臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01485號
94
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○市長）住同
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國93年
3月18日台內訴字第0930002666號訴願決定（案號：0000000000
），提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告在臺北市○○區○○路31號3樓及3樓之1建築物（下稱 系爭建物）開設虹悅酒家，系爭建物位於都市計畫第4種商 業區（特）內（原屬第3種商業區），案經臺北市政府警察 局中山分局於民國（下同）92年12月12日派員赴系爭建物臨 檢時，當場查獲原告僱用從業女子脫衣陪酒等猥褻性交易。 臺北市政府警察局中山分局乃以92年12月16日北市警中分行 字第0926625300號函被告臺北市政府所屬都市發展局，謂系 爭建物經查報為「正俗專案」執行對象，請依法卓處。經被 告認定原告違規使用系爭建物為性交易仲介場所，違反都市 計畫法第35條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1及臺 北市土地使用分區管制規則第23條、第24條規定，依都市計 畫法第79條第1項規定，以92年12月19日府都一字第0922823 8200號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰 ，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂 提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：（原告未於言詞辯論期日到場，茲據其書狀所載 ，記載其聲明及陳述）
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告於系爭建物內經營虹悅酒家，合法取得被告核發之營 利事業登記證，本得雇女陪侍之酒家業務，故被告未待法 院作出終局判決前，即遽依臺北市警察局中山分局92年12 月12日查獲女服務生於封閉包廂內裸露上身，逕認定原告 具有仲介性交易之情事，並違規使用系爭建物違規為性交 易仲介場所，違反都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細 則及臺北市土地使用分區管制規則，而援引都市計畫法第 79條之規定處使用人即原告20萬元罰鍰，並勒令停止使用 ，顯有違誤。
⒉按刑法第231條所稱之「引誘」、「容留」與「媒介」乃 完全不同之刑罰，且均須以「營利」為其構成要件。臺北 市政府警察局中山分局之警訊及臨檢記錄中，並未明確指 明系爭建物之使用人有「營得不法利益」之情事，被告卻 於原處分內容中，先言明「查獲女服務生與男客從事猥褻 性交易」，後再據以認定原告將系爭建物使用為「性交易 仲介場所」惟並未言明如何使用系爭建物為「性交易仲介 場所」，顯有違背最高行政法院（89年9年7月1日改制前 為行政法院）39年度判字第2號判例：「當事人主張事實 ，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之 證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人 民有所處罰，必須確實證明共違法之事實。倘不能確實證 明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」意旨，原 處分即不能認定合法。
⒊都市計畫法第35條規定，系爭之建築物位於第3種商業區 內，原告並領有合法之營利事業登記證，經營酒家商業使 用，是原告於土地及建築物之使用，均無妨礙商業之便利 ，故被告以都市計畫法對原告進行裁罰，顯有曲解法令及 誤引法條之嫌。
㈡被告主張之理由：
⒈原告於系爭建物開設之虹悅酒家，位於都市計畫第4種商 業區（特）（原屬第3種商業區）內，其使用組別及使用 項目，依臺北市土地使用分區管制規則第23條、第24條之 規定，並未允許土地或建築物可為性交易仲介場所使用； 惟臺北市政府警察局中山分局卻於92年12月12日查獲原告 未經許可，即將系爭建物違規使用為性交易仲介場所，而 於其內從事脫衣陪酒等猥褻性交易，並經該分局以92年12 月16日北市警中分行字第09266225300號函查報在案，而 依該函所檢附之中山分局刑事案件移送書所示：「犯罪嫌 疑人甲○○意圖營利，經營虹悅酒家，以每月新臺幣4萬 元代價雇用犯罪嫌疑人陳建邦擔任副總經理，負責帶檯及
會計工作，……，另以坐檯1小時向客人收取1,680元代價 雇用犯罪嫌疑人吳靜雯及…等人擔任女陪侍，……，本分 局員警……在A7包廂內當場查獲犯嫌吳靜雯裸露上半身， 陪侍男客李元銘相擁而坐，…犯嫌吳靜雯、李元銘2人坦 承有裸露上半身陪侍秀舞，且有撫摸身體之情……。」； 而所檢附之中山分局臨檢紀錄表亦載：「……當場發現坐 於客人李元銘身旁之坐檯女子吳靜雯裸露上半身，下著丁 字內褲，涉脫衣陪酒，並為警當場查獲……另客人陳錦聖 至店內消費，坐於身旁之女子為彭燕芬，………陪侍女彭 燕芬上衣有穿，下身只著丁字褲，另名男客李家銘則在包 廂廁所內，身旁女子連秀梅上衣有穿，下身則只著內褲， ……。」且據經關係人朗誦閱讀及被訊問人確認無誤後親 自簽名捺印指紋之坐檯女服務生吳靜雯偵訊筆錄所陳：「 ……開始秀舞，當時只穿著內褲，上身未穿任何衣服，裸 露胸部，客人李元銘有摸我的腹部。……我是在秀舞時， 將上衣及胸罩脫去。……公司要我們陪客人喝酒、唱歌、 聊天等。」及男客李元銘偵訊筆錄所稱：「……坐檯女子 裸露上身、露出乳房、著內褲，坐在我大腿間。……我並 沒有強迫她脫衣，是她自己脫的，……只有裸露上半身露 出乳房陪酒」，足證原告違反臺北市土地使用分區管制規 則之事證業已明確，被告援引都市計畫法第79條之規定， 以原處分處以原告20萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤 。
⒉按行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對 違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或 行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；與刑事犯係屬違 反道德及反倫理之行為相較，兩者之法規規範目的、處罰 目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，是該兩者間並 無從一重或吸收之問題，而各有其適用。本件兩造就系爭 建物內之虹悅酒家負責人為原告並無疑義，是原告對於其 使用之建築物即應負保管及合法使用之責，又依司法院釋 字第275號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之 行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，但過 失仍為其責任條件。故應受行政罰之行為，僅須違反禁止 規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推 定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應 受處罰。準此，因原告已明確違反「禁止規定」，是原處 分並無違誤。
⒊按都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等僅對「商業 區」之規定為原則性、一般性之廣義規範，而據都市計畫
法另訂定臺北市土地使用分區管制規則對土地使用作詳細 性規範，其間係屬由上而下之一致性規範；復臺北市土地 使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式為規定，核其允 許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「性交易仲介業 場所」之項目，故原告所違反者雖為臺北市土地使用分區 管制規則，然被告援引都市計畫法及都市計畫法臺北市施 行細則之相關規定裁處原告，其間並無疑義。
⒋末按行政機關對人民不履行政法上義務時，進一步以強制 力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採 取之實力強制方式與程度，應符合比例原則，選擇對義務 人侵害最小之方法實施之，並不得逾必要之程度。經查， 被告為阻遏系爭建物續供從事性交易使用、貫徹都市計畫 法規，並考量公共利益之保護及端正社會風氣，始依都市 計畫法第79條規定，以原處分處原告20萬元罰鍰並勒令停 止使用，核與比例原則相符，並無不合。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場， 核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第 218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為 一造辯論判決。
二、原告主張：原告於系爭建物內經營虹悅酒家，合法取得被告 核發之營利事業登記證，本得雇女陪侍之酒家業務，臺北市 政府警察局中山分局之警訊及臨檢記錄中，並未明確指明系 爭建物之使用人有「營得不法利益」之情事，被告卻於原處 分內容中，以「查獲女服務生與男客從事猥褻性交易」，後 再據以認定原告將系爭建物使用為「性交易仲介場所」惟並 未指明如何使用建築物為「性交易仲介場所」，據此，依行 政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分 云云。被告則以：原告於系爭建物開設虹悅酒家，系爭建物 位於都市計畫第4種商業區（特）內（原屬第3種商業區）， 經警查獲原告僱用從業女子脫衣陪酒等猥褻性交易，移送被 告，經被告審認原告違規使用系爭建物為性交易仲介場所， 違反都市計畫法第35條、都市計畫法臺北市施行細則第10 條之1及臺北市土地使用分區管制規則第23條、第24條規定 ，被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分裁處 罰鍰20萬元罰鍰，並勒令停止使用，並無違誤，求為判決駁 回原告之訴等語。
三、按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實 際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區， 得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用。」「商
業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得 有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用 ，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府 依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用 人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除 、改建、停止使用或恢復原狀。」都市計畫法第32條、第35 條、第79條第1項前段分別定有明文。又臺北市政府依都市 計畫法第85條第1項規定授權訂定之都市計畫法臺北市施行 細則第10條之1第2款及第26條規定：「前條各使用分區使用 限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使 用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共 安全、衛生之使用。」「本府得依本法第32條第2項規定將 使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管 制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」足認臺北市土地 管制規則有補充都市計畫法第32條之效力，違反該管制規則 之建築物或土地使用，即構成都市計畫法第79條第1項之處 罰要件。再按臺北市土地使用分區管制規則第23條有關第3 種商業區使用管制及第24條有關第4種商業區使用管制之規 定，性交易仲介業並非得允許使用或附條件允許使用之項目 ，準此，建築物使用人若在屬都市計畫第3種或第4種商業區 內從事性交易仲介業，即違反上開管制規則第23條、第24條 之規定，應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰。四、本件原告於都市計畫第4種商業區內（原屬第3種商業區）之 系爭建築物開設虹悅酒家」，原告為登記負責人，經臺北市 政府警察局中山分局於92年12月12日派員赴系爭建物臨檢時 ，當場查獲原告僱用從業女子吳靜雯脫衣陪酒等猥褻性交易 ，坐檯費每小時1680元，小姐可分得900元，其餘780元由該 店抽取牟利，嗣於92年12月12日下午3時40分，為警查獲該 店小姐吳靜雯上半身赤裸，下半身僅著內褲在包廂內陪侍男 客李元銘喝酒，並扣得甲○○所有之消費帳單、坐檯計時單 、打卡單等情，業據坐檯女服務生吳靜雯警訊筆錄供陳：「 ……開始秀舞，當時只穿著內褲，上身未穿任何衣服，裸露 胸部，客人李元銘有摸我的腹部。……我是在秀舞時，將上 衣及胸罩脫去。……公司要我們陪客人喝酒、唱歌、聊天等 。」及男客李元銘警訊筆錄證稱：「……坐檯女子裸露上身 、露出乳房、著內褲，坐在我大腿間。……我並沒有強迫她 脫衣，是她自己脫的，……只有裸露上半身露出乳房陪酒」 等語，並有臺北市政府警察局中山分局移送書、臨檢紀錄表 、現場照片、現場圖、扣押物品表影本附原處分卷、地籍資 料及土地使用分區詳列資料等附本院卷足稽，事證明確。且
查原告經臺灣臺北地方法院檢察署以妨害風化罪名起訴在案 （93年度偵字第280號），原告亦於臺灣臺北地方法院審理 時坦承上情不諱，經該院以原告觸犯意圖使女子為猥褻之行 為，而媒介以營利為常業罪，判決有期徒刑1年3月，緩刑3 年（93年度訴字第331號刑事判決）。堪認原告為建物之使 用人違反上開臺北市土地使用分區管制規則第23條、第24條 規定甚明。原告主張：臺北市政府警察局中山分局之警訊及 臨檢記錄中，並未明確指明系爭建物之使用人有「營得不法 利益」之情事，且原處分未說明如何使用系爭建物為性交易 仲介場所云云，乃事後卸責之辭，並不足採。
五、綜上所述，原告使用系爭建物為媒介性交易之場所，已違反 都市計畫法臺北市施行細則第10條之1第1款及臺北市土地使 用分區管制規則第23條、第24條有關第3種、第4種商業區使 用管制之規定，被告依都市計畫法第79條第1項前段規定， 於行政裁量範圍內，衡酌為阻遏系爭建物續供從事性交易使 用、貫徹都市計畫法規，並考量公共利益之保護及端正社會 風氣，裁處使用人即原告20萬元罰鍰及勒令停止使用，洵無 違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請 撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 4 月 27 日 第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 王碧芳
法 官 胡方新
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 4 月 27 日 書記官 陳幸潔