臺灣高等法院民事判決 94年度上字第93號
上 訴 人 甲○○
訴訟代理人 曾大中律師
被上訴人 台北縣政府警察局
法定代理人 黃茂穗
訴訟代理人 蘇清文律師
複代理人 溫思廣律師
上列當事人間遷讓房屋事件，上訴人對於中華民國93年12月16日
台灣板橋地方法院93年度訴字第 534號第一審判決提起上訴，經
本院於94年4月6日言詞辯論終結，並判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人主張：
㈠門牌號碼台北縣新莊市○○路99號建物（以下簡稱系爭房屋 ）坐落之基地台北縣新莊市○○段60地號，如附圖所示編號 六０Ａ面積55.76平方公尺、六０Ｂ面積 1.35平方公尺、六 ０Ｃ面積5.85五平方公尺及六０Ｄ面積3.36平方公尺，合計 為 66.32平方公尺土地（以下簡稱系爭土地）係屬國有，由 被上訴人管理。上訴人甲○○係因於被上訴人轄下機關新莊 分局福營派出所（以下簡稱福營派出所）任職關係而獲准使 用借貸系爭房屋及土地，此觀上訴人親簽切結書所載「配住 」及「奉調遷出宿舍」文義即明。上訴人如非以暫住之意思 借用系爭土地，豈會保證「於奉調遷出宿舍時，該添建物不 得拆除或要求補償費用並保證自住不能出租」，自甘受所有 權行使之限制？上訴人於73年 9月17日退休，任職關係自斯 時消滅，依使用之目的，當然應視為已使用完畢，上訴人自 得依民法第767條前段、第470條第1項及事務管理規則第249 條第 3項規定請求上訴人返還系爭土地。退步言之，如上訴 人非應於退休時返還系爭房屋，因其未經被上訴人同意，違 規將系爭房屋經營從事商業行為，被上訴人已於 92年9月19 日，依民法第472條第2款及事務管理規則第 256條之規定， 終止使用借貸契約。
㈡上訴人所提與訴外人陳榮華等人間之同意書，被上訴人否認 其真正，原判決未加調查，亦未究明陳榮華、陳榮章、陳省 、陳坤土與系爭土地之關係為何，逕認系爭房屋為上訴人興 建，於法未合。況上開同意書屬債權契約，債權係相對權， 上訴人不得以該同意書主張其係終身居住之目的借用系爭土 地而對抗被上訴人。（本院按：被上訴人對於原法院判其敗
訴部分未聲明不服，本院僅就繫屬於本院部分為審酌）。 ㈢答辯聲明：上訴駁回。
二、上訴人則以：
㈠上訴人係以永久居住為目的，而出資於系爭土地上興建房屋 ，被上訴人不得任意終止使用借貸契約：
⒈參照最高法院87年台上字第1116號判決，公務員自行出資 在公有土地上建屋自住，與單純分配公有宿舍居住有別， 非以任職期滿或離職作為借貸關係消滅之基準，在不定期 借貸中，仍應視使用目的是否完成而定。
⒉上訴人於54年間，經被上訴人之同意，自行出資在系爭土 地興建系爭房屋，此業經原判決認定屬實。上訴人當初在 系爭土地上建屋，係因在福營派出所工作時，為安頓家小 ，原擬在系爭土地附近購屋自住，然當時之分局長卻告知 並同意上訴人可以在系爭土地上自建房屋居住，上訴人始 出資興建系爭房屋，以為終身居住之處所。而且當時所建 房屋除使用系爭土地外，另亦使用到訴外人陳榮華等人所 有相鄰58地號之私人土地，且該房屋之興建及嗣後之修建 ，均經該等土地地主之同意，同意書內明確記載「甲方（ 指上訴人）於民國五十二年間在臺北縣新莊鎮營盤里營盤 邊10之 1號（即系爭房屋之原始門牌號碼）向乙方（指陳 榮華等人）借用部分私有土地建蓋宿舍‧‧‧嗣後乙方欲 將該等土地出售時，甲方有優先承買權」。該同意書中提 及上訴人之優先承買權，可知系爭房屋之興建，係作為終 身居住處所之用，而非僅係基於任職關係之短暫目的。 ⒊系爭土地之使用若係基於兩造間之職務關係，則上訴人之 職務非但有退休之日，且縱在退休之前，被上訴人亦有將 上訴人調整調動派駐他處之可能，亦即上訴人能在該處居 訴人，上訴人在無法預估居住久暫之情形下，豈可能以自 有資金興建房屋？
㈡縱上訴人係因任職關係而獲同意使用系爭土地，亦符合行政 院續住之規定，兩造間之使用借貸契約非於上訴人退休時即 為消滅：
⒈依行政院74.05.18(74)台人政肆字第 14927號函示，行政 院「事務管理規則」雖於72年 4月29日修正，惟「於『事 務管理規則』修正前配住，而於修正後退休之人員，其配 宿舍處理為止」。至於所謂「眷屬宿舍」之定義，依行政 院人事行政局78.05.25(78)局肆字第 15329號函釋，乃指 除「首長宿舍」及「單身宿舍」之外者，均屬之，而「宿 舍屬『眷屬宿舍』者，可依上開行政院函規定續住至宿舍 處理時為止」。行政院人事行政局76.11.21(76)局肆字第
29983 號函釋，並進一步明示上述續住之規定「旨在照顧 退休人員生活」，此為國家政策性之整體規範。因此，縱 因任職關係而獲配住宿舍者，亦未必於退休時，使用借貸 關係即因而終止。
⒉退一步言，兩造間之土地使用借貸關係縱係基於任職關係 而來，然上訴人於系爭土地上興建系爭房屋，係供作全家 眷屬共同生活居住使用，嗣於 73年9月17日退休後迄今， 仍未搬遷，其性質亦與前述「眷屬宿舍」配住之性質相同 ，而且上訴人係於72年事務管理規則修正前配住，於該規 則修正後始退休，符合上述行政院74.05.18(74)台人政肆 字第 14927號函釋得續住之條件。而配住「眷屬宿舍」者 ，係同時借用房屋及土地，則依舉重明輕之法理，上訴人 僅借用土地，而自費興建房屋，基於同一「照顧退休人員 生活」之國家政策，自亦屬前開函釋適用之列，上訴人應 得使用該土地至處理之時為止。尤其，被上訴人 92年9月 19日委請蘇清文律師所發之函，內容亦謂上訴人「於民國 73年間退休後，近來未依規定使用宿舍，將前開房舍經營 永大影印商行而從事商業行為，已不符續住宿舍規定」云 云，足見被上訴人亦自認上訴人退休後原尚得續住，只是 因「近來未依規定使用宿舍」，故「已不符續住宿舍規定 」而已。
⒊被上訴人雖分別舉最高法院44年台上字第 802號及91年台 上字第1926號判例意旨，作為主張兩造使用借貸契約自上 訴人退休之日即為終止之依據。惟，該兩號判例所示情形 ，分別是公務員因「調職」及於任職中因「死亡」，而喪 失其與所屬機關之任職關係，與本件係因「退休」而結束 任職關係者，事實迥然相異，當無將公務員之「退休」視 同為「調職」或「死亡」，而適用該判例意旨之理。何況 ，依行政院人事行政局76.11.17(76)局肆字第 29983號函 釋，明示「宿舍借用人調職、解僱、資遣、辭職時，以其 性質與退休人員不相同。在事務管理規則修正前，原即無 得續住之規定，不宜比照上開院函（指上述 14927號函） 規定辦理」，可見行政院有意將退休公務員之續住宿舍， 與因其他原因而結束任職關係者，分別為不同之處理，而 以上述 14927號函釋內容，作為退休人員續住宿舍之特別 規定。上開判例情形，於本件爭執應不適用。
㈢被上訴人於92年9月19日所行使之終止權難謂合法： 上訴人連同兒子林國基、媳林曾淑資及孫子數人，現仍實際 19日委請蘇清文律師所發之函，先稱上訴人擅將系爭房屋從 事商業行為，依上述 29983號函之規定，已不符續住之規定
，嗣至原審之起訴狀，又加稱上訴人違反民法第472條第2款 及92年5月15日修正前行政院事務管理規則第 256條第1項規 定，以此為由終止兩造間之使用借貸契約。然，被上訴人上 開主張，仍不足採下：
⒈被上訴人來函所引用之上述行政院 29983號函內容，就收 回續住宿舍之說明，僅有「未實際居住，任其空荒」之情 形，該函釋內容並無被上訴人來函所謂從事商業行為即應 予收回之規定。上訴人一家現既仍實際居住於系爭房屋， 並無「任其空荒」之情形。何況，被上訴人來函內容，係 主張系爭房屋係屬公有而歸其管理，並配住予上訴人，事 實上該房屋係由上訴人所自行出資興建，故該函應不生任 何法律效果，原審將之採為認定兩造契約終止之依據，應 有誤會。
⒉上訴人當初所簽立之切結書，其約定內容亦僅止於「保證 自住不能出租」而已，未有不得從事商業行為之限制，且 就系爭土地（或房屋）物之性質而言，亦非不得從事商業 行為，而上訴人係與家人共同居住於系爭土地上，此與「 眷屬宿舍」之情形相同，除此之外，上訴人並未出租或同 意允許第三人使用之，自無任何違反約定之情事，不符民 法第472條第2款規定之要件，被上訴人不得據此終止契約 。
⒊有關事務管理規則第256條第1項規定之情形，上訴人並無 將土地出 (分）租、轉借、調換、轉讓之行為。系爭房屋 係由上訴人自行出資「興建」所有，則「增建、改建」等 低階行為，自屬上訴人權利範圍所能及。何況當初之增建 被上訴人早已知悉同意，並要求上訴人簽立承諾「不能出 租」之切結書，自難認上訴人之增建有何違反規定之情形 。
⒋事務管理規則有關「經營商業或作其他用途」之規定，解 釋上應參酌續住「旨在照顧退休人員生活」之目的，而認 為當係指「未實際居住」而專供商業或其他用途使用之謂 。系爭土地現仍作為上訴人與家人共同居住之房屋基地之 用，只是因退休後為補助生活開銷，而由家人以房屋內之 部分空間，小規模經營影印及刻印之用，當不屬該規則所 謂「經營商業」限制之情形。
⒌上述規則係屬行政規則，依行政程序法第92條第 1項規定 ，行政規則係指機關單方面為「規範機關內部秩序及運作 ，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定」， 其既兩造自由議定之契約內容，亦無從對外發生法規範效 力，當無理由援為兩造之「約定」，而作為解約之依據。
且按「各機關依其職權就有關法規為釋示之行政命令，法 官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示 適當之見解，並不受其拘束」，司法院大法官會議解釋第 216號解釋著參照，同院釋字第 137號、407號解釋亦闡明 其旨，藉以彰顯司法權獨立審判之地位，不受行政權之侵 犯制約，故法院並無適用該行政規則之義務。宿舍之配住 或續住，本意或在使公務員享有安身立命之所，俾無後顧 之憂而得致力奉獻於社會國家，或感念公務員常年辛勞， 而有照顧其退休後生活之功能。上訴人既實際居住於系爭 土地上之房屋，在未違反民法第 472條各款規定之情形下 ，被上訴人自無終止權可言，其主張終止契約，請求拆屋 還地及相關賠償，自難允許。
㈣被上訴人謂其亦得依民法第470條第2項之規定請求返還借用 物云云。被上訴人先前從未依該規定為本件請求依據，其至 本件準備程序終結後，始為該主張，屬訴之追加，上訴人難 予同意等語置辯。
㈤上訴聲明：
⒈原判決不利於上訴人部分廢棄。
⒉上列廢棄部分，被上訴人在第一審之訴及其假執行之聲請 均駁回。
⒊第一審廢棄部分及第二審訴訟費用均由被上訴人負擔。三、兩造不爭之事實：
㈠被上訴人主張系爭土地為中華民國所有，被上訴人係管理機 關，系爭房屋占用系爭土地如附圖所示合計 66.32平方公尺 ，上訴人與其家人至今仍居住於系爭房屋，上訴人業於73年 9 月17日自福營派出所退休，上訴人之媳婦林曾淑資於系爭 房屋經營「永大影印店」及「祥人行刻印社」，經被上訴人 於 92年9月19日通知上訴人終止系爭房屋之使用借貸法律關 係等事實，業據被上訴人提出土地登記謄本、現場照片二幀 、催告函及上訴人之
製有勘驗筆錄，並會同台北縣新莊地政事務所測量系爭房屋 面積，亦有該地政事務所製作土地複丈成果圖在卷可憑，且 為上訴人所不爭執，自堪信為真實。
㈡上訴人於60年7月28日出具切結書一紙，該切結書之真正亦 為上訴人所自認。
四、兩造爭點之論述：
被上訴人主張兩造間就系爭土地之使用借貸關係業已終止，上 訴人係無權占有系爭土地，上訴人則抗辯係以永久居住為目的 而借用系爭土地，被上訴人不得任意終止使用借貸關係。是兩 造之爭執點為兩造間之使用借貸關係是否已終止：
㈠按「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質， 然其既經離職，依借貨之目的，當然應視為使用業已完畢， 按諸民法第 470條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭 房屋。」最高法院44年台上字第 802號判例可資參照。「上 訴人既因任職關係而獲准配住系爭房屋，性質上係屬使用借 貸關係，上訴人退休離職時，其借貸目的，當然視為已使用 完畢，依民法第470條第1項前段規定上訴人於斯時即負有返 還系爭房屋於被上訴人之義務。乃上訴人於退休離職後仍繼 續使用系爭房屋自無合法權源，而受有相當於租金之利益。 」（最高法院91年度台上字第2130號裁判參照）。至於行政 院所頒事務管理規則，於72年4月29日修正之第 249條第2項 規定：「宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。 借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出；‧‧‧」 亦明揭斯旨。雖行政院於74年5月18日以台 ()人政肆字第 14927號函釋示：「於72年4月29日事務管理規則修正前退休 ，而於修正後仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人 員，或於修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿 舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍』者，准予續住至宿舍處 理時為止。」然此係顧及事務管理規則修正前經「准予暫時 續住」宿舍之退休人員所為之釋示，乃本於政府照顧退休人 員生活之美意所為權宜措施，所謂「准予續住至宿舍處理時 為止」，係賦與權責機關處理（准否續住之）權限，並非賦 與退休人員永久居住宿舍之權利。
㈡上訴人主張因任職於福營派出所期間，經當時新莊分局分局 長之同意而借用系爭土地，核其性質，自屬因職務關係而得 以借用系爭土地。依上開實務見解，上訴人既經退休離職， 依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，被上訴人請求返 還系爭土地，依法有據。上訴人執訴外人陳榮華等人之同意 書，欲證明其係以永久居住為目的而借用系爭土地；惟，上 訴人與訴外人間之債權債務關係與本件無涉，上訴人既未舉 證證明被上訴人有何同意上訴人「永久使用」系爭土地之證 據，其空言主張，自無可取。被上訴人雖未於上訴人73年9 月17日退休後訴請上訴人返還土地，此乃被上訴人本於權責 機關擁有是否准許上訴人續住之權限而未加催討，不等同被 上訴人自認上訴人在退休後仍有權使用系爭土地。上訴人執 被上訴人92年9月19日之催告函，抗辯被上訴人自認上訴人 於退休後係有權繼續居住云云，洵屬無據。
㈢被上訴人於92年 9月19日發函催告上訴人返還系爭房屋，並 於同年月23日送達上訴人等情，業據被上訴人提出催告函及 回執為證，上訴人亦不爭執。雖該催告函僅以系爭房屋為返
還標的物，惟該房屋坐落於系爭土地上，被上訴人催告上訴 人返還房屋，其真意自包含返還系爭土地，兩造間之使用借 貸關係於上訴人退休時本已終止，復經被上訴人催告返還， 上訴人無占有系爭土地之正當權源，而屬無權占有，被上訴 人自得請求上訴人將坐落系爭土地如附圖所示編號六０Ａ面 積55.76平方公尺、六０Ｂ面積 1.35平方公尺、六０Ｃ面積 5.85五平方公尺及六０Ｄ面積 3.36平方公尺，合計為66.32 平方公尺之系爭房屋拆除，將前開土地返還被上訴人。 ㈣按無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益 。雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同；因故意或過失 ，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，民法第 179條 、第184條第1項前段分別定有明文。無權占有他人之土地， 可獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念，系爭土地位 於輔仁大學對面，旁有三重客運輔大站，商店林立，原法院 斟酌系爭土地坐落地段、附近區域工商繁榮程度、上訴人利 用土地之經濟價值及利益，認系爭土地之租金，以申報地價 年息 10%為適當，應屬妥適。上訴人占用被上訴人管理之系 爭土地之面積共計 66.32平方公尺，則被上訴人得請求上訴 人給付之相當於租金之不當得利為每月5,803元（10500ｘ10 ％ｘ66.32ｘ1/12=5803）。上訴人於92年 9月23日收受被上 訴人催告返還系爭土地之通知，被上訴人得請求上訴人賠償 自92年 9月24日起至返還土地之日止之相當租金損害，其中 至起訴狀繕本送達上訴人之日即93年3月26日止6個月間之不 當得利，金額共計34,818元（5803ｘ6=34,818）。五、綜上所述，被上訴人主張為可採，上訴人所辯均無可取。從 而，被上訴人依據所有物返還請求權、不當得利及侵權行為 損害賠償之法律關係，請求上訴人將坐落系爭土地上之系爭 房屋拆除，將如附圖所示之 66.32平方公尺土地返還被上訴 人，並給付被上訴人34,818元，及自起訴狀繕本送達上訴人 翌日即93年 3月27日起至清償日止，按年息5%計算之利息， 暨自93年 3月27日起至交還前開土地之日止，按月給付被上 訴人 5,803元，洵屬正當，應予准許。是則原審就上開部分 ，判命上訴人給付，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不 當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後，或 與本件無涉，或與判決結果不生影響，毋庸一一論列。七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項 、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 19 日 民事第二庭審判長法 官 吳謙仁
法 官 魏大喨
法 官 蘇瑞華
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。中 華 民 國 94 年 4 月 20 日 書記官 賴以真
附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。