臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00454號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
共 同
訴訟代理人 張麗玉律師
被 告 臺北縣新店市公所
代 表 人 丁○○市長）住同
訴訟代理人 庚○○
己○○
參 加 人 戊○○
訴訟代理人 沈明達律師
上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺北縣政府中華
民國93年1月5日北府訴決字第0920796832號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告甲○○等3人（承租人）與參加人戊○○（出租人） 就座落臺北縣新店市○○段三城湖小段170、171、178地號 土地（下稱系爭土地）訂有耕地租約，租約號碼為北店雙字 第59號。民國（下同）91年12月31日租約屆滿後，原告等、 出租人分別於92年1月3日、92年2月13日向被告臺北縣新店 市公所申請續訂租約及收回自耕。經被告審核即以92年4月7 日北縣店民字第0920012532號函復雙方略以：「出租人無耕 地三七五減租條例第19條第1項各款規定情形，准予收回自 耕，不准承租人續訂租約」。原告等不服，提起訴願，旋遭 駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告作成准予原告等續租系 爭土地之處分。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件出租人即參加人戊○○有不能自任耕作之事實：１、耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作 ，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證 書代之。苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否不足維持 一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據， 要非所問（參見最高法院51年台上字第582號判例）。查參 加人自幼起到近70歲晚年，始終未曾從事過農事事務，毫無 農耕經驗可言，況其現在，雙腳走路微跛，身體行動不便， 如何從事勞力農事工作？。再細觀中央健康保險局臺北分局 函復本院有關參加人自91年1月1日起至94年2月28日止之門 診及住院就醫記錄明細表，參加人於91年間共就醫36次，住 院1次；於92年間共就醫53次，住院1次；於93年間共就醫55 次，住院1次。3年間共就醫144次，上開期間每月平均就醫4 次，亦曾有1個月就醫9次之記錄。可見戊○○體弱多病，長 年均處於生病需就醫之狀態，試問其如何從事極需體力及勞 動之農耕事務？參加人應無法自任耕作甚明。乃原處分及訴 願決定，以其自立有自耕能力切結書，即率認參加人無不能 自任耕作之事實，應有違誤（參見最高法院51年台上字第 582號判例）。
２、再由參加人與訴外人廖國忠92年4月2日因和解所取回之土地 （坐落新店市○○段三城湖小段172地號）。參加人取回土 地後無力耕作，任憑土地荒廢，雜草叢生之事實，益加證明 其有不能自任耕作之事實，若准取回土地，有違土地之價值 利用。反之，原告等自幼起即從事農務，身體健康，若無系 爭土地供其等工作，無非令其等失業。
３、依土地法第6條規定，自耕包括自任耕作與準自耕，學者有 謂耕地三七五減租條例本款所謂之自耕，應從狹義，僅指自 任耕作而不包含準自耕，故耕地租約屆滿時，出租人如不能 自任耕作，即無自任耕作之能力者，不得以直接經營耕作以 維持一家生活為理由而收回耕地。最高法院認，所謂出租人 不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力， 縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土 地法第6條後段之規定，亦難謂不能自任耕作。必須本身無 耕作能力而須雇工耕作者，方為不能自任耕作（參見最高法 院51年台上字第2112號判例）。又苟出租人不能自任耕作， 則縱令租期屆滿亦不得收回耕地，至關於出租人收益是否不 足維持一家生活，及收回耕地後是否不致使承租人失其家庭
生活依據，要非所問（最高法院51年台上字第582號判例） 。參加人主張所謂自耕並非專指能自任耕作而包括土地法第 6條規定以自耕論之準自耕情形，要無可取。
４、又所謂出租人不能自任耕作僅限出租人本人法意甚明，不得 擴張謂包括出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親在內 ，行政院台43（內）字第7805號令解示顯已逾越法令之解釋 ，是本院本獨立審判之規定自不受該解釋令之拘束。退而言 之，參加人之配偶邵樨堂14年9月7日生，年近80歲，張君偉 74年10月17日生，張宇涵77年9月27日生，張伯偉75年8月29 日生均為未滿20歲或16、17歲之學生（參被告93年3月30日 答辯狀所附附件三內「新店市公所91年底私有耕地租約期滿 出租人收益情形訪談筆錄」第六、㈤點所載），自應無自任 耕作之能力，參加人主張其等非不能自任耕作，要無可採。㈡、本件系爭新店市○○段三城湖小段170、171、178地號原告 即承租人等三人所訂三七五耕地租約，其租賃期日至91年12 月31日屆滿。依耕地三七五減租條例第19第1項、第20條反 面解釋，出租人得收回自耕及承租人不得續訂租約應依「耕 地租約期滿時」即91年12月31日為判斷時點，被告及訴願決 定，違反法律保留原則及中央法規標準法第5條關於人民之 權利、義務事項應以法律定之規定，以內政部86年9月5日台 86內地字第8687938號行政函釋，或逾越母法意旨，單憑「 綜合所得額之申報及核定」形式證據，以出租人及承租人「 90年」時之綜合所得稅額證明書之文件為準，認有無收回自 耕或不得為續約之決定，於法應有違誤。
㈢、退一步言，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據 ，現承租人之收支情形已有變更，自非不得以其結果，為決 定或裁判之依據。按耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地 ，主管機關審核其所有收益是否足以維持一家生活，固應以 租約期滿前1年之綜合所得（因期滿當年之綜合所得額尚未 申報及核定關係），及全年生活費支出之情形為準，但若因 收回耕地而涉訟，事實審法院依法調查證據之結果，出租人 之收支情形已有變更者，自非不得以其結果為裁判之依據（ 參見最高法院52年台上字第1237號判例、改制前行政法院70 年判字第30號判決要旨）。查原告乙○○92年所得為新臺幣 （下同）78,200元，甲○○為32,347元，丙○○為429,815 元，3人合計所得共計540,162元，92年生活費用部分依92年 度臺灣省最低生活費標準8,426元整。乙○○部分每月8,426 元×12月＝101,112元（每年）×6人＝606,672元。甲○○ 部分每月8,426元×12月＝10,112元（每年）×4人＝ 404,448元。丙○○部分每月8,426元×12月＝10,112元（每
年）×4人＝404,448元。606,672元＋404,448元＋404,448 元＝1,415,568元，原告乙○○、甲○○、丙○○3人合計92 年生活費即為1,415,568元。而原告乙○○、甲○○、丙○ ○92年度3人合計所得共計僅540,162元，原告3人該年度生 活費用卻達1,415,568元，不足達875,406元，原告需告貸渡 日，已因出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據， 其情堪憐，被告允為出租人收回自耕，於法容有未洽。綜上 ，參加人之身體狀況無法自任耕作，又能否自任耕作應僅能 就出租人本身認定，不應涉及到出租人其他家屬，退一步言 ，縱使本件由出租人家屬耕作，根據出租人目前家屬情況， 其配偶年事已高，亦無法自任耕作。又庭呈診斷書僅係證明 參加人因白內障住院開刀，其他就診紀錄不見得皆因眼睛之 關係。
二、被告主張之理由：
㈠、按原告等以出租人即參加人戊○○年事已高，身體行動不便 ，難以自任耕作為由，指謫被告用法有違乙節，依耕地三七 五減租條例第19條第1項第1款，所謂出租人不能自任耕作， 乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作， 而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段 之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。（最高法院51年台 上字第2112判例參照）。本案出租人戊○○年事雖高，原告 等確無法證明出租人難自任耕作，顯係原告等個人認知，且 參加人立有自任耕作切結書為證，故被告認為參加人有符合 土地法第6條規定之自任耕作能力，故任事用法並無違誤。㈡、其次原告以參加人經營新雙城便利商店其收入所得，被告未 將其列入收益乙節，被告當時即予查明該商店為其次子邵張 華所有，依據內政部86年9月5日台（86）內地字第8687938 號函規定，以耕地租約期滿前1年，出、承租人本人及其配 偶同一戶內之直系血親綜合所得、生活費用為準。上開函釋 並經內政部函報行政院86年10月3日台（86）內第37857號函 同意在案。因邵張華戶籍與出租人戊○○不同一戶籍，依規 定不列入出租人戊○○收益所得。
㈢、查耕地租約為私權關係，40年因政策目的政府介入私人間之 耕地租約，故制定耕地三七五減租條例，凡經登記有案之耕 地租約，申請收回自耕及續訂租約，依減租條例、臺灣省耕 地租約登記辦法及內政部相關函釋規定，應由雙方當事人檢 附申請書等相關文件向耕地租約所在地之鄉（鎮、市、區） 公所申請，經被告依法審核後，即做成收回自耕或續訂租約 之行政處分。基此，被告對於本案之處理，係依行政作業程 序辦理，處理過程並無違失，併予陳明。綜上，被告係依據
內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函釋規定辦理， 有關收入所得計算亦都依據內政部之規定計算。又應以原處 分作成時之財務狀況作為計算基準，本件原告之訴為無理由 ，原告之訴應予駁回。
三、參加人主張之理由：
㈠、所謂「自耕」並非專指能自任耕作，依土地法第6條規定， 為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。農業發展條例 第20條亦規定，以自有人力，畜力或農用機械操作經營農業 生產者為自耕，其委託他人以人力、畜力或農用機械而自行 經營農業生產者，以自耕論（改制前行政法院68年度判字第 369號裁判要旨參照）。又自耕能力不受年齡限制（改制前 行政法院75年度判字第2343號裁判要旨參照）。所謂出租人 不能自任耕作，及以出租人本人及其配偶與同戶內之直系血 親均無耕作能力者為準（改制前行政法院75年度判字第2056 號裁判要旨參照）。參加人本人為自耕農，有耕作能力、配 偶邵樨堂、同戶內之直系血親張君偉、張宇涵、張伯偉均有 耕作能力。原告等主張參加人無自耕能力，並無可採。再參 照改制前行政法院88年判字第3351號裁判要旨，原告等所指 雙城便利商店並非參加人同一戶內之人所經營，原告以之計 算參加人之收益，亦無可採。
㈡、出租人所有收益，以租約期滿前1年出租人本人及其配偶同 一戶內直系血親綜合所得稅所得總額計算，有如前述。內政 部86年9月5日台（86）內地字第86879號函、86年10月3日台 （86）內第37857號報請行政法院同意函亦為相同之解釋， 被告據以核算雙方檢附90年所得資料及生活費用，於法並無 不合，原告等任意指摘，亦無可採。
㈢、按耕地租賃契約原為私權之法律關係，40年間因當時政府之 政策目的，由政府介入私人間之法律關係，制定耕地三七五 減租條例。89年1月26日修正公之農業發展條例第20條第1項 已規定，89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，不 再適用耕地三七五減租條例之規定，合併敘明。另，有關自 耕能力並不以個人具有自耕能力為判定標準，只要同一戶內 或其直系親屬具自耕能力即可，而本件原告等所提參加人開 設商店部分，經查該商店係參加人女兒所開設，其並不與原 告同一戶內。參加人看病係因眼睛罹患白內障關係，並非其 他身體有重大疾病，又不能僅以看診之就醫紀錄次數來認定 參加人身體狀況。本件參加人不同意原告等追加課予義務訴 訟。
理 由
甲、程序方面：經查，原告甲○○等3人（承租人）與參加人戊
○○（出租人）就座落臺北縣新店市○○段三城湖小段170 、171、178 地號系爭土地訂有耕地租約，租約號碼為北店 雙字第59號。91年12月31日租約屆滿後，原告等、出租人分 別於92年1月3日、92年2月13日向被告臺北縣新店市公所申 請續訂租約及收回自耕。經被告審核即以92年4月7日北縣店 民字第0920012532號函復雙方略以：「出租人無耕地三七五 減租條例第19條第1項各款規定情形，准予收回自耕，不准 承租人續訂租約」等情，有上開租約及函可稽，並為兩造所 不爭執，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，則 原告為承租人最大權利保護訴訟類型應為准予續約之課予義 務訴訟，但原告僅提起撤銷訴訟，玆告據審判長行使闡明權 ，原告追加訴之聲明第2項為課予義務訴訟，應認為適當， 應予准許，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴意旨略謂：有關自任耕作能力之認定，應由耕作人 本身來判斷，本件參加人不能自任耕作，縱使其可以雇人耕 作亦不屬於自任耕作。且系爭土地若被收回會影響承租人之 生活，而出租人之生活目前並無困難，應無收回土地必要。 被告以內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函釋認定 本件有收回土地之處分，上開函釋違反法律保留原則。二、被告准由參加人收回自耕不准承租人續訂租約，無非以：經 核算承租人3人收支相抵總計尚餘617,409元，無同項第3款 所定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情形 。另參加人係自耕農，故由其收回系爭耕地，亦無耕地三七 五減租條例第19條第1項第1款所定出租人不能自任耕作之情 形。准由參加人收回自耕。此外玆據被告核算參加人暨其他 家屬90年全年綜合所得總額為290,870元（116,532元＋ 174,338元），固有有90年度綜合所得稅稅額證明書及業佃 雙方收益對照表、出租人收益訪談筆錄、戶籍謄本在卷可稽 ；被告再依內政部公布90年度最低生活費用明細表，參加人 及其配偶、家屬（配偶、孫、孫女等）該年度生活費支出共 為718,704元，收支相抵尚不足427,834元。以雙方收支相抵 結果，參加人即出租人所有收益不足以維持一家生活。而認 定本件耕地如由參加人收回，並無耕地三七五減租條例第19 條第1項第2款所定出租人所有收益足以維持一家生活等情， 固非無見。
三、本院判斷如下：
㈠、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者﹐出租人不得收回 自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足 以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地﹐致承租人失其
家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第19條第1項定有 明文，則租約期滿時，無前開各款情事時，主管機關始得准 出租人將出租之耕地收回自耕，而不准承租人續訂租約。㈡、另按司法院釋字第四二一號已明釋：「行政院於中華民國四 十九年十二月二十三日以台四九內字第七三一一六號函及內 政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號 函，關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用臺 灣省（臺北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出 標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最 低生活費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推 計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形 及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法 保護農民之意旨不符，應不再援用。」則依該解釋文之意旨 ，就本件判斷耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定「 出租人所有收益是否足以維持一家生活者及第三款「出租人 因收回耕地﹐致承租人失其家庭生活依據者」之規定，不能 以「固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟 酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂 切近實際，有失合理」，是以若以固定不變之金額標準，推 計出租人之收益，未具體調查出租人即原告之實際收入狀況 ，依同一法理，難切實際且與憲法保護農民之意旨不符，應 有裁量濫用之違法。
㈢、內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號 函釋有關出、承租人之收益與生活費用審核標準核計方式， 參酌對於出、承租人個別具體收支情形及其他特殊狀況，如 醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出，並得予以計入生 活費用，固與司法院釋字第四二二號解釋所列之函相較應較 合理，但：該函出、承租人收益審核標準以「 (1)出、承租 人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及 其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。」核計其 所得方式，若有未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所 生之困窘狀況，致難謂切近實際之情事，則應補充，始不致 與前開司法院釋字第四二二號解釋意旨牴觸。
㈣、此在相類似案件以分戶方式增減所得或費用之案件即改制前 行政法院88年判字第3351號裁判亦有相同之意旨可資參照： 「耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱「出租人 所有收益足以維持一家生活者」係謂租約期滿前一年出租人 本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不 扣除免稅額及寬減額）足以支付出租人本人及其配偶與同一 戶內直系血親全年生活費支出者而言，業經行政院四十九年
十二月二十三日台四十九內字第七二二六號令釋在案。此所 謂出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得 總額，在出租人與其配偶分戶居住（即不在同一戶籍內）之 場合，應解為與其配偶同一戶內直系血親之綜合所得稅所得 總額，亦應包括在內，否則，即有鼓勵以夫妻分戶方式，規 避所得增加之嫌」，亦否定以分戶方式增減所得或生活費用 ，而撤銷一再訴願決定及原處分。
㈤、蓋依內政部前開八十六年九月五日台八六內地字第八六八七 九三八號函，直系血親卑親屬之生活費用納入核定範圍，係 以契約期滿前一年與出租人「同一戶」為前提，則只要使有 所得之直系血親親屬另設戶籍，將無所得之直系血親卑親屬 納入同一戶籍，即可輕易使有所得者不納入所得核定範圍， 降低所得額，並使生活費增加，達到生活費及支出之增加。 罔顧事實上收入之實態，而以形式上可人為操作影響之「戶 籍是否同一」作為認定收入之標準，殊違情埋。是內政部前 開函釋，僅得作為適用三七五條例第十九條第一項各款規定 之參考標準之一，不應以固定不變之「同一戶」金額標準， 推計出租人、承租人之生活費用，而未斟酌出租人、承租人 家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，而致失真。㈥、經查，與參加人（即本件出租人）同一戶者，除參加人之配 偶外，參加人之家屬均係參加人之孫共四人再加孫女一人， 其中參加人之孫張君偉74年10月17日生，張伯偉75年8月29 日生，張哲偉87年11月9日生，張孝偉88年11月10日生，孫 女張宇萱86年9月25日生，均為未滿20歲之未成年，以上均 有戶籍謄本可稽，均係無收入者，以致計算出租人收入部分 均為0，但於計算參加人即出租人所有收益不足以維持一家 生活之支出部分，則浮增生活費用及保險費用共516,160元 （(99312+3920)*5）。
㈦、此外，原告業已指出：參加人經營新雙城便利商店其收入所 得，被告未將其列入收益乙節，被告當時即予查明該商店為 其次子邵張華即上述五孫之父所有，此有被告答辯狀可按， 況參加人之媳即同戶籍五孫之母王麗雲，竟於租約終屆滿之 年度（91年12月31日屆滿）之91年4月19日遷出，此有戶籍 謄本可按，被告就有收入及工作能力參加人之子、媳，以未 入籍與參加人（即出租人）同一戶為由，機械性的適用內政 部86年9月5日台（86）內地字第8687938號函規定：「以耕 地租約期滿前1年，出、承租人本人及其配偶同一戶內之直 系血親綜合所得、生活費用為準。」而以邵張華及其配偶與 出租人戊○○不同一戶籍，而不列入出租人即參加人戊○○ 收益所得，顯有調查未明及裁量濫用之違法。
㈧、按父母對於未成年之子女，有保護及教養之權利及義務，此 為民法第1084條第2項明文規定，該規定超乎民法第1114條 扶養義務之「不能維持生活而無謀生能力」之要件，為當然 之撫養責任（最高法院56台上字第795號判例參照）是以若 以本件參加人之同一戶計算其生活費支出，將成為參加人袓 母撫養孫子，反而其父母未支出任何生活費，顯然反於法定 之當然撫養責任，其不合法甚明，被告之取樣裁量，顯有錯 誤，被告自應詳加調查將上述五孫之支出剔除，或將五孫之 父母即邵張華及王麗雲之收入列入，始不致失真。丙、從而，本件被告核定准原告收回自耕，未斟酌出租人家庭生 活之具體情形，推計其全年之所得及支出，而遽認其所有收 益足以維持一家生活，徵諸上開說明，尚嫌速斷，訴願決定 ，疏未予以糾正，遞予維持，亦均有未合，原告起訴意旨， 執以指摘，非無理由。爰將訴願決定及原處分予以撤銷，應 由被告就本件耕地租約期滿時（即91年12月31日）除本判決 指摘之原告所有收益是否足以維持一家生活等實際情況外， 併同其他出租之耕地收回自耕，不准承租人續訂租約之要件 詳為調查後，另為適法之處分。至於原告訴之聲明第一項後 段請求「命被告作成准予原告等續租系爭土地之處分」部分 ，涉及被告調查裁量權限行使，本院尚無從逕命被告作成「 准予原告等續租系爭土地之處分」之諭知，故原告此部分之 請求，尚非有據，應予駁回，並由被告依本院上述法律見解 另為處分。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、第200條第第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 24 日 第五庭 審判長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 6 月 24 日 書記官 黃明和