臺灣高等法院刑事判決 106年度上訴字第365號
上 訴 人 臺灣桃園地方法院檢察署檢察官
被 告 張明文
選任辯護人 方伯勳律師
謝思賢律師
上列上訴人因貪污治罪條例案件，不服臺灣桃園地方法院101 年
度矚訴字第39號，中華民國105 年12月28日第一審判決（起訴案
號：臺灣桃園地方法院檢察署101 年度偵字第12061 號、101 年
度偵字第11571 號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
理 由
一、公訴意旨略以：
㈠被告張明文於民國93年8 月至98年12月間擔任桃園縣政府教 育處（現改制為桃園市政府教育局，下沿用舊稱）處長，負 責綜理教育處業務、指揮及監督所屬機關、學校及員工執行 業務，係依法令服務於地方自治團體所屬機關而具有法定職 務權限之公務員。98年3 、4 月間，被告得知臺北市私立復 興高級實驗中學（下稱復興中學）位於新北市萬里區之「探 索體驗教學中心」之土地租金1 年需新臺幣（下同）360 萬 元，明知依桃園縣政府97年1 月14日修正公布之「桃園縣政 府組織自治條例」（起訴書誤載應為97年7 月14日修正，下 稱「桃園縣政府組織自治條例」）第6 條及第7 條規定，桃 園縣政府教育處係縣府內部單位，非獨立機關，無對外締約 或行文能力，且依當時桃園縣縣有財產管理自治條例第21條 、23條規定，縣有公用財產應依預定計畫及規定用途或事業 目的使用，非基於事實需要，報經縣府核准，不得變更用途 ；縣屬學校經管之公用土地，如全部或部分無保留公用必要 者，應報經縣府核准，竟基於直接圖謀復興中學取得低價用 地之不法利益犯意，利用如附表一所示，屬於公用財產之桃 園縣石門國小與奎輝國小用地寬闊，且地處偏遠較不致引人 注目之特點，刻意使其他桃園縣政府內公有財產課等相關單 位因不知情而無法參與規劃討論，逕將土地賤價由復興中學 使用。
㈡被告為能使復興中學取得附表一所示土地之使用權，乃： ⒈先指示不知情之教育處教育設施科科長賴銀奎於98年4 月間 某日，臨時以電話通知石門國小校長吳德業、奎輝國小校長 楊陳傑、教育處綜合領域輔導團團員劉邦秋、林瑞錫至復興 中學探索中心參訪，會後賴銀奎乃請吳德業朝由復興中學提 供合作使用費方向，製作「桃園縣探索教育中心設置評估報
告」，以於98年8 月21日「石門營地嘎色鬧分校成立『品格 探索教育中心』協調會」上提出討論，賴銀奎復要求教育設 施科科員蔡杏旻調查石門國小、奎輝國小之土地資料，並辦 理成立探索教育中心之相關業務，藉以營造縣府有意為桃園 縣區學子打造探索教育中心之假象。
⒉蔡杏旻接辦該相關業務並調取資料後，發現如附表一所示土 地，除編號1 為桃園縣所有外，餘均為中華民國所有，且管 理人多非桃園縣政府或所轄下級單位，而係經濟部水利署水 資源局、財政部國有財產局及行政院原住民委員會，蔡杏旻 認為在未知會其他權責單位前，僅能就縣有土地部分與復興 中學進行上開交辦事項，即口頭向賴銀奎報告該情，再由賴 銀奎向被告報告，惟被告為趕在98年12月10日調任教育部中 等教育司司長前完成該圖利行為，不但漠視蔡杏旻提出之意 見，未指示重行研議，復於98年8 月21日「石門營地嘎色鬧 分校成立『品格探索教育中心』協調會」當日，未經任何討 論，亦未要求吳德業提出評估報告，逕以主席身分提出其早 先即與復興中學所議定：復興中學每年挹注合作費用90萬元 、合作期間自99年1 月1 日至101 年12月31日、探索教育中 心（名稱暫定）由桃園縣政府教育處提供石門營地（使用時 間每週一至週五）及嘎色鬧校區（使用時間每週一至週日） ，師資、課程規劃及場地管理維護由復興中學負責等結論， 雖然吳德業在會上再次提醒石門第二校區內有61％的範圍非 縣有土地，且認為依上開結論，縣內除石門、奎輝國小部分 年級的孩子及特定低收入家庭的孩子一年可使用探索中心一 次外，其餘的孩子不可能使用到該品格探索教育中心，該方 案並無照顧到縣內學童利益之疑問，被告仍未裁示重新討論 上開議題，即逕結束會議。
⒊嗣於98年9 月18日，教育處辦理研商「石門營地嘎色鬧分校 品格探索教育中心」合作備忘錄相關事宜會議時，被告明知 桃園縣政府教育處依當時之「桃園縣政府組織自治條例」第 6 條及第7 條規定，僅係縣府內部單位，非獨立機關而無對 外締約或行文能力，卻於會上指示該備忘錄案如由一層即縣 長決核，將會因簽會單位眾多且意見繁雜，導致行政程序所 需時間較長，因此該備忘錄案免簽會相關局、處及第1 層縣 長核決，由教育處決行即可，會後並決定於98年10月16日下 午3 時，以教育處名義與復興中學簽署「桃園縣政府教育處 與臺北市私立復興實驗高級中學共同成立『探索教育中心』 合作備忘錄」（下稱系爭合作備忘錄）。
⒋蔡杏旻在向賴銀奎口頭報告備忘錄之客體與簽署主體均有如 前所述不妥之處後，見被告始終未正視處理該問題而深覺不
妥，為求慎重，乃於98年10月16日以簽呈重申疑慮，請求重 予衡酌，然因當日賴銀奎出差，蔡杏旻即於13時18分逕送督 學高仕杰、副處長郭工賓，惟遭前已經被告指示全力支持該 案件，而未深究問題所在之郭工賓以應先行與科長商議以維 行政和諧之理由，於當日13時20分許退回，嗣賴銀奎返回辦 公室後，因揣摩上意而仍於當日14時55分，在簽文上批示： 該合作案可活用校地，挹注本縣財源，教育處簽署備忘錄， 不影響縣政府權益，且係完成簽約最快之方式等語，並告知 被告此事。被告為求達成目的，仍然無視該再三遭提出之疑 慮，仍指示不得延宕備忘錄之簽署而逕於當日簽署備忘錄。 ⒌被告為圖文飾前揭不法瑕疵，再於98年10月21日，指示賴銀 奎以其於98年10月16日批示之內容為本再陳簽稿，又因當日 蔡杏旻請假，乃由科員莊映雪簽陳。復興中學即自99年2 月 1 日起，依該備忘錄內容，以每年90萬元之低價取得如附表 一所示土地之使用權，然如依附表二所示法規規定、面積分 別計算，復興中學每年本應支付租金299 萬6,860 元，5 年 共應支付1,498 萬4,300 元，計被告使復興中學圖得1,048 萬4,300 元之利益。因認被告涉犯貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之公務員對主管事務圖利罪嫌。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實；不 能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決，刑事訴訟法第154 條第2 項、第301 條第1 項分別定有明文。
三、公訴意旨認被告張明文涉犯公務員對主管事務圖利罪嫌，無 非係以被告於法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調處 ）及偵查中之供述、證人莊映雪、王梅花、楊陳傑、朱玉貴 、徐松芳、蔡聖賢、蔡杏旻、魏幸慈、吳月桂、鄭益昌於臺 北市調處證述、證人吳德業、詹貴戍、賴銀奎於臺北市調處 及偵查中證述、證人高仕杰、郭工賓於偵查中證述、桃園縣 政府與復興中學合作設置「桃園縣探索教育中心」規劃草案 、石門國小校長吳德業製作之「桃園縣探索教育中心設置評 估報告」、石門國小第二校區土地資料、土地謄本、98年8 月21日石門營地嘎色鬧分校成立「品格探索教育中心」協調 會開會通知單、會議紀錄及簽到簿、98年9 月18日研商「石 門營地嘎色鬧分校品格探索教育中心」合作備忘錄相關事宜 開會通知單、會議紀錄及簽到簿、系爭合作備忘錄影本、98 年10月16日蔡杏旻製作之簽呈、98年10月21日莊映雪製作之 簽呈、桃園縣政府分層負責明細表、復興中學與朱玉貴姐妹 簽署之土地使用借貸契約書、土地租賃契約書、收據、復興 高中終止租約函文、相關信函、賴銀奎製作之「石門國民小 學第二校區之場地借用租金計算方式比較表」、桃園縣政府
100 年1 月28日府政查字第1000039691號函、100 年1 月17 日府教設字第1000022065號函、92年7 月24日府教國字第09 20140327號函、桃園縣政府98年10月27日簽文、桃園縣政府 100 年1 月26日府政查字第100036961 號書函、桃園縣政府 政風處100 年1 月20日簽、行政院原住民委員會100 年10月 25日原民地字第1001055884號函、經濟部水利署北區水資源 局100 年10月19日水北產字第10050071500 號函、國有財產 局100 年12月9 日台財產局管字第1000037466號函、桃園縣 政府101 年7 月6 日府教設字第1010148542號函、桃園縣政 府政風處102 年5 月29日桃政查字第1020003185號函、經濟 部水利署北區水資源局102 年4 月19日水北產字第10250029 910 號函及附件、桃園縣政府102 年6 月3 日府教設字第10 20129786號函及附件、財政部國有財產署北區分署桃園辦事 處102 年6 月14日台財產北桃二字第10208003670 號函、財 政部國有財產署北區分署桃園辦事處102 年5 月3 日台財產 北桃二字第1020003381號函及附件、財政部國有財產署102 年4 月30日台財產署公字第10200116140 號函及附件、桃園 縣大溪地政事務所102 年5 月6 日溪地登字第1020001254號 函、桃園縣政府地政局102 年4 月26日桃地權字第10200155 85號函、桃園縣政府教育局102 年5 月15日桃教設字第1020 024188號函及附件、財政部國有財產署102 年5 月30日台財 產署公字第10200152330 號函及附件、財政部國有財產署10 2 年3 月26日台財產署秘字第10200082550 號函及附件、桃 園縣龍潭鄉石門國民小學102 年6 月17日石小總字第102000 3599號函及附件、勘驗筆錄等證據，為主要論據。四、訊據被告固坦承自93年8 月至98年12月間擔任桃園縣政府教 育處處長，並參與98年8 月21日、同年9 月18日桃園縣政府 教育處與復興中學研商簽訂系爭合作備忘錄事宜之會議，嗣 於98年10月16日由桃園縣政府教育處以教育處名義與復興中 學簽署系爭合作備忘錄等情，然堅詞否認有何涉犯公務員對 主管事務圖利犯行，辯稱：我當時想瞭解探索教育的狀況， 主動提出於98年2 月參訪復興中學的探索體驗教學中心，在 參訪之前，我與復興中學校長李珀沒有就設置探索中心相關 設置細節討論過。本案採用之前已辦過之縣府與財團法人金 車基金會合作「快樂英語村」模式，教育處同仁認為是合作 案，並非租賃，且提供使用合作之校地長期都是桃園縣所屬 石門國小及奎輝國小在使用，對於本件合作案附表一所示土 地有部分並非縣府所有，並不知情。本件合作案桃園縣政府 每年節省100 萬以上場地維護費，復興中學每年捐贈學校90 萬元校務發展經費，並負擔探索教育中心每年約1,000 萬經
營管理費及硬體建設費，並承諾合作期滿設備全部捐給縣府 ，合作前只有童軍教育使用，合作之後童軍教育繼續使用外 ，桃園縣全部的學生都可以使用探索教育中心，縣府零支出 純受益，這是非常有利的合作案。在98年8 月21日協調會開 會前，復興中學校長李珀提出希望合作使用費是每年90萬元 ，我請賴銀奎科長去評估是否合理，賴銀奎向我回報對縣政 府非常有利，在98年8 月21日開會當天李珀校長口頭提出希 望合作費用是90萬元，還有包括一些將來如何推動桃園縣探 索教育的執行，在場的人都認同便通過。在98年8 月21日的 協調會上，我才知道石門國小校長吳德業所製作的桃園縣探 索教育中心設置評估報告，但是我對於該份報告內容印象很 模糊。98年10月16日簽完備忘錄之後，賴銀奎向我反應蔡杏 旻有提出過意見，我請賴銀奎去評估，請他務必合法。我沒 印象曾看過蔡杏旻所附98年10月16日簽文，也不知道賴銀奎 曾在98年10月16日蔡杏旻所提出的簽文上批示的相關內容。 因本件是合作案，非出租土地，我認為依照分層負責表，這 是我的權限，固未由縣長決行等語。辯護人則辯稱：探索教 育中心之設置係用於校外教學，故屬於教育處長之權限，且 並未變更教育使用目的，因此並無違反桃園縣政府訂定之分 層負責明細表、「桃園縣縣有財產管理自治條例」或「國有 財產法」之相關規定，且本案探索教育中心之設置性質上屬 於合作案，並非校地出租，復興中學支付之90萬元自非租金 ，而起訴書所引之桃園縣不動產出租租金計收標準係針對非 公用財產，於本案並不適用，另國有公用不動產收益原則之 租金調整方案，係規範土地出租，自不能作為本案之計算標 準，且被告主觀上對於本件合作案附表一所示土地有部分並 非縣府所有，確不知情，又該探索教育中心之設置是有利於 簽約雙方之行為，並非違背法令之圖利，被告主觀上亦無故 意違背法令，直接或間接圖利他人之故意等語。五、經查：
㈠被告張明文於93年8 月至98年12月間擔任桃園縣政府教育處 處長，負責綜理教育處業務、指揮及監督所屬機關、學校及 員工執行業務，係依法令服務於地方自治團體所屬機關，具 有法定職務權限之公務員。另桃園縣政府教育處與復興中學 於98年10月16日簽立系爭合作備忘錄，並於附表一所示土地 與復興中學合作設立探索教育中心等情，業據被告坦認屬實 （見101 年度他字第139 號卷〈下稱101 他139 卷〉第76-7 7 、107 頁、101 年度矚訴字第39號卷〈下稱原審卷〉㈠第 28頁背面-30 、75頁正、背面），核與證人賴銀奎、蔡杏旻 、李珀於臺北市調處及原審證述（見101 他139 卷第19頁背
面、35頁背面、100 年度他字第158 號〈下稱100 他158 卷 〉㈠第89頁、101 年度偵字第11571 號卷〈下稱101 偵1157 1 卷〉第7 頁、原審卷㈤第24背面-39 、45-68 、80背面-1 04、155-175 頁）主要情節相符，復有系爭合作備忘錄、98 年10月21日莊映雪製作之簽呈（見101 他139 卷第27-29 、 31頁背面）在卷足憑，此部事實，首堪認定。 ㈡被告以桃園縣政府教育處名義與復興中學就附表一所示土地 之使用簽訂系爭備忘錄成立探索教育中心，並無違背法令之 情形，茲分述如下：
⒈按貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之對於主管或監督事務 圖利罪，係指於職務上對於該事務有主持或執行之權責者， 違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法之利益，因而 獲得利益而言。該條款所謂「法令」，依立法理由之說明， 係指法律、法律授權之法規命令、職權命令、委辦規則等對 多數不特定人民就一般事項所作對外產生法律效果之規定而 言。所謂「法規命令」，係指「行政機關基於法律授權，對 多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之 規定」，行政程序法第150 條第1 項定有明文；而所謂「職 權命令」，則係行政機關依其法定職權，對多數不特定人民 就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。圖利罪構 成要件所違背之「法令」，固不及於行政程序法第159 條所 指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權 為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效 力之一般、抽象規定」之「行政規則」，但為協助下級機關 或屬官統一解釋法令、認定事實、行使裁量權，甚至彌補法 律之闕漏不足或具體化抽象法律規範內容以利執行等事項， 所頒訂之解釋性、補充性、具體性規定與裁量基準，雖以下 級機關、屬官為規範對象，但因行政機關執行、適用之結果 ，亦影響人民之權利，而實質上發生對外之法律效果，其有 違反者，對於法律所保護之社會或個人法益，不無侵害，應 認屬於「對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效 果之規定」。又行政院發布之行政機關分層負責實施要點（ 下稱分層負責要點），乃係行政機關為分層負責，以提高行 政效率起見，依各項公務之性質，與職員職位高低、權責輕 重，規定機關首長授權其所屬人員，代為核定事項之範圍及 公文決行層次，觀諸該要點第1 點、第5 點意旨甚明，核其 性質，屬內部事務、權責之分配規範，實際運作時，對外仍 須以機關或其首長名義行之，再副以分層負責之人員決行方 式表示。故所為決行之行政處分，自須有其所本之法律或法 規性命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其
他對多數不特定人民就一般事項對外發生法律效果之規定， 始稱適法。至於此分層負責要點或參照其規定所作之機關內 部分層負責明細表，皆非具有對外發生法規範效力者，非屬 貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款所稱之法規性命令等對多 數不特定人民就一般事項對外發生法律效果之規定（最高法 院98年度台上字第3493號、101 年度台上字第720 號、103 年度台上字第2753號判決意旨參照）。
⒉被告並未違反「桃園縣政府組織自治條例」第6 條、第7 條 及桃園縣政府所訂定之分層負責明細表規定：
①按「桃園縣政府組織自治條例」第6 條規定略以：「本府設 下列各處，分別掌理有關事項：……二、教育處：掌理學前 教育、國民教育、中等教育、社會教育、特殊教育及體育、 保健等事項。」同條例第7 條規定略以：「本府各處置處長 一人，承縣長之命，分別掌理各該處業務，置副處長一人、 襄助處長處理事務。」係就桃園縣政府之組織編制加以規範 。而卷附桃園縣政府102 年7 月12日府人組字第1020167876 號函附「98年本府分層負責明細表（教育處部分）」，則係 就機關內各公務項目依類型分由第1 層至第4 層之人員，分 別核定、審核及擬辦，此有上開函文及附件（見原審卷㈠第 247-254 頁）在卷可稽。稽諸前開「桃園縣政府組織自治條 例」第6 條、第7 條規定及上揭分層負責明細表內容所示， 僅係就機關內部編制及機關內部人員就特定公務事項分層決 行之規範，應僅係規範機關內部秩序及運作，顯非直接對外 發生法規範效力之一般、抽象之行政規則，屬於有關機關內 部之組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等之一般性 規定，僅單純發生對內之法律效果，與一般人民之權利義務 無涉，自非屬貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款所稱之法規 性命令等對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效 果之規定。公訴意旨認被告以桃園縣政府教育處名義與復興 中學簽訂系爭合作備忘錄，即係屬違背法令云云，容有誤會 。
②公訴意旨稱系爭合作備忘錄之簽訂事宜，為縣屬各機關學校 管理財產重要決策事項，依分層負責明細表規定應係由桃園 縣縣長核定云云，然參酌卷附「98年本府分層負責明細表（ 教育處部分）」所示內容（見原審卷㈠247-254 頁），並無 「縣屬各機關學校管理財產重要決策事項」該等公務項目， 是本案系爭合作備忘錄究應適用分層負責明細表之何種公務 項目及應由何等層級決行，尚非無疑。且當時也都是由教育 處在跟復興中學討論合作，由教育處簽就可以等情，業據證 人即桃園縣政府教育設施科科長賴銀奎證述：當初是我將簽
約對象由桃園縣政府改成桃園縣政府教育處，因為按照縣有 財產管理自治條例第7 條，全縣校地設施管理者是教育處， 且依照縣府的分層負責明細表，這個案子教育處不需要出錢 ，所以是教育處權限範圍，當時也都是由教育處在跟復興中 學討論合作，我自始至終都以為由教育處簽就可以等語綦詳 （見原審卷㈤第31頁正、背面），且依卷附桃園縣教育處教 育設施科承辦人蔡杏旻之98年10月16日簽呈有關桃園縣教育 處與復興中學簽署系爭合作備忘錄（按蔡杏旻以時間緊急當 時科長賴銀奎出差，即以科長代理人身分簽核後送督學高仕 杰，再呈教育處副處長郭工賓，該便簽僅至教育處副處長郭 工賓即機關內部意見不同應溝通為由，退由蔡杏旻），事後 賴銀奎在上開便簽上簽擬「本案雙方僅為教育單位（機關） ，目的均為造福學子，又以本處簽署既不影響本府權益，自 係完成簽約動作最快方式」（見101 他139 卷第23頁）。足 證本件由桃園縣政府教育處與復興中學簽訂系爭合作備忘錄 ，係科長賴銀奎研處之結論。雖在公法上能做簽約之法律行 為者，只有行政主體始可為之，如屬行政主體內部單位並非 行政主體，對外自無簽約之權利，然本件系爭合作備忘錄， 因被告依教育處主管科即教育設施科科長賴銀奎研擬意見， 認由桃園縣政府教育處與復興中學簽定即可，被告疏未查核 ，固有行政疏失，惟自無由據此，遽認被告有公訴意旨所指 之違背該分層負責明細表之主觀犯意。
③至公訴意旨雖另以證人蔡杏旻於臺北市調處陳稱：當時教育 處只是縣府內部單位，無法對外代表縣政府，且縣有財產『 出租』決核層級，應該要第一層決行，本案決核層級應該是 機關首長即縣長，我記得98年9 月18日內部會議時，處長表 示因為之前處裡有一個與金車文教基金會合作的英語村教育 案，就是因為由一層決行，且簽會單位眾多、所提意見也多 ，導致行政程序曠日廢時，這個案子既然對雙方都有利，所 以由他決定，有事他會負責等語為據（見100 他158 卷㈠第 90頁）。然蔡杏旻於原審證稱：我於臺北市調處說處長曾表 示由他決定，但我不是很確定這是處長在9 月18日內部會議 時講的話，還是我事後從科長那邊有聽到這樣的轉述。如本 案是屬於合作案的話，這是屬於教學的部分，可以由處長代 表出面簽約，但如是『出租』案的話就不適合。因為我從來 沒有辦過這種案子，我不知道是不是屬於合作案，所以那時 我有問財政局的意見，他們意思是說有些部份還是要簽出來 比較妥適等語（見原審卷㈤第159-161 頁），參諸蔡杏旻於 原審時就在臺北市調處所陳內容是否確為被告親口所說亦或 輾轉聽聞自他人，未能確認，自難逕予憑採為對被告不利之
論據。況蔡杏旻於98年間係因未承辦過該類案件，而認系爭 合作備忘錄事涉『出租』行為，故應由縣長決行，然此情業 據蔡杏旻於原審證述若本案屬於合作案者，則得由處長簽約 等語綦詳（見原審卷㈤第159-160 頁背面）。公訴意旨僅執 蔡杏旻於臺北市調處證述為不利被告之證據，容有誤會。 ④據上，尚難認被告所為，有公訴意旨所指之違反「桃園縣政 府組織自治條例」第6 條、第7 條及桃園縣政府所訂定之分 層負責明細表規定情事。
⒊被告並無違反當時施行之「桃園縣縣有財產管理自治條例」 第17條及「國有財產法」第28條規定：
①系爭合作備忘錄之約定內容，本文開宗明義即訂為：「為共 同辦理『探索教育』乙案，經雙方協議，茲訂定下列條款， 以資共同遵守履行。」另雙方再就重要之權利義務事項加以 約定，即：第1 條（期間）：「本備忘錄有效期間自中華民 國99年2 月1 日起至中華民國104 年元月31日止，共計5 年 。如需提前中止合作關係，應於半年前提出申請。」第5 條 （資金來源與運用）：「探索教育中心資金來源與運用：一 、乙方（即復興中學）每年挹注甲方（即桃園縣政府教育處 ）合作使用經費新台幣90萬元。二、甲方提供石門國小第二 校區營地及奎輝長興國小嘎色鬧校區供探索教育中心使用。 三、乙方同意提供探索教育中心之師資、課程規劃（每年約 1,000 萬元），除甲方必要保留之設施外，乙方得全權執行 中心場地管理維護及使用權，並全數負擔管理維護及水電費 用。四、乙方同意每學期全額補助本縣（桃園縣）弱勢學子 120 人次參加費用。」第7 條（使用與對象）：「探索教育 中心使用與對象：一、課程規劃以乙方全校學生為主要對象 ，並另提供課程活動予甲方縣內其他國小六年級學童參與， ……。二、乙方同意每學年全額補助石門、奎輝及長興國小 特定每一年級學生參加之費用。……」、（第8 條）略以： 「乙方有下列情形者，甲方得終止合作關係：……五、甲方 督導乙方缺失連續三次未改進，或違反本備忘錄規定，致甲 方遭受嚴重損失者，甲方得提出終止合作。乙方有前項各款 之一情形致需終止合作時，甲方須於30天前以書面通知乙方 ，乙方接獲甲方通知後，即應停止各項經費支出，惟為清償 已發生之債務不在此限。」第9 條（合作中止與賠償）：「 因不可歸責於乙方之情形，而由甲方主動提出終止合作，並 造成乙方之損失時，甲方應對乙方負損害賠償之責。」第10 條（合作期滿或提前終止之處理）：「乙方於合作期滿或提 前終止時，應於30日內交還甲方撥予使用之建築設備、器具 等。」、第11條（合作期滿或提前終止之乙方建置設備、建
物處理）：「乙方於中心建置之建物、設備等，於合作期滿 或提前終止後未取回者，應辦理捐贈予甲方之手續，如有稅 、費由甲方負擔。」此有系爭合作備忘錄可按（見100 他15 8 卷㈠第36-39 頁）。細繹系爭合作備忘錄所示內容，均係 以「合作」辦理「探索教育」作為雙方權利義務約定事項之 用語，並未使用任何與「租賃」相關之詞彙，且就雙方之權 利義務約定事項，依系爭合作備忘錄所示，桃園縣政府教育 處雖須提供如附表一所示土地作為「探索教育中心」使用， 而復興中學除須每年支付合作使用費90萬元之外，尚須提供 「探索教育中心」之師資、課程規劃。另外，亦須提供桃園 縣內學童參與該「探索教育中心」之課程活動，徵諸上開雙 方履約內容，主要均係就「探索教育中心」教育事項之推展 、進行，以及雙方須負擔之義務（即桃園縣政府教育處須提 供如附表一所示土地予復興中學使用，復興中學則提供探索 教育教學課程師資、規劃）等為規範，此核與民法第420 條 就租賃契約規定：「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租 與他方使用收益，他方支付租金之契約。前項租金，得以金 錢或租賃物之孳息充之。」之定義迥異。況綜觀系爭合作備 忘錄之約定事項，俱係以締約雙方共同執行、辦理「探索教 育」為其目的，而租賃關係當無可能有承租人與出租人共同 協力合作完成特定事項之約定，是桃園縣政府教育處、復興 中學雙方就系爭合作備忘錄之法律關係顯非租賃灼明。 ②系爭合作備忘錄第5 條第1 款固有約定「復興中學應挹注桃 園縣政府90萬元」，然此僅係雙方為共同達成探索教育事務 之資金來源，此觀第5 條本文即言明：「探索教育中心資金 來源與運用」即明，故該90萬元自非屬租用如附表一所示土 地之對價關係。另依系爭合作備忘錄第8 條約定，桃園縣政 府教育處對於復興中學有督導之權限，且亦賦予桃園縣政府 教育處基於衡量教育目的之情形下，得單方面終止合作關係 ，是雙方並非居於平等之地位，桃園縣政府教育處實仍基於 一定之指導、監督之地位，此亦與民事租賃契約中雙方當事 人地位對等之性質迥異，是系爭合作備忘錄雙方之法律關係 ，自不得逕以民法之租賃關係評價之。
③審酌桃園縣政府教育處與復興中學就系爭合作備忘錄所設立 探索教育中心之過程以觀，益徵被告所為，並非意在出租如 附表一所示之土地，理由如下：
⑴證人即時任石門國小校長吳德業於原審證稱：我於95年8 月 1 日到101 年7 月31日間擔任桃園縣石門國小校長，在98年 2 月時，我有與當時的教育處處長張明文、教育設施科科長 、國教輔導團國中、國小綜合活動領域的召集校長、童軍理
事會的校長到復興中學位於萬里探索教育中心參訪，就我所 知是瞭解、觀摩復興中學推動探索教育的情形，作為本縣未 來推動探索教育的參考等語（見原審卷㈡第13-14 頁）。證 人即時任大竹國小校長徐松芳亦於原審證稱：98年間我是在 桃園縣蘆竹鄉大竹國民小學擔任校長，同時也是桃園縣童軍 會的總幹事，當時有應桃園縣政府教育處之邀，前往參訪復 興中學位於萬里的探索教育中心，當日除了我以外，還有桃 園縣教育處國民教育輔導團綜合領域的輔導員、國中組的綜 合領域召集人劉邦秋校長，國小組的綜合領域召集人林瑞錫 校長，以及其他的輔導員都有被邀請，到現場之後，由復興 中學做探索教育簡報，亦有到探索教育中心參觀，這次的參 訪主要是瞭解探索教育的相關內容等語（見原審卷㈤第3-4 頁）。證人即時任桃園縣教育處科長賴銀奎於原審亦證稱： 於98年間，我任職桃園縣政府教育處教育設施科擔任科長， 於同年2 月間，桃園縣政府教育處曾經到復興中學位於萬里 之探索教育中心參訪，參訪的目的是因為復興中學實施探索 教育有成效，所以去萬里參觀跟學習，看萬里探索教育中心 的設施及設備等語（見原審卷第25-26 頁）。證人即時任復 興中學校長李珀於原審證稱：98年我在復興中學擔任校長， 桃園縣政府教育處的人員在98年2 月間，曾經到復興中學位 於萬里的探索教學中心參訪，因為我之前有跟張明文處長表 達我願意幫忙桃園縣的小朋友接受探索教育體驗，於是我就 主動請他們來看等語（見原審卷㈤第84頁正、背面）。參核 前揭證人證述內容大致相符，且渠等於原審均依法具結，當 不致虛構情節，甘冒偽證刑責之理。足證被告斯時為瞭解、 學習探索教育，會同桃園縣政府人員及校長前往復興中學位 於萬里之「探索教育中心」進行參訪探索教育乙事，當屬信 實。
⑵證人即時任石門國小校長吳德業於臺北市調處陳稱：我們參 觀完萬里的探索教育中心後，教育處即通知我製作評估報告 ，並在第一次會議（即98年8 月21日）中提出等語（見100 他158 卷第126 頁正、背面），繼於原審證稱：我們參訪萬 里的探索教育中心之後，98年3 月教育局設施科發函給石門 國小，請我做評估報告，因為我對探索教育不是十分的了解 ，再加上公文並沒有要求完成的時間，等到同年8 月份教育 局通知我去開會之前，才完成評估報告，我記得98年3 月教 育處發函請我製作評估報告時，有提供「石門國小第二校區 設置探索教育中心計畫」作為參考，另外在同年8 月時，教 育局賴銀奎科長也曾經提供另外一份規劃草案給我參考，完 成評估報告後，我有在同年8 月之會議前將紙本提供給賴銀
奎科長等語（見原審卷㈡第14頁背面-15 頁）。證人賴銀奎 於原審證稱：在萬里參訪回來之後，處長有交代要在石門營 地辦理「探索教育中心」，因為石門營地長期做童軍教育使 用，童軍教育的內容與探索教育最相近，所以才想用石門營 地評估看能不能發展成「探索教育中心」，約3 月時，我就 發函請最熟悉石門營地的吳德業校長做評估報告，當時我有 擬一份「石門國小第二校區設置探索教育中心計畫」給吳德 業參考，在同年8 月份的會議開會前，吳德業有先把他製作 的評估報告交給我等語（見原審卷㈤第26-27 頁）。並有吳 德業製作、提供之「桃園縣探索教育中心設置評估報告」、 賴銀奎製作之「石門國小第二校區（石門文小三）設置探索 教育中心計畫」、「桃園縣政府與復興實驗高級中學合作設 置『桃園縣探索教育中心』規劃草案」及桃園縣政府102 年 8 月23日府教設字第102027816 號函附桃園縣政府於98年3 月24日發函予石門國小之函文與附件（見100 他158 卷㈠第 10-13 頁、原審卷㈠第300-303 頁）在卷可稽，足認賴銀奎 至萬里參訪復興中學之探索教育中心後，於98年3 月間確有 函請吳德業製作評估報告，吳德業亦有完成評估報告等節， 堪以認定。
⑶又桃園縣政府教育處與復興中學於98年8 月21日、同年9 月 18日分別就成立「探索教育中心」乙事召開2 次會議，此據 證人賴銀奎、吳德業、奎輝國小校長楊陳傑於原審證述綦詳 （見原審卷㈡第4-5 、16-18 頁、原審卷㈤第27、30頁背面 ），並有各該次會議記錄、開會通知單等件（見100 他158 卷㈠第14-18 頁）在卷足憑，上開事實，洵可採認。證人賴 銀奎於原審證稱：印象中在（98年）4 、5 月時，處長透過 處務會議列管這個案子的進度，因為吳德業一直沒有給我報 告，直到6 月中，處長告訴我復興中學有跟我們合作的意願 ，要我跟復興中學的主秘做聯繫，我有提供縣內閒置的校地 ，請復興中學做評估，後來復興中學看過，也跟我回報說這 幾塊地太小或者是太人工，不夠自然，所以他們沒有合作意 願，一直到8 月，處長告訴我復興中學那邊確定要跟我們合 作共同設置探索教育中心，處長和我及同仁就共同擬了探索 教育中心設置規劃中心草案，也擇定8 月21日召開會議，在 8 月21日開完會之後，我就請蔡杏旻參考金車文教基金會「 快樂英語村」的合作備忘錄，來修改系爭合作備忘錄草案， 蔡杏旻把初稿給我後，我記得我是用E-MAIL跟復興中學主秘 修改，後來主秘跟我說文字內容經過他們法律顧問確認過後 ，我們才安排9 月18日會議做討論等語（見原審卷㈤第27頁 背面、31頁）。證人蔡杏旻於臺北市調處證稱：98年間我在
桃園縣政府教育處擔任科員，在98年8 月21日開完會後，賴 銀奎請我依照會議記錄及快樂英語村的合作備忘錄製作探索 教育中心合作備忘錄草案，因為那時候賴科長只是叫我根據 金車文教基金會的合作備忘錄去擬一些草案，所以只是初稿 而已，之後交給科長他還會再去做一些修正等語（見101 他 139 卷第19頁背面）。互核賴銀奎、蔡杏旻前開證述，就賴 銀奎請蔡杏旻參考桃園縣政府先前與財團法人金車教育基金 會訂立之「桃園快樂英語村合作備忘錄」製作本案之合作備 忘錄乙情相符，堪信為真。
⑷綜觀上開桃園縣政府教育處與復興中學訂立本案合作備忘錄 經過，先係由被告與桃園縣政府人員及校長為瞭解復興中學 探索教育課程之內容，而前往位於萬里探索教育中心，參訪 後由賴銀奎指示吳德業製作評估報告，嗣桃園縣政府於98年 8 月21日與復興中學就設置探索教育中心進行初次會議討論 ，會後由賴銀奎指示蔡杏旻參考「桃園快樂英語村合作備忘 錄」製作本案之合作備忘錄，之後由賴銀奎修改後，桃園縣 政府再與復興中學以此合作備忘錄進行締約等情，業據認定 如前。是本案系爭合作備忘錄之簽訂之緣起係為借重復興中 學在探索教育領域之專長，故桃園縣政府訂立系爭合作備忘 錄之目的當是希冀憑此使桃園縣之學童能有接觸探索教育課