最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00138號
上 訴 人 教育部
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 黃旭田律師
被 上訴 人 乙○○
訴訟代理人 李永然律師
徐鈴茱律師
江東原律師
上列當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國92年9月
23日臺北高等行政法院91年度訴字第2105號判決，提起上訴。本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實經過：上訴人為了解景文技術學院（以下簡稱景文學院 ）88學年及以前受影響年度之財務運作及固定資產、基金資 產及上訴人補助款之運用執行情形，於民國（下同）89年8 月1日起，指派安侯建業會計師事務所人員至學校做年度專 案查核，並於89年8月3日以台（89）技（二）字第89096463 號函景文學院、該校董事會及各董事，略以：關於該校因董 事長張萬利個人財務問題等因素致學校財務、教職員薪資發 放及董事會運作發生問題各節，請依行為時私立學校法第22 條規定，善盡董事會法定職權等語。為此，上訴人經第二屆 私立學校諮詢委員會89年8月7日召開第二次會議決議，略以 ：景文學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機以來，依其 所提書面資料，查涉有下列糾紛及違反行為時私立學校法第 60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第 43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第 16條規定情事：⒈89年6月30日學校帳列校務基金新台幣（ 下同）3,042萬元係以定存方式存於銀行，然學校僅能提供 定存單影本，董事會明顯未善盡私立學校法第22條基金管理 之職責；⒉依學校89年6月30日之銀行存款明細，計有41個 帳號，其中34個帳號之印鑑、存摺等皆非由學校出納組保管 且無法提供相關資料證明，董事會明顯未善盡財務監督之職 責；⒊上述定存單之戶名為「無記名」或為「董事長張萬利 」而非學校戶名，董事會未善盡財務監督之職責；⒋就學校 停車場、污水設備改善工程及第四教學大樓等工程，學校無 法提供校務會議、董事會會議之決議，或上開工程之設計、 招標、監工及合約等資料，且尚未興建，然學校卻自89年1
月起陸續開票支付上述工程款，董事會明顯未善盡財務監督 之職責；⒌購置緊鄰學校周邊土地面積6,449平方公尺一案 ，學校、董事會、董事長及董事未俟原土地所有權人塗銷他 項權利後即出資購置，明顯未善盡財務監督之職責；⒍董事 郭慧白與校長協議自89年6月30日起保管學校重要印鑑及支 票簿，非董事陳錫南與校長協議自89年7月4日起至7月25日 保管學校重要印鑑一枚，董事會未善盡財務監督之職責；⒎ 學校董事會董事間相互爭執所涉89年5月25日召開之第五屆 第三次會議通知寄發之合法性問題，惟均無法提出證明文件 ，董事會顯然違反行為時私立學校法第29條第3項暨同法施 行細則第22條第1項規定，並觸犯刑法第214條規定。又上訴 人復以學校7月份教職員工薪資僅核發3分之1薪資，而8月份 薪資等均無法處理，且學生即將入學，顯已嚴重影響校務正 常運作，遂依行為時私立學校法第32條第1項但書規定，暫 停景文學院第五屆全體董事職務4個月。並依行為時私立學 校法第32條第3項、第4項組織管理委員會，代行董事會職權 ，指定鄭丁旺、丁克華、陳愛娥、周文賢及朱振昌共5人， 組織管理委員會，代行董事會職權。停職期間，吳慶堂等8 人提出89年10月30日景文技術學院董事會改善計畫書及張萬 利等6人（含被上訴人）提出89年11月6日景文技術學院董事 會財務改善計畫。嗣上訴人依第二屆私立學校諮詢委員會89 年11月28日第六次會議決議，以89年12月6日以台（89）技 （二）字第89158108號函景文學院、該校董事會及各董事， 略以依行為時私立學校法第32條第1項但書規定，延長停止 全體董事職務自89年12月7日起至90年3月6日止，並由上訴 人依行為時私立學校法第32條第3項及第4項規定，指定鄭丁 旺等5人，組織管理委員會，代行董事會職權，並請各董事 於90年2月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫等 語。又上訴人經第二屆私立學校諮詢委員會90年2月13日第 九次會議決議，以90年3月6日台（90）技（二）字第90021 119號函略謂：景文學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危 機以來，上訴人業依行為時私立學校法第32條第1項規定， 以89年8月7日台（89）技（二）字第89099404號及同年12 月6日台（89）技（二）字第89158108號函限期董事會整頓 改善在案，經就被上訴人等人及董事吳慶堂等人分別提出之 2份財務具體改善計畫書提送私立學校諮詢委員會審核，以 所提2份計畫內容仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失提 出具體可行之改善計畫，董事會紛爭尚未解決。為導正景文 學院種種缺失，回復學校正常運作，爰依行為時私立學校法 第32條第1項規定，解除景文學院第五屆全體董事職務。依
行為時私立學校法第32條第3項規定，延長由劉顯達、丁克 華、陳愛娥、周文賢、朱振昌等五人組成之管理委員會，代 行董事會職權之期間至新董事會成立時為止，管理委員會之 召集人由劉顯達擔任。被上訴人不服，循序提起本件行政訴 訟。
二、本件被上訴人（即原審原告）在原審起訴意旨略以：按本件 被上訴人為景文學院第五屆董事，雖經上訴人予以解除董事 職務，然本件訴訟獲得勝訴確定後，即可回復其第五屆董事 之身分，依法自享有候選、選聘第六屆董事會之權利。故提 起本件訴訟有權利保護之必要。次按本件並無私立學校法第 32條第1項所稱之學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議 情事。又同條項所謂「董事會違反教育法令」，係指「董事 會決議違反了實體的教育法令」，因為只有在『決議』與實 體教育法令有衝突時，董事會全體成員之不適任性才得以顯 現。查上訴人第二屆私立學校諮詢委員會於第二次會議決議 ，臚列所謂董事會涉有糾紛及違反教育法令之7項情事，均 非景文技術學院第五屆董事會為任何之『決議』所致，更遑 論景文技術學院第五屆董事會之決議，有違反實體之教育法 令。且上訴人指派管理委員會接管學校後，學校運作已回復 正常，亦無情節重大且情勢急迫得以解除董事會之情形。上 訴人早於89年8月7日即依私立學校法第32條第1項但書之規 定停止被上訴人及其他董事之職務，被上訴人根本已無履行 董事職務為整頓改善之可能，故上訴人欲被上訴人及其他董 事先為整頓改善，則不得依同條項但書之規定先行停止董事 之職，而上訴人竟先停止全體董事之職務，嗣後再解除全體 董事之職，其適用法律，邏輯上顯屬互相矛盾。細究上訴人 兩次的停止職務處分，其處分『主旨』均未提到命董事會「 限期改善」。縱上訴人於上開處分書『說明』欄中，提請董 事會聯名報送學校財務改善計畫，然並未列於『主旨』之中 ，尚不能據此而認上訴人曾命董事會為限期改善。故上訴人 根本未曾「命董事會限期改善」，應屬無疑。上訴人於解除 景文學院第五屆全體董事職務前，一再要求全體董事需提出 該校之財務改善計畫，而安侯建業會計師事務所查核景文學 院帳目專案之所有資料及資訊，依行政程序法第45條第1項 第2款及行政資訊公開辦法第4條第1項第2款規定，應主動公 開，上訴人卻認其非屬主動公開之範圍，顯有誤會。上訴人 除審查上述財務改善計畫書外，就其他事證均未為調查，更 未通知被上訴人到場陳述意見，難謂已履行其行政調查之義 務，其程序顯有重大瑕疵。另原處分解除董事造成各董事人 格、名譽上之損害與學生之受教權及教職員工之工作權等相
較，顯失均衡，亦有違比例原則。又原處分以景文學院董事 未全體提出財務改善計畫而解除全體董事職務，教育部就此 非僅未盡監督之責，並要求董事會之其他董事需負責清理張 萬利與教職員間之私人債務，命被上訴人等人限期提出財務 改善計畫等與董事會紛爭無關聯性之措施，其行政措施與目 的間，顯不具關聯性，有「不當聯結」之違法。綜上所述， 原處分及訴願決定據為認事用法之基礎明顯悖於憲法第23條 、行政程序法、行政資訊公開辦法、私立學校法及司法院釋 字第390號、第394號、第402號解釋等相關法令之規定，實 有違法不當之處。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等 語。
三、上訴人（即原審被告）則以：本件被上訴人等遭解除董事職 務後，上訴人一方面成立「景文技術學院管理委員會」，暫 時管理學校事務，另一方面則成立「景文技術學院董事會董 事推選小組」，並已於91年7月30日與管理委員會交接完竣 ，是以本件被上訴人之訴縱經審判，其第五屆董事之身分與 職務亦無從回復，則被上訴人起訴顯然不符有效權利保護原 則。查本件原處分係以財務具體改善計畫書未有共識，董事 會紛爭尚未解決為據，而上開判斷，客觀上相當明確，故上 訴人當初未在作成處分前使被上訴人陳述意見，依前述行政 程序法第103條第5款規定並無不當。退萬步言，縱認原處分 作成前是否得不予被上訴人等人陳述意見尚可討論，但上訴 人亦已於處分作成後令包含被上訴人在內之原景文學院董事 陳述意見，依行政程序法第114條有關瑕疵補正之規定，亦 已訴願程序終結前補正，則被上訴人之主張亦不足採。又上 訴人命被上訴人等提出財務改善計畫，係在第一次、第二次 停止執行職務之處分上即已載明，應認係原行政處分之附款 （負擔），豈可稱之無拘束力之行政指導？再者，私校諮詢 委員會既只是為提供諮詢所組成，其既非一機關，則其會議 記錄豈可稱之為「合議制機關之會議記錄」？故被上訴人亦 有誤認。又查景文學院發生財務上重大違失，董事會事前督 監顯有嚴重疏失，所提送二份財務改善計畫書，內容出入甚 大，顯示董事會無法運作，而被上訴人一再稱僅是少數董事 一兩人行為云云，亦與原處分作成原因無關。又由於各董事 在未遭解任前歷二次停止執行職務處分均未能提出有效對策 ，且解除全體董事職務由上訴人接管後，學生、員工之受教 權及工作權均有保障，故無違比例原則。又查，董事會確實 發生糾紛，故原董事會召開董事會議顯然有所困難，而被上 訴人主張不能開會係因為被停止職務，亦與事實不符。且在 校務爆發危機之狀況下，董事會之董事猶不能同心提出具體
可行之財務改善計畫，則上訴人據此認定原全體董事無改善 效果而加以解散職務自屬合法有據。另本件當初學校爆發財 務危機，在情節重大且情勢急迫之情形下，依私立學校法第 32 條第1項但書規定本可逕為解除職務，但上訴人仍先命被 上訴人等針對財務危機提財務改善計畫，並先予停止職務， 上訴人作法完全符合比例原則。被上訴人強稱前引條項本文 與但書不能併存，故上訴人處分為違誤云云，自不可採。另 被上訴人稱上訴人並未命被上訴人限期改善，至多只是上訴 人可否依第32條第1項本文解除其職務有爭議，上訴人仍得 依第32條第1項但書解除被上訴人等職務，則原處分亦無違 法可言等語，資為抗辯。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，無非以：本件景文學院第五 屆董事會固經上訴人予以解除，並由上訴人另行核定組織第 六屆董事會，惟查被上訴人倘於本件獲得勝訴判決而撤銷原 處分及訴願決定，則被上訴人當可得第五屆董事資格並得行 使董事職務。從而本件被上訴人提起撤銷訴訟，自有其權利 保護之必要。次查本件上訴人以景文學院發生財務上重大缺 失，董事會事前監督顯有嚴重疏失，上訴人於張萬利等人弊 端爆發後，業於89年8月7日及同年12月6日以台（89）技（ 二）字第89099404號及第89158108號函限期董事會提送財務 改善計畫，惟解任董事分別提送二份財務改善計畫書，內容 出入甚大，顯示董事會無法運作，故依行為時私立學校法第 32條第1項規定解除全體董事職務，固非無見。惟查上訴人 基於監督之立場本應依法監督各私立學校董事會之召開程序 是否符合法定程序，如程序上有違反法令之情形，自得依法 不予備查，景文學院89年5月25日第五屆第三次會議，因該 次會議未能依私立學校法第29條第3項規定，於開會10日前 將議程通知各董事，故經景文學院董事廖麗芬於89年7月12 日、同年8月7日請求確認有效董事，惟未經上訴人查覆。嗣 復經被上訴人於89年10月3日函請上訴人查明該次會議所補 選之董事郭崑謨、魏宏恩、林鑾鳳、賴真足等4人選舉無效 。而迄89年12月4日上訴人始以台 (89)技 (二)字第891470 89號函復景文學院董事會及各董事，撤銷非法董事郭崑謨等 人補選之核備處分，從而景文學院於89年8月7日遭上訴人停 止董事會全體董事職務4個月以前，則因董事補選之爭議尚 未經上訴人予以確認解決，故無從再予召開合法之會議。而 上訴人負有監督私立學校董事會之責，未能及時對董事會開 會程序是否合法為確認，致造成董事會無法接續召開，自尚 難以此作為解除董事會之理由。次查上訴人第二屆私立學校 諮詢委員會於89年8月7日召開之第二次會議決議，臚列景文
學院涉有如事實欄所示財務管理之疏失，顯見董事會未善盡 財務監督責任等7項情事，充其量僅董事會疏於監督，而均 非景文學院第五屆董事會為任何之『決議』所致。從而上訴 人89年8月3日台（89）技（二）字第89096463號函示，上訴 人亦係認景文學院學校財務、校職員薪資發放及董事會運作 發生問題，係因「董事長張萬利個人財務問題」所致。屬張 萬利個人行為，景文學院董事會並無任何決議導致上揭問題 之發生。且參諸涉及上開上訴人第二屆私立學校諮詢委員會 所列舉景文學院之7項情事所造成之掏空景文學院校產弊案 ，所涉及者僅景文學院董事會董事長張萬利及擔任景文學院 校務之其親屬張志平、張秀香、張炯燦等人，而並無何董事 會之董事涉及該弊案，此有台灣台北地方法院檢察署90年度 偵字第2302等號檢察官起訴書影本附卷可稽。而上開諮詢委 員會認景文學院之7項缺失，乃係涉及私立學校法第60條、 第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨 私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規 定情事，充其量上訴人可依私立學校法第68條第1項規定對 涉及上開情事之董事長張萬利為1年以下之停職處分或解除 其職務即可，上訴人遽以對僅疏於監督財務而未涉及董事會 決議違反法令之其餘董事為解除董事職務，尚有未洽。又上 訴人早於89年8月7日即依私立學校法第32條第1項但書之規 定停止被上訴人及其他董事之職務，被上訴人及其他董事既 遭上訴人停止職務，衡情並無履行董事職務為整頓改善之可 能。查上訴人於89年8月7日以台（89）技（二）字第890994 04號函通知停止董事會職務，於同年12月6日復以台（89） 技（二）字第89158108號函通知，延長停止董事會職務，上 訴人兩次的停止職務處分，其處分『主旨』均未提及命董事 會「限期改善」。雖縱上訴人於上開處分書『說明』欄中， 提請董事會聯名報送學校財務改善計畫，惟學校財務改善計 畫能否即可謂屬「命限期改善」，即尚值斟酌。另查被上訴 人與其餘董事張勤等人亦於90年2月7日依上訴人要求提出景 文學院董事會財務改善計畫書，其內之新董事會對學校發展 之財務計畫，亦針對前開諮詢委員所論及之缺失弊端，提出 建立完善財務監督制度、預、決算經費收支公開透明化、財 務管理監督辦法等方案、此有該計畫書附卷可稽。倘本件能 依該計畫書所改善方式為之，亦可達到上訴人所稱新成立之 董事會接管後弊端未繼續惡化，且嚴格對所負之債務為把關 ，財務未再流失等改善效果。從而上訴人遽認被上訴人等人 所提之計畫書無法就學校財務缺失提出具體可行改善計畫， 而認限期改善無效果而解除董事會，尚嫌率斷。另上訴人於
89年8月7日通知停止景文學院第五屆董事會全體董事職務， 於上訴人成立之管理委員會所發布之景文學院候選董事組群 候選須知所附之景文學院財務狀況簡介內，亦載明該校財務 運作於89年8月7日後立即正常化，89學年度上下學期結餘各 達1億5,000萬元。此有該簡介附於訴願卷可參，而上訴人前 既於89年8月7日即以景文學院有私立學校法第32條第1項但 書之「情節重大且情勢急迫」為停止景文學院董事會之職務 ，惟既於接管後迄上訴人於90年3月6日解除景文學院董事會 全體董事職務，歷時7個月之久，顯已無急迫性，且此期間 學校經管理委員會代行董事會職權，學校亦均能正常運作， 並無發生任何立即之危害，亦不符私立學校法第32條第1項 但書所定之「情節重大且情勢急迫」要件，上訴人遽為解除 景文學院董事會全體董事職務，即難適當。綜上所述，本件 原處分既有上述之違誤，訴願決定復未予以糾正，被上訴人 指摘原處分及訴願決定之不當，即為有理由，自應予以撤銷 等由。資為判斷之論據。固非無據。
五、惟本院按：「董事會之職權如左：一、董事之選聘及解聘； 董事長之推選及解職。二、校長之選聘及解聘。三、校務報 告、校務計畫及重要規章之審核。四、經費之籌措。五、預 算及決算之審核。六、基金之管理。七、財務之監督。八、 本法所定其他有關董事會之職權。」、「私立學校校產及基 金會之管理使用，受主管教育行政機關之監督。」、「私立 學校之收入，應悉數用於預算項目之支出；如有餘款，應撥 充學校基金。」、「私立學校年度收支預算經董事會核定後 ，由學校報請主管教育行政機關備查並執行之。」、「私立 學校應建立會計制度，辦理會計事務；其辦法由教育部定之 。」、「私立學校應於學年度終了後2個月內辦理決算；其 年度財務報表並經主管教育行政機關規定之會計師查核簽證 。」分別為私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條第 1項、第66條及第67條第1項定有明文。次按「本法第11條第 1項第5款之設校基金，應於財團法人設立登記時，專戶存儲 ，未經主管教育行政機關核備，不得動用。」、「基金及經 費不得寄託或借貸與董事及其他個人或非金融事業機構。」 同法施行細則第43條第1項第2項亦著有明文。查私立學校為 財團法人，係由捐助人捐助一定財產而成立，故財物之監督 及經費之運用，乃管理財團法人私立學校之首要事項。而私 立學校董事會執掌學校之經營，對學校之財務管理及經費運 用之監督自屬其最重要之職責，此上引私立學校法第22條規 定之緣由。次查私立學校法第32條第1項所稱「董事會違反 教育法令」，除董事會「積極作成違反教育法令之決議」外
，尚應包括董事會怠於履行依教育法令所賦予之職責即未善 盡監督學校財務責任之情形。蓋私校董事會鮮有對違背法令 之事項明目張膽作成決議而自陷於違法，大多以放任或未盡 監督職責，以達其違規之目標，尚難以董事會未積極作成決 議即可免責，以免董事會藉此規避其職責。是以上訴意旨主 張私立學校法所稱違背教育法令包括消極怠於履行教育法令 所賦予之職責乙節，自屬有據。本件景文學院財務經會計師 查核後有如事實欄所載之缺失，其中1至6項違反行為時私立 學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條 及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第 14條、第15條及第16條規定情事，該違規事項縱係該校董事 長張萬利及其親信所為，惟如該校董事會能依私立學校法上 引規定所賦予之職權加以監督，應能避免或及早發現而加以 改善。而該校董事會直至發生董事長挪用校產使該校產生重 大財務危機前，均未盡任何監督責任，是以景文學院之違背 教育法令行為，與該校董事會之怠以執行職權，似難脫干係 。原判決以景文學院涉有如事實欄所示財務管理之疏失，充 其量僅董事會疏於監督，而均非景文學院第五屆董事會為任 何之『決議』所致。上開事項情事所造成之掏空景文學院校 產弊案，所涉及者僅景文學院董事會董事長張萬利及擔任景 文學院校務之其親屬張志平、張秀香、張炯燦等人，而並無 何董事會之董事涉及該弊案。充其量上訴人可依私立學校法 第68條第1項規定對涉及上開情事之董事長張萬利為1年以下 之停職處分或解除其職務即可。上訴人遽以對僅疏於監督財 務而未涉及董事會決議違反法令之其餘董事為解除董事職務 ，尚有未洽乙節。尚嫌速斷而有可議。次查上訴人於89年8 月7日以台（89）技（二）字第89099404號函通知停止董事 會職務，於同年12月6日復以台（89）技（二）字第8915810 8號函通知，延長停止董事會職務。上訴人兩次的停止職務 處分，其處分『主旨』雖未提及命董事會「限期改善」。惟 上訴人於上開處分書『說明』欄中，已明載請董事會聯名報 送學校財務改善計畫，其命該校董事提出改善計畫之意旨， 似無疑義。尚難以公函主旨未記載改善計畫之文字而否定公 文說明欄之內容。又查被上訴人等董事雖經上訴人予以停止 董事職務，然停止董事職務僅係暫時停止職務，其董事身份 並未改變，且上訴人係命被上訴人等董事提出財務改善計畫 ，並非要求被上訴人等董事限期完成該校之財務整頓，似尚 難以被上訴人等董事已遭停止職務，無從完成整頓該校工作 等詞，作為辯詞。另查本案係因景文學院董事會未盡監督之 職責，發生掏空校產情事造成該校危機，已如前述，而私立
學校董事會職責包括籌措學校經費，為上引私立學校法第22 條第4款所定，故上訴人命被上訴人等董事提出財務改善計 畫，包括如何解決學校債務之問題，於法並無不合。末查上 訴人於原審即主張：由於景文學院董事會董事分成二派，明 顯確實有糾紛，在校務爆發危機之狀況下，猶不能同心提出 具體可行之財務改善計畫，非但連改善計畫之提出即分成二 派，因此在事實上無法執行。即使以其內容而言，被上訴人 一派認為三年內財務為藍字，顯與事實不符；另一批董事吳 慶堂所提之財務改善計畫，承認學校債務若加上有爭議者有 二十餘億，即與被上訴人一派所提完全不同。而其具體處理 方式，雖有部分列出應向張萬利求償或由董事負擔，另外並 提出董事捐款計畫，但均欠缺擔保可行性之具體作法。則學 校爆發財務危機之同時董事會始終糾紛不斷，無法同心共同 提出董事會意見趨於一致，形式上能夠通過董事會決議，而 有基本的可行性之具體改善財務方法等語。此有該校2派董 事會提出之改善計畫書載卷可按。且依2份財務改善書記載 ，均無擔保該計畫具體可行性之辦法，是上訴人上開主張並 非全然無據。按該校是否分為2派而無法同心協力改善學校 財務危機，事關上訴人以此據以解除全體董事是否有據，自 有進一步探究之餘地，原判決並未就上訴人此項主張於理由 中說明，遽以該校董事會並無糾紛，並以該校原董事會2派 董事所提之計畫書，亦可達到上訴人所稱新成立之董事會接 管後弊端未繼續惡化，且嚴格對所負之債務為把關，財務未 再流失等改善效果，尚嫌有理由未備之違誤。綜上所述，原 判決撤銷訴願決定及原處分，既有如上之可議，上訴意旨據 以指摘原判決違誤，自非全無理由，應將原判決廢棄。發回 原法院查明事實後另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 28 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
法 官 黃 淑 玲
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 94 年 4 月 29 日
書記官 彭 秀 玲