高雄高等行政法院判決
九十三年度訴字第四０五號
民國
原 告 甲○○
訴訟代理人 己○○
被 告 國防部海軍總司令部
代 表 人 苗永慶總司令
訴訟代理人 徐克銘律師
複代理人 戊○○
丁○○
上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國九十二年三
月十九日九十二年決字第０二八號訴願決定，向臺北高等行政法
院提起行政訴訟，經臺北高等行政法院移送於本院審理。本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告係高雄市海光三村原眷戶，民國（下同）八十五年間以該村眷地輔助購宅款遷購高雄市翠峰國宅，八十七年十月間高雄市政府國宅處將翠峰國宅房地所有權辦理移轉登記於原告，經原告向海軍後勤司令部請求發給權狀，不服該部九十年十月五日（九０）技眷字第一三九六一號書函否准之處分，提起訴願，經國防部九十一年五月三日九十一年度鎔鉑訴字第０五七號訴願決定將原處分撤銷，移由權責機關另為處分。原告於九十一年十月二十五日領取高雄市○○區○○路六十號十五樓之所有權狀；嗣因不服被告九十一年十月八日（九一）揚眷字第一五九三號及九十一年十二月十六日（九一）揚眷字第０二０二七號二份通知其領取輔助購宅款及搬遷補助費，逾期依法提存之處分函，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應歸墊原告依其承諾而墊繳之房地總價百分之十五自 備款退款計新臺幣（下同）四四０、三三五元及利息，並 自八十五年十月九日起至清償日止按週年利率百分之五計 息。（被告按八十五年經台灣高雄地方法院公證處認證之 外興隆營區改建基地案發放輔助購宅款三、五六０、００ ０元予原告）
（三）被告應返還搬遷費一０、０００元及坪數差額退款九０、 五二一元，並自退款日起至清償日止按週年利率百分之五 計息，概依眷改條例辦理發放。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）緣原告係海光三村原眷戶，因遷購「翠峰國宅」，同意被 告八十五年九月七日申請書內載約定事項，於同年九月二 十一日在台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）公證處作成 認證書。按左營「外興隆營區」改建基地規劃估算之房地 總價百分之八十價格輔助申請購置二十六坪型國宅乙戶。 尉、士官級輔導購置二十八坪型乙戶，每戶輔助購宅款約 三、五六０、０００元，依此同意公證，並經行政院核定 在案。原告八十五年十月遷入「翠峰國宅」，於辦理過戶 前，經被告向原眷戶承諾先墊百分之十五（四四０、三三 五元）自備款始得過戶，並言待立法院通過特別預算三讀 後，再連本帶利歸墊各眷戶，然被告並未遵照原認證書約 定及其承諾，全為欺騙行為，違反依法行政，後又於八十 七年九月十二日修正國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條 例）施行細則第十九條增列第四項由原先規劃之「外興隆 營區」變更為「翠峰國宅」並改變算價格，嚴重違反原「 認證書」約定，亦違反信賴保護原則（法律不溯及既往） 、誠信原則，並與眷改條例規定牴觸有違。原告自八十五 年搬遷至「翠峰國宅」，被告未依眷改條例之規定發放搬 遷補助費，明顯違反法令規定。再就被告未依規定將應退 款九０、五二一元匯入依被告指定至農民銀行開戶帳號退 款原告。被告逕以多次通知原告辦理結報並申領退款，原 告未配合辦理為由，將退款提存高雄地院提存所，其稱未 配合辦理結報均與事實不符，請其返還自備款、搬遷費、 退款，均未獲返還，提起訴願，遭決定駁回，爰依法提起 行政訴訟。
（二）原告自始即依被告所擬說明書暨申請書之約定並經法院公 證，有高雄地院公證處認證書為憑。該申請書約定下列事 項：一、管理單位按左營「外興隆營區」改建基地規劃估 算之房價百分之八十價格輔助申請人購置二十六坪型國宅 乙戶。而非被告所稱「翠峰國宅」完工計價。本案管理單 位係規劃「外興隆營區」。按「原眷戶可獲得之輔助購宅
款及自備款負擔金額依各眷村之條件，於規劃階段，由主 管機關以書面向原眷戶說明之。」眷改條例第二十條第三 項定有明文。依「認證書」說明書三：（三）尉士官級輔 導購置二十八坪型乙戶，每戶輔助購宅款約三、五六０、 ０００元。「而翠峰國宅」總價為三、一四０、四三四元 。依規定原告無需負擔任何款項。被告遂藉詞以原規劃之 外興隆營區改建基地未能發包，致無法計價核發輔助購宅 款含自備款為由。又遷入「翠峰國宅」被告告以先徵交房 地總價百分之十五自備款，由原告先墊繳，並承諾於八十 六年眷村改建特別算案於立法院完成三讀後即連本帶利歸 墊原告，為前國防部長蔣仲苓親自承諾。再說明書四：一 般規定．．．（五）後段「搬遷補助費每戶一０、０００ 元於國防部撥付輔助購宅款時一併發給。」定有明文。但 被告至今均未依規定發給。另退款部分，被告亦未依其指 定開戶農民銀行帳戶匯入原告帳戶，而提存於法院。原告 均依被告規定辦理結報，並告知其將退款直接匯入原告帳 戶被其所拒，因原告未配合被告所定退款需先聲明放棄第 一次法院認證書方可領取退款及搬遷費作為要脅手段，非 原告未配合其辦理結報，其所述均非事實，併此說明。（三）經查，眷改條例施行細則於八十五年七月二十三日訂定發 布第十九條，並無第四項規定，亦即原告與被告於法院認 證書公證內容並無該施行細則第十九條第四項之規定。八 十七年九月十六日國防部修正施行細則始增訂第十九條第 四項規定。然依法律不溯既往原則，原告應有信賴保護原 則之適用。
（四）被告每次通知原告向其列管單位海軍後勤司令部軍眷服務 組王上尉連絡辦理結報並申領退款，原告均有配合，並告 知眷服組王上尉將退款直接匯入原告農民銀行帳戶，為其 所知，被告僅口頭告知眷服組，原告辦理結報聲明放棄原 法院認證書，方可辦理退款，以此指使眷服組作為要脅原 告，並非原告不配合，而係被告未依法行政違法濫權，無 視國家法令規定，致無法退款又將退款逕自提存法院，剝 奪原告合法領取該退款之權利，被告所述原告未配合辦理 均非事實，其行為明顯違法，嚴重侵害原告合法權益。（五）按國防部九十一年五月八日（九一）鎔鉑字第０００三六 五號函送國防部訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於 收受決定書之次日起一個月內將全案移送權責機關，另為 適法之處分」，但被告均未遵照訴願決定，其為權責機關 ，乃由原告一再陳情，為何時方能領取權狀，其遲至九十 一年十月二十五日通知領取，又退款部分，請海軍後勤司
令部直接匯入原告帳戶，為其所拒，並告知申領退款需放 棄原法院認證方可領款。原告均依規定與王上尉連絡，並 無逾期。另原告辦理購「翠峰國宅」過戶由被告通知需先 墊繳自備款（四四０、三三五元），並由國防部長蔣仲苓 承諾八十六年眷村改建特別預算案於立法院三讀後，即連 本帶利歸墊原告，而原告請求返還自備款依法有據，非無 理由，核與原法院認證書約定自屬有違。
（六）原告均依規定並於八十五年九月已全部同意依規完成認證 ，改建規則依眷改條例第二十二條僅能適用一次。又謂「 於法並無不允」此即違反法律不溯既往，本件被告修改施 行細則，牴觸眷改條例，根本無效。其改變原改建計畫為 原告更不利益，亦違反政程序，均屬違法。本件改變計畫 既然法律未明文規定，即屬無法律之授權情狀，若行政行 為無法律之授權，而剝奪人民權利，即為非法而無效，行 政程序法第一百五十、一百五十八條第一項第二款可資參 照。再者，被告若無法律之授權，即無裁量權之可言，此 有行政程序法第四、七、九、十條亦定有明文。又依眷改 條例第二十二條規定僅能適用一次，此觀之該條之規定自 明，被告二度適用眷改條例等原眷戶（含原告）向法院辦 理認證之行為，因違反眷改條例第二十二條僅能適用一次 之規定，固屬無效。且所謂：「業有超過四分之三之原眷 戶辦理表達同意．．．。」乙節，乃係被告以非法「公告 」之強制手段強使原眷戶配合放棄原有利之八十五年法院 認證，就眷戶不利之翠峰國宅案重為認證，否則即不發放 權狀，更進而註銷原眷戶資格，因而使原眷戶被迫重行認 證，根本無合法性、公正性。依眷改條例第二十二條，眷 戶就是否同意改建有選擇權，而被告所施行之公告，卻以 強制手段未強制原眷戶重為認證，嚴重違反依法行政原則 ，其行為不惟違法且根本無效。
（七）再查被告變更原行政院核定外興隆改建案，有損原告利益 之行政處分，如導致人民對現存法關係狀態的信賴落空， 自使其在無預期的情況下，因而負擔新的不利益或喪失已 得之利益，對於人民而言，此新的負擔，縱使在考量更重 要公益之追求下有其必要。然此項不可預期新的負擔，亦 非人民所必須接受。此即前述行政法上所謂之信賴保護原 則。另又基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任 意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或 事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害 」或「其他為防止或除去下公益之重大危害」之理由，而 廢止授予利益之合法行政處分時，受益人因信賴該處分致
遭受財產上之損失，應給予合理之補償。最高行政法院（ 即改制前行政法院）八十三年判字第一二二三號著有判例 。而所稱信賴利益保護，乃行政法理上具有憲法位階之法 律原則，現行行政程序法中有關信賴保護原則之規定，係 此一原則之明文化，是該法雖未施行，仍得予以斟酌適用 （林石猛先生著行政訴訟類型之理論與實務第四章撤銷訴 訟Ｅ信賴保護原則頁二三二以下。吳庚著行政法之理與實 用增訂八版信賴保護原則頁六一以下、存續力與信賴保護 頁三七０以下參照）。原告依信賴應值得保護：①原告依 被告之歸墊承諾而墊繳房地總價百分之十五自備款即是。 ②依規定時日內認證。據此，依上述原告並無此信賴不值 得保護之情形。本件確因被告勘選外興隆改建基地之故意 或重大疏失，導致原告之輔助購宅款受有八五０、０００ 餘元之損失，自得主張信賴利益值得保護。
（八）本件改建計畫經國防部報請行政院依法核定眷村改建，即 為「確定計畫裁決」，在法律性質上為行政機關就特定具 體事件所為之單方行政行為，即屬行政處分（翁岳生先生 編行政法二０００年版下冊頁六八三末段、頁六八六末段 及頁六八七前段參照）。據此被告所辯，顯無可採。另被 告變更計畫亦應受法律不溯既往，命令不得牴觸法律之一 般法律原則之拘束。本案既經行政院核定，即為確定計劃 裁決，即屬行政處分（授益處分），自有其信賴應值得保 護。再依眷改條例第二十條第三項規定即為「預估」，否 則眷戶即無法依第二十二條之規定審酌是否同意改建。致 造成眷改勢必延宕。依此，被告所辯信賴無保護必要，應 屬違法、違憲，顯非可採。
（九）有關被告應退還自備款之依據，係被告八十五年於原眷戶 （含原告）完成法院認證後，在遷入「翠峰國宅」前，以 「遷入之翠峰國宅係高雄市政府國宅處所建，非軍方所建 ，依國宅處之規定，遷入國宅前，須先繳交房地總價百分 之十五之自備款，眷戶先墊繳自備款，俟眷改特別預算案 於八十六年在立法院完成三讀後，再連本帶利歸墊各位眷 戶」理由，著眷戶墊繳房地總價百分之十五之自備款。嗣 八十六年五月二十日眷改特別預算經立法院完成三讀，被 告自當依其歸墊承諾，歸墊眷戶（含原告）所墊繳之自備 款。此即為原告主張被告應歸墊自備款之依據。（十）有關被告提出（第二次之認證）四分之三的人數同意的名 單一事，並未改變被告實施二次認證之違法性。因其違反 「法律不得溯及既往」及違反「眷改條例」第二十二條認 證同意改建僅能一次之規定，其卻於原眷戶於八十五年完
成法院認證同意改建，並於同年十月二十七日遷住入「翠 峰國宅」二年後之八十七年九月十六日修增施行細則第十 九條第四項不利眷戶之規定，要求眷戶二度再次認證。其 不僅違反前揭之「眷改條例」第二十二條（認證僅能一次 ，該條文並未載明認證可以二次，即屬無法律之授權情狀 ）及違反「法律不溯及既往」（其修增「施行細則」係於 眷戶在八十五年九月完成認證後二年之八十七年九月）等 規定，尚違反「命令與憲法或法律牴觸者無效」規定及違 反「命令不得牴觸憲法或法律」之規定（其以修增之命令 之「施行細則」第十九條諸項如計算輔助購宅款，違反輔 助購宅款之計算係依據法律之「眷改條例」第二十條第三 項之預估規定由被告書面說明），即該第二次著令眷戶之 認證，為非法而無效。至該認證係以脅迫在先（以發放權 狀為要脅，不重為認證且放棄原認證，即不發放房地權狀 ），強制在後（「公告」強制眷戶重為認證，否則註銷原 眷戶資格，並拆屋還地），即違反「眷改條例」第二十二 條之眷戶就是否同意改建，有自由選擇權之規定，亦固屬 無效。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）原告本為被告列管之高雄海光三村國軍眷村原眷戶，經查 ，七十六年間高雄市政府因規劃選定左營蓮池潭東側（左 營一號公園預定地）規劃興建「民俗技藝園」，於七十六 年十二月二十日就該事項召開第一次協調會，會中作成結 論包括：小龜山要塞區是否開放或解禁，應提軍政協調會 報決定；辦理遷村意願調查。嗣於七十六年十二月三十日 舉辦會勘，此有高雄市政府開會通知單及被告之電話紀錄 可稽。上開會議中，高雄市政府提出擬以優惠標準配售果 貿社區所餘國宅，惟同時會中亦有提出本案涉及龜山要塞 管制區作業規定，而應俟龜山要塞管制區管制開放或解禁 後始得辦理，此亦有被告七十六年十二月三十一日之簽呈 暨其附件可稽。高雄市政府嗣於七十七年十一月九日召開 之協調會中作成結論：拆遷戶按該地區遷建優惠方式辦理 ，並請國宅處考量覓地興建國宅配售；補償事宜，由市政 府工務新建工程處，依相關資料詳實核估。迄至八十年十 二月十日，高雄市政府復召開協調會，會中作成結論：正 興建中之果貿二期國宅應確按計劃或提早興建完成，以利 眷村戶之搬遷；眷村戶補償標準照「台灣地區地方政府舉 辦公工程拆除陸軍列管眷舍補償作業要點」有關規定辦理 。由於依前述補償要點所得之補償，相較於「眷改條例」 八十五年間公布施行前之「國軍老舊眷村重建試辦期間作
業要點」所定依地價六九．三％所得者為低，從而協調財 政部與高雄市政府間研商擬採有償撥用方式辦理，惟財政 部於八十二年十月二十八日以台財產二字第八二０二二九 一九號函檢送會議紀錄所載之結論，僅作成由高雄市政府 與軍方再行協調獲致結論後再函告國有財產局。迄至八十 五年八月八日，歷經數年之協調，高雄市政府終以宅三字 第四一六九八號函同意提供翠峰社區國宅五二二戶交國防 部以成本價售海光三村等原眷戶，原址土地則專案讓售予 高雄市政府；被告遂上承國防部之指示，依「眷改條例」 第二十條第三項規定，擬訂書面資料向包括原告之原眷戶 說明之；其中關於各類坪型輔助購宅款標準，係依「眷改 條例」之規定，並以原規劃之「外興隆營區改建基地」為 據估算。另為調查眷戶配合之意願，該書面資料並有附申 請書乙式，要求配合之眷戶執以向法院辦理認證，本件原 告在詳閱說明資料後，亦有於同年九月七日執該申請書辦 理認證。上開遷建計畫於調查意願完畢後，為顧全眷戶權 益，在外興隆營區改建基地發包並計算核撥輔助購宅款前 ，即將配售之翠峰國宅房舍交付予各該眷戶。惟交屋且進 住後，因外興隆營區改建基地遲遲無法解決關於要塞管制 區之法令限制而無法發包，進而使海光三村已遷入翠峰國 宅之住戶無法領取輔助購宅款，為圖儘速解決，從而修訂 眷改條例施行細則第十八條、第十九條，允以遷建之國宅 房地總價為計算基準。為探知眷戶對此一儘速解決僵局作 法之配合意願，被告遂又承國防部之指示，於八十七年十 月二十四日再次備具書面資料向眷戶說明之，並請眷戶就 其表示之意願向法院辦理認證。原告所屬海光三村等村， 於公告掣發當時，業有超過四分之三以上之原眷戶辦理表 達同意依規劃改建並認證完畢，從而該改建計畫即正式變 更為遷購高雄市政府興建之翠峰國宅，並以該國宅之興建 成本為計算基準；而由於海光三村依國軍老舊眷村改建條 例之規定計算之輔助購宅款額度（依「眷改條例」第二十 條第一項所定，係以國有土地可計價公告土地現值總額百 分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建 成本及配售坪型計算之）不及興建成本之百分之八十，遂 依「眷改條例」第二十條第三項規定由原眷戶自行負擔百 分之二十之法定上限，餘均由國防部改建基金補助。（二）原告所爭執者不外於八十五年辦理之第一次說明內容與八 十七年辦理之第二次說明內容所載輔助購宅款金額有所落 差，從而請求被告依第一次說明資料內所載金額給付之。 惟關於眷村改建時，原眷戶得領取之輔助購宅款金額之計
算，依「眷改條例」第二十條第一項、第二項分別規定： 「以各直轄市、縣 (市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村 土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九 點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售 坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負 擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不 足款，由原眷戶自行負擔。」、「前項原眷戶自行負擔部 分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由 改建基金補助。」至於所謂住宅興建成本，依「眷改條例 施行細則」第十九條第一項、第二項復分別規定：「原眷 戶依本條例第二十一條規定於規劃改建基地房屋建造完成 前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關 提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期 決算之價格發生差異時，不予追加減。」、「前項輔助購 宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後 ，依決標價格計算之。」準此而言，本件兩造間所爭執之 前開說明資料，係依「眷改條例」第二十條第三項規定於 規劃階段向眷戶說明所用，其時改建工程既未發包，亦未 決算，故而無從計算其住宅興建成本，是以該說明資料亦 載如僅係「估算」，而非精確之輔助購宅款之額度。（三）本案之所以復重行辦理意願調整，實乃因原規劃之「外興 隆營區改建基地」因涉及法令而遲遲無法發包動工，致本 件原告等海光三村已輔導遷購高雄市政府興建國宅者無法 領取輔助購宅款以繳付房價，故而一方面配合於八十七年 九月六日增訂「國軍老舊眷村改建條例施行細則」第十九 條第四項之規定「經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有 四分之三以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔 助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機 關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條 第一項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。」另 一方面則修訂改建計畫而以翠峰國宅之房地總價為計算依 據，俾利及早核算輔助購宅款並發放之。而為兼顧及眷戶 之意願，從而將上開修訂八十七年十月二十四日再次備具 書面資料向眷戶說明之，並請眷戶就其表示之意願向法院 辦理認證。
（四）本件雖經修訂改建計畫，且預估輔助購宅款之金額與實際 或有出入，惟此一或有出入之處並不直接、當然造成原告 之損害，姑不論就「預估」金額部份原告是否有任何善意 信賴發生之可能，就此應屬原告就字面上之意義擴張解釋 其權利範圍，亦無因此一計畫變更而受有何種既有權利受
到損害為是。而被告本於變更後之改建計畫內容，依「眷 改條例」相關規定之內容計算輔助購宅款等，並將原告溢 繳之款項連同利息一併返還，洵無任何違誤之處。（五）按本案事實乃被告於首次改建計畫因情事、法令變更等不 可抗力因素，而需改變原先外興隆營區之國軍老舊眷村改 建計畫，惟現行法令並未就後續計畫變更所需之要件有所 規定，被告本於行政自由性，於不違反一般行政法原理原 則之情形下，應有裁量權。而本案被告決定採取與原改建 計畫相同之要件標準，亦即「原眷戶四分之三以上同意」 及「書面通知」，於法似無不妥。原眷戶總數計有四百三 十二戶，而遷住翠峰國宅者已達四百餘戶，顯已達原眷戶 (四百三十二戶)之四分之三。故可證明被告於後續變更之 改建計畫中，亦已得「四分之三以上之原眷戶」同意。易 言之，被告所為後續變更之改建計畫，洵無違法之處。（六）行政計畫變更之容許性：按行程序序法第一百六十三條規 定：「本法所稱行政計畫，係行政機關就將來一定期限內 達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或 實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃 。」同法第一百六十四條第一項復規定：「行政計畫有關 一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多 數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫 之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。 」由上述兩條文可知，關於行政計畫之分類，學說上雖有 多種區分標準，惟實定法上係區分成「有關一定地區土地 之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之 人及多數不同行政機關權限」和「非關一定地區土地之特 定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及 多數不同行政機關權限」兩種類型之行政計畫。（參閱行 政程序法實用，林明鏘、李建良、周志宏、蔡茂寅著， 三一四頁以下，行政法爭議問題研究 (上)之五四０頁以 下、行政法總論，陳慈陽著五六八頁以下，或參閱行政法 二０００（下冊）六七九頁以下）。而行政程序法第一百 六十四條第二項規定：「前項行政計畫之擬訂、確定、修 訂及廢棄之程序，由行政院另訂之。」關於此項規定，學 說一般稱之為確定計畫之裁決程序，所稱前項行政計畫， 即上述之「有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施 之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限 」者；所稱「由行政院另訂之」，係因該種計畫涉及多數 人及多數機關之權利義務，關係重大，故需另訂辦法規範 之。準此以言，我國行政程序法似將行政計畫區分為上述
兩者，區分標準為：是否同時符合「涉及一定地區土地之 特定利用或重大公共設施之設置」、「涉及多數不同利益 之人」、「涉及多數不同行政機關權限」此三項要件；區 分實益則為：「該行政計畫之裁決是否須經公開及聽證程 序」及「該行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序， 是否須由行政院另訂之」。就此項論點，實務上內政部九 十一年一月二十九日內授營都字第０九一００八一四二六 號函文、法務部九十年八月二十二日（九０）法律字第０ ００四九一號函文、法務部九十年五月二十一日（九０） 法律字第０一三０七二號函文、法務部九十年十一月十九 日（九０）法律字第０四一二七二號函文、法務部九十一 年四月一日法律字第０九一００一００六一號函文及法務 部九十一年七月二十九日法律字第０九一００二八一二六 號函文已反覆再三確認，爰一併敘明。易言之，行政計畫 若符合上述三要件，則該計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄 ，須經公開聽證程序，該程序且須經行政院另訂辦法規範 之；若不符合上述要件，則該計畫之擬訂、確定、修訂及 廢棄之程序，不須由行政院另訂辦法規範，得由行政機關 自行處理，且亦不須經公開聽證程序。就本案之眷村改建 計畫而言，原眷戶之利益方向一致，且亦無多數不同行政 機關之權限競合問題，審視學說及上開實務見解，並非行 政程序法第一百六十四條第一項所指稱之行政計畫，亦即 該計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，不須由行政院 另訂辦法規範之，而得由被告自行處理，且該計畫亦不須 經公開聽證程序。尤有甚者，遍查國軍老舊眷村改建條例 等其他相關法令，亦無就本案眷村改建合建計畫之變更程 序設有特別規定，故被告變更系爭計畫，應無適法性之問 題。
（七）按眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷 戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主 管機關得逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該 房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」復按 眷改條例施行細則第二十條第一項所稱「原眷戶依本條例 第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日 起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」由 此上述二條文可知，任一國軍老舊眷村改建計畫需得原眷 戶四分之三以上同意方得推行。被告於首次改建計畫中已 符合上述人數及書面之要件，並為雙方所不爭執。更需說 明者乃倘被告於原定改建計畫因情事、法令變更等不可抗 力因素，而須改變原定國軍老舊眷村改建計畫時，所需之
要件為何。就此點而言，本案中被告仍比照原先改建計畫 所要求之「原眷戶四分之三以上人數同意」及「書面通知 」應認為於法並無不合，爰附理由如后。１．法律未明文 規定：查眷改條例暨其施行細則，就本案系爭原先改建計 畫因法令限制，故需有所更改之情形，均未有明文規定後 續計畫變更所需之要件（諸如原眷戶同意人數限制、書面 與否）為何，合先敘明。被告應有裁量權：後續改建計畫 變更之通過要件，既法無明文，則被告於此，在不違反一 般行政程序法原理原則（如行政程序法第四條之一般法律 原則、第五條之明確性原則、第六條之禁止差別待遇原則 、第七條之比例原則）之情形下，應有裁量權。否則原先 之眷村改建計畫既因法令限制無法繼續推行，倘又因法無 明文，而不許被告關自行認定計畫變更之要件以為行事準 則，則該改建計畫勢必停滯不前，於公益或原眷戶之權益 均將有莫大之損害。被告所選定之標準應無不妥：況且後 續遷居翠峰國宅之改建計畫，衡其本質而言，亦屬國軍老 舊眷村改建計畫之一，其目的亦在於「為加速更新國軍老 舊眷村，提高土地使用經濟效率，興建住宅照顧原眷戶及 中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都 市景觀」（見眷改條例第一條）。依「相同事件，為相同 處理。」之法理，在法無明文的情況下，被告類推適用眷 改條例第二十二條之規定，以原計畫通過之要件為計畫變 更通過之要件，於法應無可非難之處。被告於八十七年十 月二十四日就此再次以書面向原眷戶說明此情形，並請眷 戶就其表示之意願向法院辦理認證，業有超過四分之三之 原眷戶辦理表達同意依後來之規劃改建並認證完畢，從而 該改建計畫即正式變更為遷購高雄市政府興建之翠峰國宅 ，並以該國宅之興建成本為計算基準。被告於辦理此次國 軍老舊眷村改建過程中，完全依照法令行事，並兼顧原眷 戶之程序利益與實體利益，應無不妥之處。
（八）行政機關基於行政效率、行政彈性、法令或情事變更之情 形時，本得於法律未禁止之前提下，自行變更行政手段以 達同一行政目的，惟需兼顧人民之信賴保護利益。按行政 程序法第一百一十九條及第一百二十三條之規定，即屬我 國行政程序法對於信賴保護利益之明文規定，其雖置於「 行政處分」章節，惟信賴保護利益之範疇應不限於行政處 分，此一概念向為學說、實務所不爭。按得主張信賴利益 保護之要件，實務及通說俱認有以下三點：１．信賴基礎 ：必先行政機關有所作為，而使人民就行政機關之行政行 為產生信賴。２．信賴表現：人民單純之期待並不能向國
家主張信賴保護，必須有因該信賴所為之特定行為，於該 信賴所據以產生之行政行為變更或消滅後，致自身利益受 損，方得主張信賴利益之保護。３．信賴值得保護：人民 所產生之該信賴，必須無類似行政程序法第一百一十九條 之情形，且不以該條所列各款情形為限。本案原告無從主 張任何信賴利益保護，爰提理由如下：１．就信賴基礎而 言，原告所可能據以產生信賴之原行政行為，係行政計畫 並非行政處分。其與行政處分之差異在於，行政程序法第 九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機 關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外 直接發生法律效果之單方行政行為。而行政計畫依行政程 序法第一百六十三條之規定：「係行政機關為將來一定期 限內達到特定目的所實現一定之構想，事前就達該目的與 實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規 劃。」本國軍老舊眷村改建計畫其性質係行政計畫，應無 疑問。行政處分由於係針對具體事件所直接發生法律效果 ，其法律效果之發生與處分之對象均非常明確，故於此情 形下行政處分之相對人自有權相信行政機關必將照該行政 處分之內容行事，所產生之信賴自具有較堅強之基礎，而 行政計畫則非屬此種情形。如前所述，行政計畫僅係行政 機關自身為達一定之行政目的所事先預為之規劃，在行政 計畫規劃完成至該計畫確實實現前，無可避免將經過一段 長期時間。於此期間內，計畫經評估過後是否仍可能實現 或仍有其必要、計畫所依據之法令是否變更、客觀社會經 濟條件是否允許、計畫所涉及之對象為何．．．等諸多因 素皆無法確定。於此種情形下，人民之信賴基礎自屬過於 浮動、薄弱而無保護之必要。尤有甚者，第一次輔助款之 金額僅為估測金額，其數額是否與實際確定金額相符尚未 可知，以此為信賴所據以產生之基礎，自更無保護之必要 。２．就信賴表現而言，原告所爭執乃兩次計畫之輔助購 宅款數額有所不同，惟就此點而言原告益加無主張信賴保 護利益之可能。蓋自被告以書面通知各原眷戶第一次改建 計畫至後來因法令限制、致使被告不得不再以書面通知計 畫有所變更此一期間，原告並無因信賴被告第一次書面資 料所公佈之輔助款金額所為之行為，導致其於後來金額變 更下，因先前之信賴行為產生任何具體權利或利益受損害 。實務上，許宗力大法官曾於司法院釋字五七四號解釋之 協同意見書中，比較司法院釋字五二五號解釋及五二九號 解釋，而就信賴保護原則有精闢之闡述，爰附錄如下一併 供參：「同意見書中，比較司法院釋字五二五號解釋及五
二九號解法律賦予人民某種權益，向以一定要件事實具備 為前提。該要件事實如果是具有持續性，需要當事人分階 段逐步去完成、履行之事實關係，且該權益是憑當事人主 觀努力可能實現的，只要當事人以取得該權益為目標，而 根據當時有效法律進行生活規劃，階段性朝目標前進，則 於過程中法律發生變更，或提高門檻、加深達成目標之困 難度，或使目標貶值，或廢止規定，使目標之達成根本客 觀不能，都會有信賴保護的問題。．．．」上述該段闡釋 雖係針對法規變更之情形，惟可知「當事人需有信賴表現 」係主張信賴保護之前提。且該號解釋係針對法規變更， 而法規相對於行政計畫而言，已屬較不易有情事變更產生 之信賴基基礎，尚須相對人有具體信賴表現行為，遑論是 行政機機關就未來來一定期間為完成特定之行政目的內所 預先擬定之計之畫。」且本案原先之輔助款金額，本需俟 當時改建計畫之外興隆營區基地發包、建造完成後方得領 取，而外興隆營區若欲發包又需俟該要塞管制區之法令鬆 綁，此些條件在在為原告所無法依其主觀努力達成者，原 告自無從宣稱其有信賴利益之可言。易言之，被告第一次 所公佈之輔助款金額對原告而言，充其量僅係一種單純期 待之性質。系爭輔助款金額之差異對原告而言，既僅屬單