臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01647號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
共 同
訴訟代理人 歐宇倫律師（兼送達代收人）
王嘉斌律師
被 告 臺北市中山區公所
代 表 人 癸○○區長）住同
訴訟代理人 寅○○兼送達代收
子○○
丑○○
上列當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國93
年3月31日府訴字第09304141200號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣「祭祀公業保生大帝」於民國（下同）90年1 月20日召開會員大會，會中決議由現存6名會員（即原告甲 ○○、丙○○、丁○○、乙○○及訴外人莊家聲、陳金鍊） ，另行增補原告戊○○、陳珮玟、庚○○、辛○○及壬○○ 等5人為會員，並共同推舉原告甲○○向被告辦理祭祀公業 保生大帝會員（派下）變動事宜。嗣原告甲○○乃於90年7 月5日以祭祀公業保生大帝管理人身分，檢據相關資料向被 告申辦祭祀公業保生大帝變動會員（派下）名冊徵求異議公 告，經被告於90年7月20日公告「祭祀公業保生大帝」變動 會員名冊等件徵求異議事宜，並副知臺北市政府民政局。被 告為前開公告後，訴外人莊家聲及陳金鍊以「祭祀公業保生 大帝」管理人代表身分，於90年8月20日向被告提出異議。 嗣臺北市政府民政局認原告甲○○未經先行申請重行辦理公
告補發會員名冊程序，而逕向被告辦理「祭祀公業保生大帝 」會員變動公告徵求異議，乃以90年12月5日北市民三字第 9022779800號函，請被告依內政部80年6月21日台內民字 第935451號函及行政程序法第117條之規定，予以撤銷祭祀 公業保生大帝變動會員名冊徵求異議公告案，並提示相關申 辦程序。嗣被告遂以91年1月23日北市中民字第09130207300 號函公告撤銷前開「祭祀公業保生大帝變動會員名冊等件徵 求異議」之公告。原告不服，提起訴願，經臺北市政府91年 12月10日府訴字第09128725400號訴願決定意旨：「原處分 撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分 。」嗣臺北市政府民政局復於92年1月20日以北市民三字第 09230325600號函示臺北市各區公所，就本案提出說明，其 意旨仍請原告提出派下全員證明書正本（即出會員（信徒） 名冊證明書正本）後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「 天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」 為權利主體辦理會員變動公告事宜。故被告以92年3月11日 北市中民字第09230724400號函（下稱系爭處分）請原告甲 ○○、戊○○等人參酌臺北市政府民政局上揭92年1月20日 北市民三字第09230325600號函示說明，提出派下全員證明 書正本後，依祭祀公業土地清理要點第11點以「天上聖母祠 宇媽祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為權利主體辦理 會員變動公告事宜。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向 本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告之系爭處分已違背行政處分之效力：
㈠按行政處分之效力計有：存續力、構成要件效力與確認效力 、拘束力及執行力，而存續力尚可分形式存續力與實質存續 力，實質存續力係指行政處分就其內容對相對人、關係人及 原處分機關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行 政處分存續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同： 實質存續力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，從 而行政處分一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政處 分之拘束，除非有行政程序法第117條至120條之例外情況， 否則原處分機關不得任意加以變更或撤銷。
㈡查原告前曾向被告申請為變動會員名冊公告，被告業於90年 7月20日以北市中民三字第9021844400號公告「祭祀公業保
生大帝」變動會員名冊徵求異議事宜（下稱第一次公告）， 並以函覆知原告，嗣復以90年7月27日北市中民字第就02205 1300號函為更正主旨為「祭祀公業保生大帝變動會員名冊等 件徵求異議」，但被告卻於91年1月23日北市中民字第09130 207301號函（下稱第二次處分）撤銷第一次公告，嗣經原告 對第二次處分向臺北市政府提出訴願，並經臺北市政府以91 年12月10日府訴字第09128725400號訴願決定撤銷第二次處 分在案，則依前揭之說明，第二次處分既經訴願予以撤銷， 則第二次處分之內容（撤銷第一次公告）之效力已不存在， 換言之，第一次公告即公告「祭祀公業保生大帝」變動會員 名冊徵求異議事宜之行政處分效力已應臺北市政府訴願決定 撤銷第二次處分而恢復，而在該異議期間內雖有莊家聲、陳 金鍊2人提出異議，惟該2人並未依據祭祀公業土地清理要點 第5條之規定提起民事確認派下權之訴，從而，被告於90年7 月20日北市中民三字第9021844400號公告「祭祀公業保生大 帝」變動會員名冊徵求異議事宜（第一次公告）之公告異議 期間已經過，被告即應依據祭祀公業土地清理要點第6條之 規定核發「祭祀公業派下全員證明書」（即本事件之會員全 員證明書），然被告竟對第一次公告早已存在之存續力視而 不見，反而違反第一次公告應拘束被告之實質存續力，而逕 自要求原告提出派下全員證明書，以辦理會員變動公告事宜 ，殊不知會員變動公告事宜早已完成，被告之系爭處分顯已 違背第一次公告之實質存續力，而屬一違法之行政處分。二、被告之系爭行政處分，已違背訴願法第96條之規定： ㈠按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者， 應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願 機關。」訴願法第96條定有明文。按學者之見解，如果訴願 決定意旨與上級機關之行政函釋內容相異時，則原行政處分 機關究應遵照訴願決定意旨，抑或行政函釋內容，重為處分 ，不無疑問。按一般行政函釋係針對通案而為釋示，反之， 訴願決定則係針對個別案件之特殊性而為決定，故應按行政 救濟之訴願決定，宜優先遵守。
㈡準此，則臺北市政府91年12月10日府訴字第09128725400號 訴願決定書明示：「訴願人等既已檢附其他足資證明該神明 會成立時期組織會員之佐證文件，本件主管機關似得斟酌實 際情況，逕依職權認定後，據以辦理公告。」此為訴願機關 據本事件之特殊性所為之決定，而被告於系爭行政處分所援 引之臺北市政府88年12月30日府訴字第8803413501號訴願決 定書與內政部89年5月19日台內訴字第8903866號再訴願決定 ，其內容與本事件並非相同，且個案中事實爭點亦非完全相
同，是否即得於本事件中援引，顯有疑問，且原告既已提出 中央日報49年10月19日第5版刊登之臺北市延平區公所公告 影本及臺北市延平區公所49年11月26日北市延民字第195號 證明影本，並經臺北市政府訴願審議委員會參酌中央日報社 91年8月8日銘密字第105號函表示該報於49年10月18日、19 日、20日確有刊登前開延平區公所公告、確實無誤之函文， 方於上開訴願決定書內認定「訴願人等既已檢附其他足資證 明該神明會成立時期組織會員之佐證文件，本件主管機關似 得斟酌實際情況，逕依職權認定後，據以辦理公告。」之個 案結果，被告即應受該訴願決定意旨之拘束，據以辦理公告 ，而不得以事後發現與本事件事實、爭點均不同之函釋，而 不欲不依個案訴願決定之拘束，否則行政救濟之精神即蕩然 無存，則系爭處分顯已違背訴願法第96條之規定，而屬一違 法之行政處分。
三、另訴願決定機關認依據最高行政法院92年12月26日92年度判 字第1875號判決及內政部89年5月19日臺內訴字第8903866號 再訴願決定意旨，被告命原告提出派下員（會員）全員證明 書正本後，依祭祀公業土地清理要點規定辦理會員變動公告 事宜，自屬有據云云，惟查，臺北市延平區公所曾於49年11 月28日以北市延民字第195號函陳明本件異議期間無任何人 提出異議外，並於其上標明「特此證明」字樣，可知該份函 文即為祭祀公業土地清理要點所謂之派下員全員證明書，蓋 當時並無如目前之主管機關在名冊上蓋章以為派下全員證明 書之方式，雖被告認依司法行政部發行之臺灣民事習慣調查 報告中提及臺灣省政府45府民一字第51653號令，原告應有 留存一份加蓋縣市（局）政府印信之神明會會員名冊，原告 應先行查明是否當初有編製神明會會員（信徒）名冊送民政 機關加蓋印信，並釐清該會員名冊係處在遺失狀態或存在狀 態中云云，然依「臺灣民事習慣調查報告」第681頁第2段開 宗明義即論述「為避免繼承會員權所引起之紛爭，在行政程 序上係採取由鄉鎮市區公所出具證明之方法。」，且該段亦 提及：「臺灣省政府命令僅屬行政上管理神明會之權宜措施 。」，則原告所提出49年「臺灣省臺北市延平區公所（證明 ）」函影本，其內已明示「特此證明」，與「臺灣民事習慣 調查報告」所言由鄉鎮市區公所出具證明之方法相同，且被 告所引用之臺灣省政府45府民一字第51653號令為一權宜措 施，當時之所有行政機關是否完全遵照該令辦理，已有疑問 ，且若被告認其依該令有核發一份加蓋縣市（局）政府印信 之神明會會員（信徒）名冊，理當被告或臺北市政府民政局 亦有留存，則何以臺北市政府民政局於90年7月3日北市民三
字第9021378400號函說明三對於有否核發會員名冊乙節，因 資料散失而無法確定之說明？況依臺北市政府府訴字第0912 8725400號訴願決定理由第四點已明示：「．．．訴願人等 既已檢附其他足資證明該神明會成立時期組織成員之佐證資 料，本件主管機關似得斟酌其實際情況，逕依職權認定後， 據以辦理公告。」，且按臺北市政府民政局87年2月18日北 市民三字第8720364800號函意旨即可知臺北市政府民政局亦 認同刊登報紙之公告亦有一定之證明力，從而被告不能將自 己均無法確定是否有核發會員名冊乙事，轉嫁於人民，強令 原告查明，況被告若認原告所提出之49年「臺灣省臺北市延 平區公所（證明）」非屬會員名冊者，則其是否應盡提出之 責，闡明49年時所核發之會員名冊究屬何形式？究屬何態樣 ？且原告亦提出49年10月19日中央日報所刊登之「臺北市延 平區公所公告」，以供被告參考，而該公告亦經中央日報社 91年8月8日銘密字第105號函復臺北市政府訴願審議委員會 表示該報於49年10月18日、19日、20日確有刊登前開延平區 公所公告、確實無誤，且該等相同之文件於臺北市政府民政 局90年7月3日北市民三字第9021348400號函中明示：「說明 ：．．．三．．．故貴所依本市前延平區公所49年10月18日 公告案，受理申辦會員變動事宜應無不可。．．．」可為辦 理，則又為何承辦人不同，而有相左之見解，此不僅有違行 政整體一致性，亦增加人民無謂之困擾，而有違誠信原則。四、「祭祀公業保生大帝」、「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、 「金同順崇神會」為4個不同之權利主體，非為被告認定「 天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順神明會）」 為一權利主體：
㈠另系爭處分要求原告以「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生 大帝（金同順崇神會）」為一權利主體辦理會員變動公告事 宜，而訴願決定認此非屬其審酌之範圍云云，然查，系爭處 分除要求原告提出派下員證明書正本外，更要求原告以「天 上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為 權利主體辦理方得辦理會員變動公告，此二者為不可分割， 均構成系爭處分之一部分，訴願決定就此不分自有漏未審酌 之違誤，而系爭處分究係依據何資料或文獻遽而認定「天上 聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」為一 權利主體？並未見被告有所說明，實則「天上聖母」、「祠 宇媽祖宮」、「祭祀公業保生大帝」、「金同順崇神會」為 4個不同之權利主體，只因此4個神明會於49年時，各神明會 名下之16名會員完全相同，故一併申請辦理會員全員證明公 告，經前臺北市延平區公所審查無誤，即於同年10月18日起
連續3日於中央日報合併公告4個神明會之會員全員名冊與財 產清冊，而觀之中央日報之臺北市延平區公所公告第一點： 「據天上聖母，祠宇媽祖宮，祭祀公業保生大帝（金同順神 明會）」天上聖母與祠宇媽祖宮間有一「，」，而祠宇媽祖 宮與祭祀公業保生大帝間又有一「，」，另祭祀公業保生大 帝與金同順崇神會間又以「（）」為區隔，顯見於49年臺北 市延平區公所為前開之公告時，即已體認該4神明會為不同 之權利主體，從而特以「，」及「（）」為區隔，則依此形 式上觀之，「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」、「祭祀公業保 生大帝」、「金同順崇神會」即為4個不同之權利主體，非 為被告所認定係1個權利主體。
㈡按祭祀公業土地清理要點第1點即明示：「為清理祭祀公業 土地，加強其管理與使用，特訂定本要點。」，則依地政機 關所做成之土地謄本，其上明載「祭祀公業保生大帝」名下 登記有臺北市○○區○○段4小段514號及臺北市○○區○○ 段1小段381號等土地，而天上聖母及祠宇媽祖宮亦分別於其 名下登記有獨立之土地（天上聖母名下登記有淡水鎮○○段 1224、1227、1227之1、1227之2、1227之3號土地；祠宇媽 祖宮名下登記有臺北市○○區○○段1小段191、192、232 、225號，大同區○○段○○段525、526、527、529、530、 531、536號土地），則祭祀公業土地清理要點之目的既為清 理土地，而祭祀公業保生大帝、天上聖母、祠宇媽祖宮名下 分別有其獨立登記之土地，地政機關既已認定此3神明會分 別屬不同之權利主體，則被告及臺北市政府民政局如何又可 本末倒置的認為此4個神明會為同一之權利主體？且金同順 崇神會亦獨立持有臺灣水泥股份有限公司之股票，在在均顯 示該4神明會係屬不同之權利主體，非被告與臺北市政府民 政局無理由的認定此4神明會為同一之權利主體。 ㈢再依「祭祀公業保生大帝」、「天上聖母」、「祠宇媽祖宮 」、「金同順崇神會」沿革而言：
⒈依「祠宇媽祖宮」日據時代臺北市延平區永樂町4丁目128之 1號土地登記謄本上之記載，於日據時代大正年間（大正11 年4月1日）其管理人為陳江流、林再新、李萬福等3人，而 昭和年間（昭和7年8月5日），其管理人變更為林再新、莊 輝玉、陳天來、陳茂通、高地龍、郭烏隆、方玉墩、張東華 、陳天順、張清港、李通吉、鄭根木人等12人，該筆土地登 記名義人僅為「祠宇媽祖宮」。
⒉「天上聖母」所有之淡水鎮○○段1224、1227、1227之1、1 227之2、1227之3號土地，依日據時代土地台帳及連名簿記 載所有權人為天上聖母，管理人於大正時期為林望周及陳江
流2人，而昭和5年1月16日變更管理人為莊輝玉、陳天來、 高地龍、陳茂通、郭烏隆、方玉墩、張東華、陳天順、張清 港、李通吉、林再新及鄭根木等12人，該土地登記名義人僅 為「天上聖母」。
⒊而「祭祀公業保生大帝」於日據時代昭和年間其管理人原僅 有陳江流1人。
⒋綜上所述「天上聖母」、「祠宇媽祖宮」於日據時代大正時 期其管理人並不相同，換言之，斯時其本非屬相同之權利主 體，雖昭和時期變更後之管理人相同，然其變更之時期分別 為昭和5年及7年，非同時予以變更，且其名下各有其獨立登 記之財產，縱使至今日亦同。另「祭祀公業保生大帝」與「 天上聖母」、「祠宇媽祖宮」其於昭和年間之管理人更屬不 同，「祭祀公業保生大帝」名下亦有獨立登記之財產，均顯 示其屬不同之權利主體，則不知被告如何認定此4個獨立之 權利主體為一「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金 同順神明會）」權利主體？亦未見被告於本事件中有對此有 任何之說明，將此4不同之權利主體強歸為一權利主體並要 求原告等以一權利主體辦理會員變動公告事宜，被告主觀上 之猜測與刁難，實則被告根本即無任何之理由自圓其說，原 告亦無從依據系爭處分辦理會員變動公告事宜。乙、被告主張之理由：
一、關於系爭處分之效力：
㈠按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機 關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並視事件之情節 ，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。．．． 」，爰此，訴願決定之形態依學者吳庚見解，分為㈠單純撤 銷原處分㈡撤銷原處分，並發回原處分機關另為處分㈢撤銷 部分原處分等同於自為決定；而在本案而言，臺北市政府訴 願審議委員會91年12月10日府訴字第09128725400號訴願決 定主文：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日 起90日內另為處分」，依據該決定書事實七之說明應係指本 件所涉疑點甚多，且所涉「天上聖母」等神明會向臺北縣淡 水鎮公所、臺北巿大同區公所及被告間適用法令及事實認定 有所差異，而要求原處分機關重新調查並查明相關疑點後再 妥為處分；因此，該訴願決定並非是單純撤銷原處分，而是 撤銷原處分，並發回被告重新調查尚未明確的事實，釐清疑 點和法令疑義後，再另為處分，並非命被告不依內政部65年 12月31日台內民字第713083號函及內政部75年5月7日台內民 字第226120號函釋的相關規定辦理而逕依原告所言直接公告 之。
㈡而在我國實務上，有認為只要有發現足以動搖訴願決定基礎 的事實及證據出現，即可由原決定官署或訴願決定官署本於 行政權及監督權作用，另為處置，見院字1557號解釋；亦有 認為只要有新事實，即可以另行處分，見院字1629號解釋。 故倘若有發現原未發現的新事實或事證，原處分機關自有另 為合法、適當之處分。
㈢就本案觀之，原告認為被告之系爭處分以原告未提出派下全 員證明書正本，要求原告先行辦理補發會員名冊後再行辦理 會員變動，係不依訴願機關前次訴願決定主文意旨，違反訴 願法95條、96條之規定。原告此主張係對訴願法95條、96條 規定之誤解，而參照司法院釋字第368號解釋之解釋理由亦 認為：「．．．該機關依判決意旨或本於職權再調查事證， 倘依調查結果重為認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤 ，而維持已撤銷之前決定之見解者，於法固非有違．．．。 」故被告若能提出足以動搖訴願決定基礎的新事實、證據出 現，另為行政行為自當可作與原行政行為相同之行政行為， 並無違反訴願法96條之規定。
㈣再者，有關行政處分之存續力係為行政處分效力分類之一種 而存續力又分為形式的存續力和實質的存續力。所謂實質的 存續力則謂行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機 關發生拘束之效力，此種與行政處分俱來，並隨行政處分存 續而存在之效力，與法院判決之實質確定力不同：實質存續 力乃隨行政處分之宣示（送達或公告）而發生，並非先有形 式上之不可撤銷性而後出現；再者，具有存續力之行政處分 在特定條件下，行政機關並非不得依職權而變更或取消。 ㈤綜言之，如果行政機關對於所為之行政行為，認為有違誤或 不當之處，本於行政上之職權作用，原得自動更正、或為撤 銷該行政行為或另為行政行為；而上級官署對於下級官署所 為之行政行為如認為有瑕疵或違法或不當或違誤，自得以監 督權之行使而停止或撤銷。並非如原告所言，行政處分具有 實質存續力，一旦對外送達或公告行政機關即須受到該行政 處分之拘束，原行政機關不得任意加以變更或撤銷。就本案 而言，祭祀公業派下員變動與神明會變動會員名冊徵求異議 公告程序係為行政行為；再者，臺北市政府民政局認為被告 在受理該神明會變動會員名冊徵求異議公告程序有瑕疵，並 依據臺北市政府民政局組織規程第3條規定，行使監督權以9 0年21月5日北市民三字第9022779800號函請被告依內政部80 年6月21日台內民字第935451號函、行政程序法第117條規 定予以撤銷祭祀公業保生大帝變動會員名冊徵求異議公告案 ，並提示相關申辦程序，副知被告應補齊內政部所規定之一
定應備文件和遵循內政部函示相關程序規定後辦理，並無不 法之處。
二、參照司法院釋字407號解釋意旨：「主管機關基於職權因執 行特定法律之規定，得為必要釋示，以供或下級機關所屬公 務員行使職權之依據。」現行臺北市各區公所辦理祭祀公業 與神明會業務，除根據內政部76年12月22日台（76）內地字 第550810號函修正之「祭祀公業土地清理要點」及內政部相 關函釋規定外，另依據臺北市政府民政局87年6月編製「祭 祀公業申請案件範例手冊」規定、上級業務主管機關函釋之 相關規定暨臺北市政府75年5月19日（75）府民一字第90399 號函所頒佈「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」規定 辦理。
㈠有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒 ）名冊時而申報受理審查的程序是比照祭祀公業派下員變動 ，申請發給派下員名冊的申報受理審查程序，也就是比照祭 祀公業土地清理要點第11點規定，其規定如下：「祭祀公業 派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下 員或利害關係人應檢具⑴派下全員證明書⑵變動部分之戶籍 謄本⑶系統表⑷拋棄書（無者免）⑸派下員變動名冊⑹規約 （無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無 人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程 序辦理。」以及「臺北市各區公所辦理祭祀公業作業要領」 有關派下員繼承變動之規定辦理，其規範辦理派下員變動需 附應備表件及區公所相關作業程序。所不同的是神明會會員 （信徒）變動，申請發給神明會會員（信徒）名冊時，所檢 附應備表件係依據內政部65年12月31日台內民字第713083號 函及內政部73年5月7日台內民字第226120號函辦理，須應檢 具下列應備表件：「㈠申請書㈡推舉書㈢沿革㈣原始規約憑 證㈤會員（信徒）系統表㈥會員（信徒）繼承慣例㈦會員（ 信徒）名冊㈧不動產所有權狀影本㈩會員（信徒）全部戶籍 謄本會員權拋棄名冊（無者免送）其他有關證明文件。 切結書。」與祭祀公業土地清理要點第11點規定應檢具應 備表件不同。該作業程序分為兩個階段：第一階段由祭祀公 業（神明會）管理人檢具應備表件向土地所在地之區公所提 出申請，區公所作形式上審查無訛後，即准予公告。第二階 段為經公告後30日無人異議後，俟管理人繕具申請書請求發 給變動後名冊，即由區公所發給加蓋印信之全部派下員（會 員）名冊乙份，並將原發加蓋民政機關印信之名冊正本繳回 註銷作廢，並於公文內敘明。由於受理機關僅做形式審查， 故不在實質上就私權之實質關係加以審究。所謂形式審查係
依據內政部70年8月17日台內民字第37067號函之意旨所言： 祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地 清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明， 與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符而言。換 言之，有關神明會會員（信徒）變動，申請發給神明會會員 （信徒）名冊時，除應檢具前揭內政部65年12月31日台內民 字第713083號函及內政部75年5月7日台內民字第226120號函 所規定之應備表件外，其程序尚包括由神明會推舉代表人（ 或管理人）向神明會不動產所在地之區公所提出申請，區公 所作形式上審查無訛後，即准予公告。經向區公所申請代為 公告30日徵求異議，俟無人對公告事項的內容（諸如會員（ 信徒）資格疑義、或所列不動產有疑義、或會員（信徒）漏 列與誤列、或土地部分漏列與誤列等事項）提出異議後，由 神明會推舉代表人（或管理人），繕具申請書請求發給加蓋 區公所印信變動後會員（信徒）名冊乙份，並將原發加蓋民 政機關印信之名冊正本繳回註銷作廢，並於公文內敘明。爰 此，祭祀公業派下員或利害關係人對於公告事項若有異議者 ，係依據祭祀公業土地清理要點第5點及第6點之異議程序規 定辦理；其目的在於民政機關只做形式審查而不做私權之實 質關係審查。一般在行政運作實務上，民政機關對於神明會 所公告之公告事項包含繼承變動部分信徒（會員）名冊、系 統表、繼承變動後信徒名冊及繼承慣例等事項，如果神明會 信徒（會員）或利害關係人認為公告事項的內容有錯誤或漏 列之情事，例如對繼承變動後信徒（會員）名冊之信徒（會 員）資格有疑義、或對信徒（會員）有漏列或有錯誤等，神 明會信徒（會員）或利害關係人均得提出異議。換言之，祭 祀公業土地清理要點第11點所談的異議程序係針對公告事項 之內容有異議，而比照祭祀公業土地清理要點第5點、第6點 辦理。
㈡就本案而言，原告申請本案徵求異議代為公告之應備表件中 ，所提「臺北市延平區公所於中央日報公告之報紙全版影本 及該所證明書函影本」與內政部65年12月31日台內民字第71 3083號函及內政部75年5月7日台內民字第226120號函相關規 定有違，欠缺會員（信徒）名冊正本乙份，故其申請不符形 式要件，而應先行補正，若無法提出正本，則應請依臺北市 政府民政局所敘前揭內政部相關函釋及臺北市政府民政局函 示相關程序是為正辦。再者，被告於91年1月23日依據臺北 市政府民政局90年12月5日北市民三字第9022779800號函示 撤銷公告。而臺北市政府民政局前揭函示主要理由略以：「 ．．．三、天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順
崇神會）自存原始資料遺失，而行政機關亦無原核准登記檔 案資料時，欲申辦會員變動當依內政部及民政局前揭函文規 定，先行重新辦理公告事宜，再行申辦會員變動．．．六、 本案當事人一再主張『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大 帝（金同順崇神會）』係分屬不同主體，應分別向土地所在 地區公所分別辦理乙節，與其所提出49年10月8日刊登報紙 公告之『天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇 神會）』之資料影本及當事人90年1月20日向大同區公所僅 申辦『金同順崇神會』會員變動之切結書亦提及『金同順崇 神會．．．與其他3個合併公告』之意旨相悖，顯見當事人 主張顯有矛盾之處。．．．七、．．．由管理人向本市大同 區公所依內政部73年5月7日台內民字第226120號函修正之『 申請神明會信徒（會員）確定應備表件說明』辦理補發名冊 事宜。俟大同區公所重新公告，發給『天上聖母祠宇媽祖宮 祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）』會員名冊及財產清冊 。．．．」由該函示所敘主要理由係認為受理公告程序有瑕 疵，函示被告機關與大同區公所援引（實為比附援引）行政 程序法第117條規定予以撤銷公告。臺北市政府民政局於公 告異議期間尚未屆滿，函請被告先暫時撤銷「代為公告徵求 異議」，並副知原告應補齊一定規定文件和遵循內政部函示 相關程序規定後辦理，係該局基於被告審查有違誤且公告程 序有瑕疵之理由而予以撤銷公告，並非基於莊家聲、陳金鍊 針對公告事項之內容提出異議而撤銷公告（因為針對公告事 項的內容進行私權關係審究，即為實質審查，被告依前揭內 政部函示規定不做實質審查）。故應類推適用前揭行政法院 判例及判決的意旨，而非適用祭祀公業土地清理要點第11點 所稱的異議程序係針對公告事項之內容有異議，而比照祭祀 公業土地清理要點第5點、第6點規定辦理。
三、原告主張本案既已提出前臺北市延平區公所於中央日報公告 之報紙全版影本及該所證明書函影本，所需文件「並無欠缺 」。惟查有關原告所提出之中央日報49年10月18日「天上聖 母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」報紙公 告影本及前臺北市延平區公所49年11月28日北市延民字第19 50號證明「該異議期間中並無任何人提出異議」之書函影本 等文件與前揭內政部函釋所規定應備表件之一之神明會會員 （信徒）名冊正本係為不同等效力，且不能取代之，茲說明 如下：
㈠依據內政部77年3月17日台（77）內民字第571890號函釋略 以：「．．．㈠申辦人僅檢附原承辦機關公告該公業之函稿 影本及法院公證書影本，可否視為經民政機關核發之派下全
員證明書乙節，查派下全員證明書依照前揭要點規定，既屬 應檢附之文件，則該公業之派下員於申辦派下員變動公告時 ，自應檢附原受理機關所核發之派下全員證明書送受理機關 審查；倘因故未能檢附亦應先行申請原核發機關將該證明書 公告作廢補行核發後，再依規定辦理。」爰此，原告所提出 中央日報49年10月18日「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生 大帝（金同順崇神會）」報紙公告影本及前臺北市延平區公 所49年11月28日證明「該異議期間中並無任何人提出異議」 之書函影本，係不可視為前揭內政部相關函示規定之經民政 機關核發神明會會員（信徒）證明書正本，應先行申請原核 發機關將該證明書公告作廢補行核發後，再依規定辦理。 ㈡申辦神明會會員（信徒）變動時，會員（信徒）名冊正本是 不可以會員（信徒）名冊影本代替。依據內政部65年12月31 日台內民字第713083號函及73年5月7日台內民字第226120號 函辦理，須應檢具上揭應備表件，爰此，該函示所敘「會員 （信徒）名冊」應係指正本而言，且是應備表件之一，是為 要式規定，若有欠缺時，則會產生程序上的瑕疵。因為行政 機關為形式審查時，會對特定事實或法律關係之存否將產生 錯誤的判斷，進一步可能產生另一不同的行政決定。 ㈢參照民事訴訟法第352條第1項規定：「公文書應提出其原本 或經認證之繕本。」及相對照內政部65年12月31日台內民字 第713083號函及75年5月7日台內民字第226120號函之要式規 定，加蓋民政機關印信之會員（信徒）名冊係屬公文書，申 請人自應當提出「天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（ 金同順崇神會）」會員名冊正本，前揭函示為要式規定，就 形式審查而言，應為證據適格與否之問題。
㈣揆諸前揭內政部函釋：申請書、推舉書、沿革、原始規約憑 證、會員（信徒）系統表、會員（信徒）繼承慣例、會員（ 信徒）名冊、會員（信徒）全部戶籍謄本、會員權拋棄名冊 等項皆無「影本」字樣，唯獨不動產所有權狀影本係註明「 影本」，依一般法理推論，其意旨係要求申辦人應檢附會員 （信徒）名冊正本係屬無誤。
㈤參照臺北市民政局87年6月編製「祭祀公業申請案件範例手 冊」有關派下員繼承變動規定，其應備表件為㈠申請書乙份 ㈡繼承變動派下員名冊6份㈢變動後全部派下員名冊11份㈣ 變動部分系統6份㈤變動部分除戶、現戶戶籍謄本各乙份㈥ 公業土地權狀影本或土地登記簿謄本及建件物所有權狀影本 或經民政機關備查之財產清冊影本㈦繳回原發派下員名冊（ 證明書）㈧經民政機關備查規約影本六份（無則免附）㈨拋 棄書6份（無則免附）㈩經民政機關備查之管理人證明文件
影本乙份。其中㈥、㈧、㈩皆有「影本」字樣，而其餘則無 「影本」之規定，故繳回原發派下員名冊（證明書）應為正 本無誤。
㈥按「祭祀公業土地清理要點」規定與前開內政部函釋之意旨 ，在使神明會於申辦會員變動時應予一併繳回原經民政機關 核發之會員名冊（正本），以資核對資料，並於公告期滿無 人異議核發變動後之會員名冊時，一併將原核發之會員名冊 註銷作廢，其目的亦在避免會員名冊因發生重複致生損害於 神明會全體之權益。
㈦神明會以崇拜特定神明為目的，可分為財團性質神明會及社 團性質神明會，前者以產業為神明會的中心，會員數多而不 確定，後者以會員為神明會的中心，會員數不多而確定（參 照司法行政部印行之「臺灣民事習慣調查報告」）。本案「 天上聖母祠宇媽祖宮祭祀公業保生大帝（金同順崇神會）」 係以會產為中心，會員死亡後，並無發生會員對於會產享有 股份繼承之情事，會員入會容易且無須出資，此亦為原告主 張且不否認，倘若無會員名冊正本繳回民政機關予以註銷， 由於會員入會容易，則49年到90年之間會員變動多少次，則 民政機關如何確定目前最新會員人數及狀態。另參照最高行 政法院92年度判字第1875號判決意旨略以：「．．．為清理