○就附表一所示4筆土地（附表一編號3之土地 除外）陳義溪應有部分之撤銷徵收請求，僅請求撤銷其 中之一部（原來徵收應有部分的4分之1），乃屬訴訟之 一部請求，於法並無不合應予准許。
⒉又其就附表一編號3土地之撤銷徵收請求，因為其非原 被徵收人，也非原被徵收人之繼承人，其本件請求顯屬 當事人不適格，其訴顯無理由，應予駁回。
⒊其對前開5筆土地中、如附表二所示有關陳義閃被徵收
土地應有部分，也一併請求撤銷徵收其中之一部（原來 徵收應有部分的4分之1），基於下述之理由，也有當事 人不適格之情事發生，是其此部分訴訟請求同樣是顯無 理由，亦應予駁回，茲說明如下：
⑴由於行政爭訟之前置階段，不問是原告還是被告機關 或訴願機關，對原告戊○○請求撤銷之範圍均無詳細 之說明與判斷，本院在此只能從保障人民行政爭訟權 限的立場出發，認為此部分請求內容原告戊○○已在 行政爭訟前置程序中有所主張，並經被告機關及訴願 機關作成實體決定，因此可以進入本院之訴訟審查範 圍。
⑵不過即使如此，由於原告戊○○認為其可以主張陳義 閃上開撤銷徵收請求權之原因事實為；「其屬陳義閃 之養子，而可繼承陳義閃生前之公法上權利」。但是 原告戊○○對上開「收養」之待證事實並無提出任何 證據資料以為證明。而且其本身又基於陳義溪親生子 在本案中主張陳義溪被徵收應有部分之撤銷權。鑑於 現行民法親屬法制不允許養子與本生父母間具有親子 法律關係下之權利義務，而且原告戊○○提出之各項 戶籍資料均顯示其為陳義溪之親生子，且無出養記載 ，由此判斷，原告戊○○顯非陳義閃之養子，不能以 自己之名義主張撤銷如附表二所示應有部分之徵收撤 銷請求權，其本件請求顯屬當事人不適格。
㈡原告庚○○部分：
按原告庚○○本來在行政爭訟之前置程序並未出面主張上 開撤銷徵收請求權，卻在本案訴訟中逕行以追加方式一併 對被告機關提起撤銷徵收之請求。表面看來有未踐行「行 政爭訟前置程序」之違法。惟因其為原被徵收人陳義溪之 養女，而與戊○○共同繼承陳義溪之權利義務，在原告陳 義溪請求之範圍，其訴訟標的必須合一確定，故其追加起 訴為合法，其請求本身應為本院實體判斷範圍內。貳、在上開審理範圍內（以附表一為準），兩造之實體爭點可簡 述如下：
原告主張，系爭土地原為興辦環境保護局修車廠及水肥三隊 遷建工程，惟為配合開闢南港經貿園區之市地重劃，經台北 市政府公告合併分配入南港區○○段42地號土地內，該土地 現場原由環保局興建之房屋已於89年間全部拆除，有「已依 徵收計劃開始使用，尚未依徵收計劃完成使用之土地，因情 事變，致原徵收土地之全部或一部已無使用必要」之情形存 在，故依照土地徵收條例第49條第1項第5款之規定請求撤銷
原徵收處分。
被告則認為本案之情形需用地機關已依計劃使用，並無土地 徵收條例第49條第1項第5款規定適用之餘地。參、本院之判斷：
土地徵收條例第49條第1項第5款所定撤銷徵收請求權成立之 實體構成要件之分析。
㈠按土地徵收條例第49條第1項第5款之規定內容為： 已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限 使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢 討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下 列情形之一者，應辦理撤銷徵收：
.....
五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之 土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無 使用之必要者。
㈡而上開規定內容如予分析，建立在土地徵收條例第49條第 1項規範基礎下之撤銷徵收請求權，有以下之特徵。 ⒈其不是針對原徵收處分有瑕疵，由人民循正常訴願管道 ，以撤銷違法行政處分之一般性權利。而是不問原徵收 處分是否有瑕疵，在符合一定構成要件後，新賦與人民 「請求撤銷原徵收處分」之特別權利。因此其訴之類型 不是一般之撤銷訴訟，而應歸類為課予義務訴訟，要在 符合特定法律要件後，其請求權才發生。
⒉而此等新成立之「撤銷徵收」請求權，如與徵收土地之 收回請求權（土地徵收條例第9條、土地法第219條與都 市計畫法第83條參照）相比較，又有如下之區別： ⑴收回權之賦與著眼於：徵收完畢後，用地機關長期不 按照徵收計劃去「形塑」徵收標的物，塑造出符合徵 收目的之地形、地貌與使用狀況的公用土地，以致造 成徵收標的物的長期閒置。由此可反證當初徵收發動 時點之決策粗糙，對徵收之急迫性與必要性沒有經過 充分的思考，因此使「以徵收剝奪私有財產是維持公 益最後手段」的徵收法理正當性難以維持，而有必要 讓人民可以先取回被徵收之土地。由國家重新檢討徵 收之必要性以後，重為新的徵收。
⑵撤銷徵收請求權之賦與則強調徵收計劃本身之合理性 與必要性，在徵收完畢後，如果有客觀情事證明原來 徵收手段之發動是不必要的，或者有更公平合理之手 段來達成徵收手段所欲實現的公益目標時，由國家內 部自我審查，並自行發動撤銷徵收之作為。此時須注
意：
①上開「客觀情事」原則上應存在於徵收處分作成後 （唯一有可能在徵收處分作成前即已存在之事由為 同條項第1、2款），但不論客觀情事存在於徵收處 分作成前或作成後，此等事由大體都與徵收處分之 作成時點密接。就此而言，與收回權之特徵（徵收 計劃的長期擱置）顯然有所不同。
②另外撤銷徵收實際是用地機關依法所負之行政內部 職務責任，同法第50條第1項之所以一併賦與被徵 收人請求之權利，僅有促請主管機關正確執法之輔 助性功能。簡言之，撤銷徵收之公益性格與行政內 部自我審查性格，顯然較收回權為強烈。
㈢在上開法理基礎下，土地徵收條例第49條第1項第5款所定 內容之構成要件，應為以下之認知：
⒈徵收完畢後，用地機關已按照徵收計畫開始「形塑」被 徵收之標的物，正朝著徵收計劃打算形成一個與原來徵 收使用計劃一致的公用土地外觀。
【註】：此處所稱之「使用」，實質上為徵收標的物之 形塑，使之形成適合於徵收計劃使用之外觀。
⒉而在上述過程進行中而尚未完成以前，因情事變更，使 原來徵收計劃之標的物公用目的，變成不必要，此時徵 收之必要性也因此而消失。
本案之客觀情事不符上開請求權成立法規範所定之構成要件 ，故原告本件請求，自屬無據，應予駁回。茲說明認定理由 如下：
㈠本案之徵收計劃為供台北市政府興辦環境保護局修車廠及 水肥三隊遷建工程之用。而該項使用計劃，其形塑工程（ 指在土地上整地及興建建物，以符合徵收計劃使用目標之 工程）於75年7月14日開工，至同年12月已完成廠房基礎 工程、部分建物結構體及屋頂RC澆灌等工作。77年2月至8 月間雖因建照到期及受限於消防法規之規定，辦理工程變 更設計而停工，但其後仍繼續施作，至79年2月完工，台 北市政府環境保護局修車廠及水肥三隊亦自79年3月進駐 使用，已依徵收計畫完成使用（見被告機關提出附卷之「 土地使用資料」與照片）。則本案顯然已將徵收標的物形 塑成與徵收計劃一致之地形地貌，並且已實際供用地機關 使用，完全不符合土地徵收條例第49條第1項第5款之構成 要件。
⒈就此原告雖謂：「上開被徵收土地有部分為空地，興建 之建物有限，所以應屬未使用，符合撤銷徵收之要件」
云云。
⒉但查：
⑴原告所稱之「土地未使用」，涉及收回權成立與否之 爭點，實與本案其主張之請求權規範基礎無涉。 ⑵何況原告所指之空地，依其提出之航照圖所示，有車 輛停放其上。而被告機關及參加人復指明，上開空地 為車輛調度場，且當初申請使用執照之面積5.949415 公頃與徵收面積5.9515公頃相近，顯見上開徵收土地 已全部使用。
㈡原告又謂：「就算上開被徵收之土地供台北市政府興辦環 境保護局修車廠及水肥三隊遷建工程使用，但僅使用至88 年4月間即拆除原來之建物他遷，與徵收使用之始相距時 間僅有9年之時間，與其原先投入之興建經費及固定資產 耐用年數表之規定來比較，顯然是中途放棄原來之徵收計 劃使用目標。故應可認為『情事變更』，而無再繼續使用 原徵收土地之必要了，原告亦可請求撤銷徵收」云云。但 是被告機關已指明：「上開二機關之所以搬離上開被徵收 、且已按徵收計劃形塑完畢之土地，乃是因為配合南港經 貿園區之開發所致，顯然是用地機關之上級機關另為考量 而變更原來之徵收計劃所致。在此情況下，本院認為：⒈ 此等情形，是在依徵收計劃形塑徵收標的物，並開始實 際進行使用以後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃 新的用途，此等情形實與土地徵收條例第49條第1項各 款所定「撤銷徵收事由」之規範本旨無涉（土地徵收條 例第49條第1項各款之規範目的在於處理「被徵收標的 物尚未完全按徵收計劃完整形塑其地形地貌，達到可供 使用之狀態以前，徵收目標已不存在之情形）。 ⒉而徵收完畢，並且已按徵收計劃完成徵收標的物的開發 建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途者， 即屬所有權之一般行使，不涉及「情事變更，使原徵收 土地已無使用之必要」之問題。
⒊固然在這裏如果用地機關使用年限太短，或投入開發資 金過少，而在客觀上讓法院懷疑原來徵收計劃之必要性 ，法院並非不可考慮類推適用土地徵收條例第49條第1 項第4、5款之規定來撤銷原來之徵收處分。但本案中使 用年度已超過9年，而且原先投入之開發經費高達1億5 千9百萬元，顯見原來徵收計劃之真實性，所以本案也 無類推適用之可能。
肆、綜上所述，本件被告機關拒絕原告之撤銷徵收請求於法無違 ，訴願決定予以維持亦無錯誤，原告訴請撤銷為無理由，應
予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 16 日 第五庭審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光
法 官 帥嘉寶
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 2 月 16 日 書記官 蘇亞珍