最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00224號
上 訴 人 建炘工程有限公司
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 臺北縣政府
代 表 人 林錫耀
上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國92年
7月31日臺北高等行政法院92年度訴字第2474號判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件經民眾陳情桃園縣龜山鄉樂善村牛角坡6之31號紅葉傢 俱工廠正對面山谷遭非法傾倒廢棄物，行政院環境保護署督 察大隊（現為環境督察總隊北區大隊）於91年1月2日派員會 同環保警察隊、臺北縣警察局泰山分駐所及臺北縣泰山鄉公 所清潔隊人員至臺北縣泰山鄉○○○段柯厝小段108等地號 稽查時，發現有貨車裝載廢土、廢磚塊、廢塑膠管及樹枝等 廢棄物傾倒該址，當場查得莊文陽及鐘士捷負責向載運廢棄 物到場傾倒之車輛收受土尾聯單及現場管理工作，挖土機駕 駛蔡義德正從事廢棄物掩埋整平處理作業，並同時發現有露 天燃燒廢木材、廢紙等廢棄物之情事，致產生明顯之粒狀污 染物散布於空氣中，乃拍照存證，經查詢上開人員得悉係由 上訴人所僱用，且屬上訴人承包工程之場所，即移由被上訴 人據以核認上訴人違反行為時空氣污染防制法第29條第1項 第1款規定，依同法第54條第1項後段裁處新台幣（下同）10 萬元罰鍰，並依同條第2項命立即停止前揭燃燒行為（違反 廢棄物清理法部分，另案處理）。上訴人不服，循序提起行 政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人未曾僱用人員於前揭處所露天燃燒 廢棄物，被上訴人指稱上訴人僱人於前揭處所露天燃燒廢棄 物，依法應由被上訴人舉證證明。又縱有燃燒行為，是否致 產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，被上訴人僅憑檢查人 員目測，並未實際判定污染物之濃度，原處分殊嫌率斷，為 此請求撤銷訴願決定及原處分等語。
被上訴人則以：㈠上訴人經查有違法行為，且有行政院環境 保護署督察大隊北區隊稽查紀錄、照片、處分書影本附原處 分卷可稽，上訴人指稱其未曾僱用人員於前揭處所露天燃燒 廢棄物乙節，查本案既有行政院環境保護署稽查人員查獲之
違法事證，且莊文陽等三員亦自承受僱於上訴人並有露天燃 燒廢棄物之事實，上訴人空口否認稽查紀錄，並不影響違規 事實之認定。㈡上訴人稱依行為時空氣污染防制法第29條第 1項第1款之構成要件，尚須燃燒廢棄物致產生明顯之粒狀污 染物，散布於空氣中云云，然依行為時空氣污染防制法施行 細則第33條第1項第2款第1目之規定及空氣污染行為管制執 行準則第4條第1項第1款之規定，稽查人員憑專業執行知能 ，以目視確認粒狀污染物排放，以判定前述違規事實，即於 稽查工作紀錄內予以記載，有原處分卷附稽查工作紀錄影本 及照片為證，上訴人違規事實洵足採認，被上訴人處分並無 不合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件為行政 院環境保護署派員會同環保警察、臺北縣警察局泰山分駐所 警員及臺北縣泰山鄉公所清潔隊等人員於前述時、地發現露 天燃燒廢棄物（廢紙、廢木材等物），致產生明顯粒狀污染 物散布於空氣中，有現場照片及行政院環境保護署稽查紀錄 附卷可稽。且於環保警察隊第一中隊調查時，挖土機駕駛蔡 義德坦承伊受雇於上訴人公司，公司負責人為甲○○，伊在 現場擔任駕駛挖土機回填廢土之工作等語；莊文陽坦承伊任 職公司全名為「建炘工程有限公司」，伊及鐘士捷都是配合 蔡義德之指示，在現場負責向載運廢棄物之車輛收取土尾聯 單及交通指揮工作，至於貨櫃屋旁正在燃燒廢棄物，是蔡義 德操作挖土機將木材丟入坑內的，原本是伊在旁邊燒木材取 暖用的等語，鐘士捷坦承伊是跟莊文陽一起來上班的，伊是 幫莊文陽向載運廢棄物之車輛收取土尾聯單等情各在卷，有 偵訊筆錄附卷可稽。行政院環境保護署派往現場稽查之人員 嚴隆武亦證稱：「這個案子是因為有民眾陳情，當天會同環 保警察隊、泰山鄉公所清潔隊人員前往現場，現場有幾部車 正在倒廢土還有夾雜一些營建的廢棄物。在作業場內有發現 燃燒的情事。莊文陽等三人是由環保警察隊訊問，我是會同 作稽查報告。有看該三人的身分證，他們說是上訴人公司僱 用的」、「燃燒點是在上訴人的工地範圍內，我們是依此情 況及莊文陽等三人陳述來作認定」、「燃燒點就在鐵皮屋的 旁邊」、「（是否知悉上訴人承包系爭工程施作的範圍？是 否有施工圍籬，圍籬有無破洞？）面積有多大不清楚，外圍 有圍籬，有一個管制的大門，閒雜人是不可能進去的，因為 那是一個山凹，圍籬沒有破洞」等情在卷，並提出照片顯示 現場設有鐵皮圍籬，於出入口旁邊立有上訴人公司承包工程 之告示牌，及於場區內建有鐵皮屋，屋旁見有廢棄物在燃燒 中，煙霧瀰漫空中等情形，參以上訴人訴訟代理人於審理時
陳稱「因系爭土地遭人偷倒垃圾造成水土流失，地主經臺北 縣政府農業局核准，就把就地掩埋垃圾、覆土、植栽、修建 擋土牆的工程發包給上訴人」、「照片上所示的告示牌是上 訴人公司所立的沒錯，下面鐵皮屋是否在上訴人工地範圍內 ，不清楚」等語觀之，本件燃燒點是在上訴人承包工程之工 地範圍內無訛，其既設有鐵皮圍籬，且係承包工程，必派有 人員在場工作及管理，又時值歲末天寒，工人在曠野中確有 取暖之需求，則場區內所發生之燃燒廢棄物行為，衡諸常情 應係上訴人僱用之員工所為，前述被查獲人員蔡義德承認伊 受僱於上訴人公司，在現場擔任駕駛挖土機回填廢土之工作 等語，及莊文陽坦承伊任職於上訴人公司，與鐘士捷在現場 負責向載運廢棄物之車輛收取土尾聯單及交通指揮工作，至 於貨櫃屋旁正在燃燒廢棄物，是蔡義德操作挖土機將木材丟 入坑內的，原本是伊在旁邊燒木材取暖用的等語，堪以採信 。是上訴人空言否認露天燃燒廢棄物之行為人係其所僱用之 人員，實屬卸責之詞，不足採信。㈡行為時空氣污染防制法 施行細則第33條第1項第2款第1目規定：「公私場所及交通 工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：．．．二、 官能檢查：（一）目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進 行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢 查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判 定。」空氣污染行為管制執行準則第4條第1款規定：「主管 機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定 粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物 排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執 行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」足見現行法令允許稽查 人員憑其專業執行知能，以目視確認粒狀污染物之排放，而 判定違規事實之存在。本件由現場照片觀之，明顯可見其燃 燒廢棄物，致產生明顯粒狀污染物（煙霧）散布於空氣之情 形，有稽查工作紀錄影本及照片正本附卷可稽，違規事實洵 堪認定，上訴人主張被上訴人就此部分未盡舉證責任云云， 容有誤會。㈢因上訴人僱用之員工，於執行職務時，其地位 乃上訴人之機關，上訴人放任其執行機關於工作中為違規行 為，即應視同為上訴人之行為，被上訴人據以核認上開燃燒 行為上訴人所為，且地點屬工商廠、場（工場），依行為時 空氣污染防制法第54條第1項後段裁處法定最低額度10萬元 罰鍰，並依同條第2項命立即停止前揭燃燒行為，認事用法 並無不合，亦無裁量逾越權限或濫用權力之情事等由，駁回 上訴人原審之訴。
四、上訴人意旨復執前詞，並主張：㈠原判決係以案發現場之莊
文陽、鐘士捷、蔡義德等人於稽查筆錄之供述內容為認定基 礎。惟該三人就本案實有利害關係，當然主張為上訴人公司 之員工，藉以規避自己責任，是不得徒憑其片面陳述，即認 其三人受僱於上訴人。㈡莊文陽等三人是否受僱於上訴人， 原審自可傳訊其三人到庭查明，甚或調查其三人有無領受上 訴人之薪資，上訴人有無為其三人加入勞保等情，用資判斷 僱傭關係之有無。惟原審俱未予調查，未盡調查之能事。㈢ 況原審既於理由稱：「‥時值歲末天寒，工人在曠野中確有 取暖之需求‥」，則工人既係因天寒地凍而自行取木材燃燒 取暖，究屬工人之個人行為，並非上訴人所授意。詎原判決 並未查明，上訴人是否有授意或放任工人燃燒木材等物取暖 ，即於理由內率予認定係「上訴人放任其所僱用之人於防制 區內之施工場所燃燒廢木材、廢紙等廢棄物，致產生明顯之 粒狀污染物，散布於空氣中之事實，堪以認定」，有不備理 由之違法。㈣再原判決另以「因上訴人僱用之員工，於執行 職務時，其地位乃上訴人之機關，‧‧‧，即應視同為上訴 人之行為」。惟查，究係如何認定此行為係執行職務，且究 係憑如何之依據，而得認定工人之行為視同為上訴人之行為 ，原判決俱未於理由內詳為勾稽認定，並記明其得心證之理 由，此亦有判決不備理由之違法。㈤又原判決認「現行法令 允許稽查人員憑其專業執行知能，以目視確認粒狀污染物之 排放，而判定違規事實之存在‧‧‧」。惟當時從事目測判 定違規之稽查人員，是否具備專業執行知能，實應詳為調查 認定，不可放任被上訴人委以未具備專業執行知能之人員， 從事目測判定。就此原判決亦有心證未記明於理由之違法。 ㈥況關於人民之權利、義務之事項，均應以法律定之，且應 以法律規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第5 條第1項第2款、第6條分別定有明文。本件行為時空氣污染 防制法施行細則第33條第1項第2款第1目及空氣污染行為管 制執行準則第4條第1款，允許稽查人員以目測判定是否違規 之規定，核屬命令性質而非法律，是被上訴人依前揭命令從 事目測判定人民是否違規，顯與前揭中央法規標準法之規定 不符，自難認被上訴人得據此目測之結果，而依行為時空氣 污染防制法第54條第1項後段，對上訴人裁處罰鍰及停止違 規行為等語。
五、本院按：㈠「在各級防制區內，不得有下列行為：一、從事 燃燒、融化．．．或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物， 散布於空氣或他人財物。」、「違反第29條第1項各款情形 之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為 工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」為
行為時空氣污染防制法第29條第1項第1款、第54條第1項所 明定。本件行政院環境保護署環境督察總隊北區大隊於91年 1月2日派員會同環保警察隊、臺北縣警察局泰山分駐所及臺 北縣泰山鄉公所清潔隊人員至爭土地稽查時，發現有露天燃 燒廢木材、廢紙等廢棄物之情事，該燃燒點係在上訴人承包 工程而以鐵皮圍籬之工地範圍內，且查得莊文陽及鐘士捷負 責向載運廢棄物到場傾倒之車輛收受土尾聯單及現場管理工 作，挖土機駕駛蔡義德正從事廢棄物掩埋整平處理作業，此 為原審所確定之事實。，而莊文陽、蔡義德於查獲時均供稱 受僱於上訴人，鐘士捷雖稱不知僱用之老闆為何人，但稱係 與莊文陽一起受僱，此有偵訊（調查）筆錄及現場照片與行 政院環境保護署稽查紀錄附卷可稽。足見該三人確係受僱於 上訴人，原審未再通知該三人到庭調查是否受僱於上訴人， 並無未盡調查之能事之情事。又正在燃燒之廢棄物，係蔡義 德操作挖土機將木材丟入坑內燃燒等情，亦據莊文陽供明， 而蔡義德既係上訴人僱用於上述土地從事廢棄物掩埋整平處 理作業，則其於執行執務時之違規行為，仍應視為上訴人之 行為，上訴人主張此純係工人之個人行為，尚不足採，原審 認蔡義德之上開違規行為，視為上訴人之行為，並無不合。 ㈢又按人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之 程度，憲法第二十三條固有明文。但法律之內容不能鉅細靡 遺，立法機關自得授權行政機關發佈命令為補充規定。如法 律之授權涉及人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容 符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。若法律僅概括授 權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨 且未逾母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性 、技術性之事項以施行細則定之（司法院釋字第三六七號解 釋參照）。查行為時空氣污染防制法施行細則，係依行為時 空氣污染防制法第77條之授權而訂定，該細則第33條第1項 第2款第1目規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之 檢查，其實施方式如下：．．．二、官能檢查：（一）目視 及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操 作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員 以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。」又空氣污染行為 管制執行準則係依同法第29條第3項之授權而訂定，該執行 準則第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時 ，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以 目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水 蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情 形。」足見上開有關稽查人員得以目視確認粒狀污染物排放
，判定是否違規之規定，係為執行空氣污染防制法關於公私 場所空氣污染物檢查方式之細節性、技術性之事項，並未涉 及人民自由權利之限制，自無違中央法規標準法之規定。㈣ 從而，被上訴人認上訴人違反行為時空氣污染防制法第29條 第1項第1款規定，依同法第54條第1項後段裁處10萬元罰鍰 ，並依同條第2項命立即停止前揭燃燒行為，並無不合，訴 願決定予以維持，亦無違誤，原審維持原決定及原處分，駁 回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判 決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 17 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞
法 官 胡 國 棟
法 官 黃 淑 玲
法 官 侯 東 昇
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 94 年 2 月 18 日
書記官 王 福 瀛
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