臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00073號
原 告 尖美旅行社有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 交通部觀光局
代 表 人 許文聖（局長）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民
國93年11月16日交訴字第0930056514號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為甲種旅行業，未經申請核准辦理接待大陸 人民來臺觀光業務，卻委請有辦理該業務資格之飛雁國際旅 行社有限公司代為申請，並經核准辦理接待大陸旅行團來臺 觀光業務，俟該團旅客王秀玲等人於民國93年7月13日下午6 時5分抵中正機場，入境通關後即不知去向，未與導遊郭致 斌會合，經郭某填具通報表向被告中正機場旅客服務中心遞 送，並由航警局人員陪同至海關及證照查驗櫃檯查看，確定 該團17名旅客已離開。郭某旋即向桃園縣警察局報案，該警 局並於次日及7月25日分別緝獲池國全及陳俊云等2人。被告 以原告未經申請核准即辦理接待大陸人民來臺觀光業務，乃 以93年7月26日觀業字第0930021142號函處原告新臺幣（下 同）15萬元，原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告 猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造主張：
甲、原告起訴意旨略以：
㈠原告並無「經營核准登記範圍外業務」之情事：原告為依法 領得旅行業執照之合格旅行業者，核准登記之業務包括「接 待國內外觀光旅客並安排旅遊、食宿及導遊」，並未限制此 等業務不得以次承攬人之地位為之；此次承攬之形態亦屬旅 遊業者常態。原告與飛雁國際旅行社為次承攬之安排，由原 告代向大陸地區人民王秀玲等17人（團號100437）給付，負 責接待並安排旅遊、食宿及導遊，符合核准登記之經營業務 範圍，無違法情事。
㈡旅行業者辦理大陸地區人民來台從事觀光業務之許可制欠缺 法源，違反法律保留原則：被告機關謂原告「未向本局辦理 申請核准辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光旅遊業務」，
係以原告未依大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第11 條規定向被告機關申請核准（許可制）。惟查前開許可辦法 係依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱兩岸人民關 係條例）第16條第1項訂定，而該條項係規定「大陸地區人 民」來臺需申請許可，並未規定「旅行業者」辦理大陸地區 人民來臺從事觀光業務需申請核准（許可制），此一針對旅 行業者之許可制欠缺法律具體明確授權，違反法律保留原則 ，應屬違法。
㈢兩岸人民關係條例及大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦 法並未禁止旅行業者將承攬之大陸地區人民來臺從事觀光業 務由其他旅行業者代為履行：即使不論前述許可制之合法性 問題，飛雁國際旅行社有限公司為被告核准辦理大陸地區人 民來台從事觀光活動業務之合格旅行社，依法代為申請大陸 地區人民王秀玲等17人（團號100437）來台從事觀光活動。 查兩岸人民關係條例及大陸人民觀光許可辦法並未強制規定 該等大陸地區人民來台從事之所有觀光活動業務，均必須由 代為申請之業者（飛雁國際旅行社有限公司）親自辦理，飛 雁國際旅行社有限公司將所承攬王秀玲等17人之旅遊業務由 原告代為履行，性質上為民法上之「次承攬」，此為旅行業 者同業往來之常態，並未違反任何強制或禁止規定。且被告 邀約業者進行說明會時，亦曾向業者表示此種同業性往來之 營業形態為法所許。
㈣王秀玲等人自行離去，行方不明，與原告是否逾越營業範圍 毫無關涉：王秀玲等17人（團號100437）來台從事觀光活動 ，係由飛雁國際旅行社有限公司依法代為申請。該團預計自 行搭乘華航班機（CI-694）於93年7月13日18時5分抵達中正 國際機場，惟王秀玲等人未與導遊人員郭致斌會合，及自行 離去，行方不明。原處分之理由最為荒謬者，係將王秀玲等 人自行離去，行方不明，當作指責被告逾越營業範圍之理由 ，顯見原處分及訴願決定之違法，恐難避免為處罰而處罰之 嫌。
㈤綜上所陳，爰請求為撤銷原處分及訴願決定。乙、被告答辯意旨略以：
㈠按發展觀光條例第27條第1項第1款至第5款就旅行業業務範 圍固有例示規定，其第6款則概括規定中央主管機關除前5款 所定業務外，得就與國內外觀光旅客旅遊有關之事項，本於 主管職權另行核定列為旅行業業務，準此，旅行業如未經中 央主管機關申請核准，即不得經營前開條例第27條第1項第6 款所定之業務；又臺灣地區目前共有綜合、甲種旅行社約2, 000家，而目前境管局每日受理1千名大陸地區觀光旅客來台
，為避免惡性競爭，維持大陸地區人民來臺觀光之接待服務 品質，中央主管機關自有必要就旅行業辦理大陸地區人民來 臺從事觀光活動業務之接待資格加以管理、限制；故大陸地 區人民來臺從事觀光活動許可辦法第11條第1項乃明定，綜 合、甲種旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務， 應事先經被告機關申請核准，該等條文規定即屬於前開條例 第27條第1項第6款（旅行業管理規則第3條第3項第8款）所 定之業務。
㈡查原告係經被告機關申請核准設立登記之甲種旅行業，依旅 行業管理規則第3條第3項規定固得經營接待國內外觀光旅客 並安排旅遊、食宿及導遊業務，惟有關旅行業辦理接待大陸 地區人民來臺從事觀光活動業務之申請資格及條件，依前開 許可辦法第11條規定，既屬應經被告機關許可之事項，自合 於前開條例第27條第1項第6款及前開管理規則第3條第3項第 8款所定「其他經中央主管機關核定與國內外旅遊有關之事 項」之旅行業業務。換言之，旅行業如未經向被告機關申請 核准者，即不得從事辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活 動業務。本件原告並未經被告機關申請核准辦理接待大陸地 區人民來臺從事觀光活動業務，卻委託飛雁國際旅行社代為 申請大陸地區人民王秀玲等17人來臺，並實際擔任接待工作 ，且為原告所坦承不諱，此有被告機關原處分附卷資料可稽 ，顯見原告確有從事經營被告機關所未核定之大陸地區人民 來臺觀光業務之違規事實；復查，本件原告未經許可即經營 接待大陸旅行團業務，亦無從履行與大陸地區旅行業者合作 確認旅客身分及協助強制出境等義務，致未能就該團團員脫 團乙節有效預防及彌補，影響社會安全甚鉅，被告機關經綜 合考量違規情節及後果后，爰依法定罰鍰最高額度處罰，應 無不合，原告前述所辯，顯係卸責之詞，不足採信。 ㈢次按，臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1項規定 ：「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法 ，由主管機關定之。」概括授權行政機關訂定大陸地區人民 來臺從事觀光活動許可辦法。此項授權條款雖未就旅行業辦 理大陸地區人民來臺從事觀光業務需申請核准（許可制）為 明確之規定，惟依該項法律整體所表現之關聯意義為判斷， 應可推知立法者有意授權主管機關，就大陸地區人民申請來 臺觀光之資格、數額、入出境方式、行程安排、接待業者之 資格及條件、主管機關之查核管理等事項，訂定該許可辦法 ，以資規範。故為維護國家安全、落實旅行業之管理及確保 接待服務品質，前揭許可辦法對於欲辦理接待大陸地區人民 來臺觀光業務之旅行業，除採許可制，以事前審核旅行業之
承辦能力外，更課與旅行業者繳納保證金、投保責任保險、 與大陸地區旅行業者締結合作契約，並配合確認來臺之大陸 地區人民身分及協助強制出境等義務。上揭義務之履行，具 有專屬性，非經申請核准之業者無從履行，如旅行業未經核 准皆可經營該業務，以規避上揭義務之履行，則許可辦法之 立法意旨即無由達成。從而，本件原告辯稱前揭許可辦法違 反法律保留原則，及該辦法並未禁止旅行業者將承攬之大陸 地區人民來臺從事觀光業務由其他旅行業者代為履行等各節 ，要非可採。
㈣綜上，揆諸前揭法條規定，被告機關所為原處分及交通部遞 與維持之決定，尚無違誤；爰請求駁回原告之訴。 理 由
一、本件被告之代表人原為蘇成田，自94年4月25日變更為許文 聖，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、發展觀光條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央 為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市） 政府。」、第27條規定：「旅行業業務範圍如下：．．．六 、其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事 項。（第1項）前項業務範圍，中央主管機關得按其性質， 區分為綜合、甲種、乙種旅行業核定之。（第2項）」、第 55條第1項規定規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元 以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，得廢止其營業執照：． ．．二、旅行業違反第27條規定，經營核准登記範圍外業務 。」
三、本件係原告為甲種旅行業，未經申請核准辦理接待大陸人民 來臺觀光業務，卻委請有辦理該業務資格之飛雁國際旅行社 有限公司代為申請，並經核准辦理接待大陸旅行團來臺觀光 業務，俟該團旅客王秀玲等人於93年7月13日下午6時5分抵 中正機場，入境通關後即不知去向，未與導遊郭致斌會合即 離開。被告乃以原告未經申請核准即辦理接待大陸人民來臺 觀光業務，乃以93年7月26日觀業字第0930021142號函處原 告15萬元。原告則不服，為如事實欄所載之主張。四、經查：
㈠原告係屬甲種旅行業者，自82年3月16日經核准註冊登記， 有高雄市政府營利事業登記證及交通部旅行業執照影本各一 紙在卷足憑；惟原告未經申請核准辦理接待大陸人民來臺觀 光業務，卻委請有辦理該業務資格之飛雁國際旅行社有限公 司代為申請，並經核准辦理接待大陸旅行團來臺觀光業務之 事實，有旅行業辦理大陸地區人民來臺觀光入境接待通報表 、大陸地區人民申請來臺觀光團體名冊、及大陸地區人民來
臺觀光旅客離團申請書等影本各一紙在卷可按，洵堪認定。 ㈡按臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1項規定：「 大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由 主管機關定之。」，而大陸地區人民來臺從事觀光活動許可 辦法第1條第1項規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民 關係條例第16條第1項規定訂定之。」，足認大陸地區人民 來臺從事觀光活動辦法，乃本於法律授權主管機關而訂定； 是原告主張該許可辦法違反法律保留原則，容有誤解，自不 足採。
五、綜上所述，本件原告係屬甲種旅行業，依旅行業管理規則第 3條第3項規定固得經營接待國內外觀光旅客並安排旅遊、食 宿及導遊業務，惟有關旅行業辦理接待大陸地區人民來臺從 事觀光活動業務之申請資格及條件，依前開許可辦法第11 條規定，既屬應經被告機關許可之事項；然原告並未經被告 機關申請核准辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務 ，卻委託飛雁國際旅行社代為申請大陸地區人民王秀玲等17 人來臺，並實際擔任接待工作，已如上述；從而，原處分依 發展觀光條例第55條第1項規定，處以原告15萬元罰鍰，依 法並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞 ，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本 件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，併此 敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 5 月 26 日 第七庭 法 官 黃 秋 鴻
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 5 月 26 日 書記官 王琍瑩
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