臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05189號
原 告 甲○○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○代理縣長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國92年9月
26日經訴字第09206220570號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）91年10月17日擅自於台北縣 烏來鄉○○街30號後方之南勢溪河川區域建造房屋（下稱系 爭建物），經被告於91年11月21日以91北縣烏財經字第 0910010497 號查報，同年12月4日以91北工拆字第 091009910號台北縣政府工務局違章建築拆除通知單及92年1 月6日以92北縣拆資（拆）字第91-13235號台北縣違章建築 拆除大隊拆除通知單，通知原告在案。而系爭建物於92年2 月6日前已施工完畢完成建物之主體結構，之後則繼續進行 室內裝璜工作，經被告派員於92年3 月27日至違規現場查獲 ，並開具違反水利法案件通知單，被告乃認原告違反水利法 第78條第4款規定，爰依新修正同法第92條之3第5款之規定 ，於92年4月4日以92北府水河字第0920250627號函檢附臺北 縣政府行政處分書，科處原告新台幣（下同）60萬元罰鍰， 並限於文到1個月內自行拆清除至回復原狀。原告不服，以 系爭建物完工係在水利法修正之前，應依行為時之規定裁罰 ，被告卻以修正之新法規定科處，適用法規顯有未當為由提 起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：兩造對於系爭建物為違章建築並不爭執，惟原 告主張本件科處罰鍰應以舊水利法之規定裁罰，是本件爭執 點在於系爭建物是否應適用新修水利法第92條之3第5款之規 定裁處？
㈠原告主張：
⒈被告所為行政處分之法律依據係引用92年2月6日修正公佈 實施後新水利法，然被告稱：「查獲台端擅於南勢河川區 域內建造房屋... 」，原告實早於91年10月間即有違章建 築行為，並業經被告（91年11月21日91北縣烏財經字第 0000000000號查報單）於91年12月4日發文（91）北工拆 字第0910019910號被告所屬工務局違章建築拆除通知單， 又92年1 月6日發文（92）北縣拆資（拆）字第9113235號 被告所屬違章建築拆除隊拆除通知單。
⒉按行政法令之行政處分及行政罰鍰，行政機關應依最早查 獲人民違章時間，依據當時法律給予糾正或處分。原告並 於91年12月4日接獲拆除通知單後即遵法停工（有烏來鄉 烏來村村長證明書及鄰居證明可資為證）。
⒊依行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原 則之拘束」及第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法 為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告行為時的法 律係新法修正施行前的舊法，人民雖有知法的義務，惟原 告行為時所信賴之法律為新法修正施行前的舊法，且所為 行為並未繼續施行至新法實施之際，斷無適用新法懲罰之 理。
⒋細讀水利法之法律沿革、異動經過，至92年2月6日總統華 總一義字00000000000號令修正、增訂、刪除部份條文， 公佈實施前，原告自45年起就奉公守法、安居樂業於本地 ，由於童年時期家庭經濟生活艱苦，房屋後院1047-1、 1047-2、1050-10等地號土地，原為原告公公所占有，因 政府公告辦理土地所有權登記未辦理，致被登錄為國有地 ，卻已有使用種植蔬菜、養殖漁禽，（請查閱79年前後財 政部國有財產局台灣北區辦事處登錄記載該三筆土地地上 物；有磚造及鐵皮搭建平房（浴場及平台等事實。）迄79 年7月起奉財政部國有財產局台灣北區辨事處函知辦理前 述國有基地租賃契約，並已分期繳清土地使用補償金。故 依財政部國有財產局、92年3月4日台財產北改字第 0920007363號函，原告雖無權占用，卻可有常使用之相互 牴觸？甚且前述地號及範圍於81年1月24日烏來都市計畫 第1次通盤檢討時，將部分商業區劃分為河川區。而被告 至今既無力將該區域徵收或納入河川整治。原告之身家財
產安全，唯有自資修繕美化原舊有環境，除從原來之使用 為浴場外，並無濫墾濫建行為。遽料原告卻受被告依違反 水利法第78條科處重罰。
⒌參閱被告91年10月24日北府水防字第0910613811號函附91 年10月17日會勘紀錄。經濟部水利署台北水源特定管理局 於本址後方南勢溪左岸（即1050-10地號）施設烏福1號水 土保持工程，原告因不諳法令，順時僱工自費依附擋土牆 內側預留蓄水池及埋設管，經被告告知，原告立即停止施 作。
⒍有關違章建築部分，原告係於合法承租1047-1、1047-2地 號土地，將原有老舊安全堪慮鐵皮平房磚造房屋，衡情烏 來鄉觀光地區環境美觀，更換較牢固安全鋼架及塑鋼屋頂 ，此舉經被告當場告知，原告已立即停止施工，並依規定 申請許可後始得動工，何故被告仍依河川區域內擅自建造 構造物或雜項工作物之罪由苛罰原告。
㈡被告主張：
⒈程序部分：
⑴本案被告係依職權調查證據，對當事人有利及不利事項 已一併加以注意，斟酌全部事實與調查證據之結果，將 決定及理由當場告知違規人，違規人當場亦坦承不諱， 於違反水利法案件通知單上簽名捺指印確認在案，被告 確已依行政程序規定核處在案。
⑵按處分書於92年4月4日發文，於同年4月24日收受訴願 書，符合訴願法第14條第1項提起訴願期間規定。被告 並依訴願法第58條規定，重新審查原處分，認為原處分 無不法或不當，毋須撤銷或變更原處分，故依法檢卷答 辯。
⒉實體部分：
⑴原告主張被告91年10月24日北府水防字第0910613811號 函檢送91年10月17日會勘紀錄，其結論第2項已明白揭 示原告有違章建築行為，卻遲至92年3月27日派員查獲 屬實，開具違反水利法案件通知單，其間因水利法修正 ，於92年2月6日公佈，科罰加重，危及人民權益，造成 民之痛苦云云，實屬認知謬誤！
⑵被告答辯：正因91年10月17日會同相關單位現場履勘， 發現該違建繼續施作架設鋼筋，經被告人員告知，應依 規定申請許可後始可動工，業者立即停止施作。 惟原告事後又擅自繼續施工建造，被告所屬違章建築拆 除隊據報後，派員認定系爭違建為Ａ類１組違建排拆中 ；然原告仍不聽制止，且仍繼續施工建造，違反水利法
（及建築法）行為繼續中，直到系爭違建已達足以遮風 避雨程度，原告知事態嚴重始停工。
原告於水利法修正生效後，違規行為繼續施工建造，其 違反修正後水利法第78條第4款規定（河川區域內禁止 建造房屋），核無違誤。
⒊綜上所述，原告所主張諸事，皆欲為推卸違規事實之法律 責任，且違規事實已臻明確，訴訟顯無理由，請判如被告 答辯聲明，以維法制。
理 由
一、被告之代表人原為蘇貞昌，於訴訟進行中變更為乙○○，茲 據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、按「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：在行水區 內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌 ，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。．．．其他有礙水 道防衛之行為。」又「違反第七十八條第一項各款情形之一 者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千 元以上三萬元以下罰鍰；因而損害他人權益者，處三年以下 有期徒刑、拘役或科或併科四千元以上二萬元以下罰金；致 生公共危險者，處五年以下有期徒刑，得併科六千元以上三 萬元以下罰金。前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或 廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違 禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機 具。」92年2月6日修正前水利法第78條及第92-1條分別定有 明文。92年2月6日修正後水利法第78條第4款、第92條之3第 5款及第93條之4則分別規定為「河川區域內，禁止下列行為 ：．．．建造工廠或房屋。．．．」、「有下列情形之一 者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰：．．．違 反第七十八條第四款規定，建造工廠或房屋者。」及「違反 ．．．五十四條之第七十八條．．．規定者，主管機關得限 期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造 物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣一萬元以上五萬元 以下之罰鍰。」足知在河川區域建造建物之違規行為之裁罰 ，修正前水利法之罰鍰處罰較新法為輕。
三、經查：
㈠原告於91年10月17日擅自於台北縣烏來鄉○○街30號後方 之南勢溪河川區域建造系爭建物，經被告於91年11月21日 以91北縣烏財經字第0910010497號查報，同年12月4日以 91北工拆字第091009910號台北縣政府工務局違章建築拆 除通知單及92年1月6日以92北縣拆資（拆）字第91-13235 號台北縣違章建築拆除大隊拆除通知單，通知原告在案，
分別有該等公函、通知單及被告對系爭建物之91年10月17 日會勘紀錄及照片、92年5月13日照片在卷足稽，復為兩 造所不爭執，自堪認系爭建物確為違章建築無誤。 ㈡按民法第六十六條第一項所謂定著物，係指非土地之構成 部分，繼續附著於土地，而達一定經濟上目的，不易移動 其所在之物而言。凡屋頂尚未完全完工之房屋，其已足避 風雨，可達經濟上使用之目的者，即屬土地之定著物，有 最高法院63年度第6次民庭庭推總會議決議可資參照。是 知房屋為定著物之一種，縱屋頂尚未完全完工，如已足避 風雨即屬不動產。次按建築法第四條規定：「本法所稱建 築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁， 供個人或公眾使用之構造物或雜項之工作物。」是知所謂 違章建築，仍須符合民法第66條第1項及建築法第4條之規 定，而系爭建物於被告第一次查獲之初僅具灌漿及鋼筋之 構造物外形，此觀之前開會勘紀錄所附之照片影本自明， 足知其尚未符前開所述不動產建築物之要件。至系爭建物 於何時具不動產房屋之要件，事涉「違章『建築物』」之 認定，且涉及水利法新舊法之適用，自應進一步探究。 ㈢查被告固又於92年3月27日前往系爭建物現場，並開立由 原告簽名之「違反水利法台灣省河川管理辦法案件通知單 」，其違反事實載為：「擅自建造構造物或雜項工作。」 其行為時間載為：「92年3月27日。」有該通知單影本附 卷足佐，與前開會勘紀錄及拆除通知單相互對照結果，足 徵該通知單所載之違規事實即原告違規興建系爭建物之內 容，乃被告91年10月17日查獲原告違建行為會勘紀錄之延 伸，則被告上開通知單「行為時間」載為「92年3月27日 」即與事實有忤。是其所稱系爭建物係於新法修正之後完 工，即有疑義。蓋如系爭建物於某特定時間已構成違章建 築，其違規現象乃「狀態」之繼續，非違規行為之繼續， 其應受罰之時點應係該違章建築充足法定建物要件之時。 換言之，92年3月27日查獲系爭建物縱已具土地定著物要 件，惟仍應查明系爭建物究係於何時具備獨立構造物土地 定著物之要件，以資認定本件違規行為之起始及系爭建物 之完成時，以為認事用法之準據。
㈣查被告所屬工務局91北工拆字第0910019910號拆除通知單 對於系爭建物完成程度，依據原查報單91年11月21日91北 縣烏財經字第0910010497號查報單載為「施工中」，而第 0000000000號查報單之資料則係依據被告91年10月17日會 勘紀錄之會勘結論（二）：「擋土牆後方山珍飯店依附土 地基同時施設RC混凝土已完成灌灌（漿之誤），並繼續施
作架設鋼筋，經本府告知業者立即停止施作，．．．」， 再對照附卷之照片影本，可知當時系爭建物尚未具備有遮 風避雨之獨立構造物，前已言及，未符民法第66條第1項 不動產之定義及建築法第4條有關建築的之定義甚明。對 此爭點，被告訴訟代理人於準備程序中固謂92年3月27日 查獲當時原告仍在施作等語；原告固亦陳稱92年3月27 日 查獲當時還有作裝璜及裝修等語。惟按「裝璜及裝修」乃 土地定著物內部之施作，與系爭建物何時具備土地定著物 之要件仍屬無涉，本院並不能因之即遽認系爭建物尚未完 工，而為不利於原告主張事實之認定。
㈤末查，本件系爭建物究於完成，而成為法定之定著物，攸 關本件水利法新舊法之適用，原告主張系爭建物係於新法 修正前即已具備獨立構造物之外形，而被告訴訟代理人於 言詞辯論中亦稱：「若主體已達遮風避雨的程度，而92年 3 月27日只是單純作內部裝修者，則應該要算已經完工， 應該要適用舊法。之前承辦人馬某已經離職，當時只有他 一個人去勘查，所以確切情形我並不清楚。」等語，亦採 認系爭建物若於92年2月6日前完成，即應適用水利法舊法 處罰之見解。按系爭建物於何時具備定著物（建築物）之 外形攸關本件法律適用之時點，前已言及，而對此積極事 實依舉證責任分配之法則，自應由主張者即被告負舉證之 責，惟被告對此並無法提出照片或足夠證明之證據以明之 ，是故被告既不克就應適用新法裁罰之事實負舉證責任， 況本院亦查無系爭建物係於92年2月6日以後完工之證據， 自應為有利於原告主張事實之認定，惟實情究竟如何仍應 由被告調查後加以審認。
四、綜上，原處分就原告系爭違章建築完成時點之認定與事實不 符，原告據以指摘，於法尚非無據。則原處分既有違誤之處 ，訴願決定未予以糾正，亦非妥適；原告訴請撤銷原處分及 訴願決定，即屬有理，應由本院將原處分及訴願決定均撤銷 ，由原決定機關為實體上之審查後，另為適法之處分。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日 第六庭審判長法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助
法 官 陳 鴻 斌
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提理由書狀 (須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 94 年 2 月 17 日 書記官 蔡 逸 萱