最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00637號
上 訴 人 林傳山即祭祀公業林勝興管理人
被 上訴 人 臺南縣麻豆鎮公所
代 表 人 甲○○
上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年
11月28日高雄高等行政法院92年度訴字第967號判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：(一)按司法院釋字第422號解釋意旨主要 在陳明行政院49年12月23日台49內字第7226號令及內政部73 年11月1日73台內地字第262779號函中「承租人全家生活費 用之核計方式」未審酌承租人家庭生活之實際情形及實際所 生之困窘狀況即一體適用，有失合理，與憲法保護農民之意 旨不符，應不再援用，該解釋意旨僅係就具體特定事項所為 ，雖有論及耕地三七五減租條例係保護農民之法律，然其內 容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出 租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務， 就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害，全無 片語隻字論述。且縱然耕地三七五減租條例在此具體案例適 用下固合乎憲法保障人民生存權之規定，但並不表示該法律 其他條款均達合憲之要求，原判決將前開司法院解釋意旨斷 章取義，作為駁回上訴人訴訟之理由，顯有曲解司法院解釋 之違誤。況依憲法第15條之規定，人民之生存權如同其他權 利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在 保障同時，亦應適用平等原則，焉能為了達成保障某部分人 民生存權之目的，卻侵害另一部分人民之財產權。違憲之耕 地三七五減租條例施行逾50年，地主權利長期遭受公權力剝 奪限制，受有長達50年之犧牲，與民主法治國家之精神悖離 。因此原判決僅截取司法院解釋內之一句耕地三七五減租條 例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要， 實對上訴人失之過苛。(二)依憲法第23條規定，我國關於憲 法保障之基本權利，必須於合乎該規定之4項理由、目的， 並且具備必要性，合乎比例原則，法律保留原則下，始能加 以限制，否則違憲。雖然憲法第153條賦予國家制定保護農 民之法律，然而國家於實施耕地三七五減租條例之後，立刻 實施耕者有其田政策，此一政策本來可以一舉解決租佃問題
，結果因為執法者的怠惰，造成不平等的三七五租佃問題延 續至今，故在土地改革完成後，減租條例立法目的就已經不 存在，從而任何對出租人之限制，皆屬無必要性之違憲。又 司法院第422號解釋作成於民國86年，民國89年1月26日土地 法第30條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地 租佃關係不適用耕地三七五減租條例，而改採自由租佃政策 。國家就憲法第153條之規定下，先後有減租條例及農業發 展條例對農民保護政策的矛盾立法，顯然違反憲法第7條之 平等原則。兩相對照之下，可知國家對於佃農的政策已經在 租金和租期上不再有任何的保障，故減租條例已不再是憲法 第153條所宣示的保障農民之法律，且屬違反憲法第23條規 定，既然已經失其立法目的，那麼任何限制出租人的規定皆 屬違憲。退一步言，若強說耕地三七五減租條例仍符合憲法 保護農民之法律，而認為其仍合乎憲法限制人民基本人權的 合理目的。則應檢討國家對於被限制的人民，有無相對的補 償。依憲政原理，國家對於其為達公共利益之政策立法而受 合理限制者，應該給予相對的補償。很明顯的，50多年來國 家從未體恤被限制權利者即出租人的犧牲，致使其無從救濟 。(三)按耕地三七五減租條例係威權專制時期產物，於52年 前以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租額 出租予當時之承租人，並限定其租期屆滿時承租人有片面要 求續租之權利，出租人不得反對，蹂躪出租人之基本人權與 權益達半世紀之久，剝奪了耕地所有權人對其私有耕地財產 直接使用、管理及締約自由之權利，使耕地所有權人再也無 法管理，使用其耕地，其違反私法自治及契約自由二大原則 而侵害憲法第15條所保障之人民財產權。又依司法院釋字第 400號解釋意旨，政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財 產權之核心，即「財產之私有性」與「財產之私用性」，亦 即所有權人原則上有支配處分權，有自由使用財產權之權限 ，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障降 低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民 之財產去保護另一部分人民生存權」，更有甚者，限制「使 用自己土地須具自耕能力自任耕作」及「如承租人願繼續承 租者，應續訂租約」等，對耕地出租人長期過度之限制至達 其使用收益之不自由，無異剝奪出租人之財產權，踐踏出租 人之權益，因而牴觸憲法第15條、第22條及第23條規定，依 憲法第171條規定，應屬無效。出租人收回耕地補償承租人 之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來， 三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非 造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成
本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等 原則，耕地三七五租約之出租人自無承受此特別限制之法理 上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已 失其合理性與必要性，且為違憲。又上開對於耕地三七五租 約出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困 難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自 由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權 「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言 (參照司法 院釋字第400號解釋全文)。出租人因長期無法收回耕地自用 ，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量， 致迄今仍依民國38年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於 土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無 法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由 享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用 ，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮， 故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於 租約期滿收回自耕時，尚須支付耕地公告現值1/3與承租人 ，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失， 核均屬嚴重侵害具體財產權 (物或權利地位)之存續保護及 財產權之制度保障。耕地三七五減租條例此部分之立法，已 嚴重偏離我國憲法以尊重保障私有財產權為主軸之精神。另 按耕地三七五減租條例第19條第3項出租人為擴大農場收回 耕地應補償承租人之規定，關於耕地公告現值扣除土地增值 稅後餘額1/3補償金額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既 無實際遭受損害之事實，復無可見之預期利益之損失，亦即 補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係 ，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪 出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉， 與憲法第23條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。目前 耕地三七五租約之承租人均非原承租人，而是其後代，其96 %以上之收入已非靠耕作三七五租約耕地之收入，與50多年 前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同，自不應再以 扶助佃農，避免中共煽動為由而限制甚至剝奪地主之財產權 。退步言之，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要，並認 耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依憲法 增修條文第10條第5項規定，應屬國家之憲法義務，國家應 制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。耕地三七五減 租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續 約，對出租人收回自己耕地加上諸多法律上之限制，且擴大 農場經營尚應補償承租人，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農
之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更 已違反憲法之規定。(四)耕地三七五減租條例之立法目的是 為保障佃農之生存權而制定，業經司法院釋字第422號解釋 在案。姑不論其立法目的是否還存在，若主張國家制定耕地 三七五減租條例係為保障佃農生活。則該條例第19條第1項 第3款規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據 者，出租人不得收回，的確是給予承租人承租耕地之保障。 但是保障佃農生活只要審查其現實生活是否須依賴該耕地維 生，與出租人的生活根本無關。然而當初立法者卻在第19條 第1項第1、2款規定限制出租人收回耕地的條件，造成承租 人生活不因出租人收回耕地而失其依據，而出租人足以維持 一家生活時，則不能收回耕地。亦即佃農已經不依靠此耕地 維生，而地主只要還能維持一家生活，則一輩子也不得收回 耕地。該條規定對出租人而言，只有淪為貧民，且要比承租 人更貧窮之情況下才能收回耕地。因此耕地三七五減租條例 第19條第1項第2款規定，顯然已經悖離了保護佃農的本旨、 目的。從而，此等對出租人之限制，已違反平等原則及憲法 第23條規定。(五)上訴人出租予承租人之耕地租約已於91年 12月31日租期屆滿，不願續租要求收回土地，上訴人申請收 回耕地，被上訴人應只須針對承租人生活收入情形加以調查 ，以便了解是否須靠此耕地謀生。若調查得知承租人生活已 經不依此耕地維生，應准由上訴人收回耕地，而非以出租人 是否無以維生為斷，亦不得以違憲之減租條例第19條第1項 第1、2款規定，拘束上訴人。(六)如前所述，耕地三七五減 租條例第19條第1項第2款規定違憲，請依司法院釋字第371 號解釋意旨，以裁定停止本訴訟程序，聲請司法院大法官解 釋後，判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴 人以其與承租人(如原判決附表所示)間之耕地租約租期已屆 滿，上訴人不願繼續出租，乃於92年2月13日向被上訴人提 出申請書請求收回耕地(即坐落臺南縣麻豆鎮○○段515、51 5之2、515之4、515之5、515之6、515之7、515之9、536之2 、536之3、544、554、625、625之2地號、興國段570、576 地號、大山腳段131、156地號及安業段118地號土地)，被上 訴人以上訴人之申請不符規定，而未予准許等情，為兩造所 不爭，並有被上訴人92年3月18日麻所民字第0920003436號 函附於原處分卷可稽。本件上訴人以耕地三七五減租條例第 19條及第20條規定有違憲之處，故請求判決如訴之聲明云云 。惟按依耕地三七五減租條例第20條規定，三七五耕地租約
期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕， 租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，有最高法院51年台上 字第1858號判例足參。準此，耕地三七五租約自不得與一般 租約同視，不可解為於租期屆滿後租賃關係當然終止，或因 出租人為收回自耕之意思表示或提出申請而當然消滅其租賃 關係。次按，依憲法第80條及第170條規定，經依法公布施 行之法律，法官應以之為審判依據，不得逕行認定法律為違 憲而拒絕適用，此亦經司法院釋字第371號解釋明確在案。 耕地三七五減租條例既於40年6月7日經依法公布施行，且仍 為現行有效之法律，該條例第19條、第20條規定迄未經司法 院解釋宣告為違憲乙節，並為兩造所不爭，則依上開說明， 耕地三七五減租條例第19條、第20條規定自應作為本件審判 之依據，本院不得逕行拒絕適用。從而，上訴人主張耕地三 七五減租條例第19條、第20條規定違憲，本件應不得適用云 云，尚非可採。(二)上訴人另主張：耕地三七五減租條例第 19條、第20條規定應有如上所述違憲之疑慮，請求本院裁定 停止本件審判程序並聲請釋憲云云。然查，依據司法院釋字 第371號解釋，法官於審理案件時，對於應適用之法律，倘 依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義者，固得裁定停止訴 訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲 請司法院大法官解釋。然依此而裁定停止訴訟程序聲請司法 院大法官解釋者，必須以「法官於審理案件時，對於應適用 之法律，依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義」者為其要 件，此觀上開解釋自明。再者，依耕地三七五減租條例第16 條第1項、第2項、第17條第1項、第19條第1項及第2項規定 可知，於耕地三七五租賃之情形，倘承租人有放棄耕作或非 因不可抗力繼續1年不為耕作之情事，無論出租人能否自任 耕作，出租人皆可主張收回耕地；又倘出租人能夠自任耕作 ，或出租人係為擴大家庭農場經營規模而收回與其自耕地同 一或鄰近地段內之耕地自耕，只要收回自耕不致使承租人失 其家庭生活依據，出租人皆可於租期屆滿時收回出租之耕地 。亦即，於耕地三七五租賃之情形，限於承租人仍欲繼續耕 作，且出租人又不能自任耕作或並非為擴大家庭農場經營規 模而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之情形( 但縱有上開情形，倘收回自耕將使承租人失其家庭生活依據 者，仍應除外)，始強令出租人應與承租人依該條例第20條 規定續訂租約。準此以觀，該等規定實未剝奪租佃雙方之締 約自由或財產權，充其量僅可解為於「承租人仍能續任耕作 ，且出租人又不能自任耕作」或「倘收回自耕將使承租人失 其家庭生活依據」之條件下，限制出租人應與承租人續訂租
約而已，且上開限制，亦顯與憲法第153條所定，國家為改 良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律， 實施保護農民之政策之基本國策相符，實難認上開限制有何 牴觸憲法之疑義存在。抑且，依據司法院釋字第422號解釋 ，益證耕地三七五減租條例確屬憲法所稱保護農民之法律無 訛，是本件上訴人主張耕地三七五減租條例之強制續約規定 係違反憲法第15條、第23條云云，應不足採，其請求本院裁 定停止本件審判程序並聲請釋憲，核無必要。(三)綜上所述 ，耕地三七五減租條例第19條、第20條規定，係屬現行有效 之法律規定，本院應不得逕行拒絕適用，被上訴人以上訴人 之申請不符合該規定之要件為由，而否准上訴人請求收回系 爭耕地，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，因而駁 回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不 得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有 收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租 人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出 租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂 租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第20條分別定 有明文。又「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款之 規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨 所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條 第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任 耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化 經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例 第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家 生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關 嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家 庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地 自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定 ，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不 得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民 政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得 申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需 要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四 十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代 化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨， 上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權 之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條 保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減
租條例第二十條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外， 承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法 不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得 收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負 擔，與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產 權之規定尚無不符。」司法院業已著成釋字第580號解釋。 經查：本件上訴人以其與原判決附表所示承租人間之耕地租 約租期已屆滿，其不願繼續出租，乃於92年2月13日向被上 訴人提出申請書請求收回系爭耕地，被上訴人以上訴人之申 請與耕地三七五減租條例第19條、第20條規定不合，而未予 准許等情，為原審依法認定之事實。揆之前開耕地三七五減 租條例規定，被上訴人未准上訴人收回出租之耕地，訴願決 定及原判決遞予維持，俱無不合。上訴人雖主張耕地三七五 減租條例第19條及第20條規定有違憲之處，不得適用云云， 惟依司法院釋字第580號解釋、耕地三七五減租條例第19條 第1項及第20條關於限制耕地出租人收回耕地之規定，對於 耕地所有權之限制，並未違背憲法第23條比例原則及第15條 保障人民財產權規定之意旨，上訴人之主張自非可取。又前 開司法院解釋既已作成，上訴人聲請本院停止審判，聲請司 法院大法官解釋一節，亦無必要。綜上所述，本件上訴意旨 指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 黃 璽 君
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
法 官 梁 松 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
書記官 阮 桂 芬