臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00215號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 彰化縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○
戊○○
上列當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衛生署中華民
國94年3月1日衛署訴字第0930042379號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告係彰化縣彰化市○○街62號「經典資訊社」負責人， 該營業場所係屬行政院衛生署(下稱衛生署)民國(下同)87年 8月12日衛署保字第87042558號公告之密閉式空間公共場所 ，因未張貼禁菸標示且禁菸區與吸菸區無明顯區隔，且放置 菸灰缸供顧客吸菸使用，於93年7月15日為彰化縣衛生局稽 查時發現，被告乃以原告違反菸害防制法第14條第2項之規 定，依同法第26條前段規定，於93年7月23日以府授衛保字 第0930138643號行政處分書，處原告新臺幣(下同)1萬元罰 鍰，並限於文到之次日起60日內改正。原告不服，提起訴願 遭駁回決定，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈按資訊休閒業係由經濟部依商業登記法於90年3月20日 公告增訂營業項目代碼為J701070資訊休閒服務業，並 於同年12月28日修正營業項目代碼為J701070資訊休閒 業。本件原告係經濟部所公告之一般資訊休閒業，並非 衛生署公告之密閉空間業別。
⒉有關建築物之管理，現由行政院內政部營建署將資訊休 閒業歸入休閒、文教業類(D類)第1組，其定義為供低密 度使用人口運動休閒之公開開放之休閒場所，而與(B類
)第1組其定義為「供娛樂消費，處封閉或半封閉場所」 之夜總會、酒家、理容院、KTV、MTV、公共浴室、三溫 暖及茶室等特許行業有所不同，亦與衛生署87年8月12 日衛署保字第87042558號公告之舞廳、舞場、KTV、MTV 屬於不同之建築物管理類別。按裁罰性行政處分，因涉 及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應 由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規 範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留 原則之意旨，司法院釋字第394號解釋著有明文。依法 律保留原則，法律及法規命令之規定內容範圍必須明確 ，故處罰人民之法規範必須在行為時已存在，如該法規 範對人民處罰之主體對象不明確，即不得加以處罰。故 被告所為之裁罰處分已超過法律授權之範圍與立法精神 ，依行政程序法第158條之規定，應為無效。 ⒊次按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為 必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職 權時之依據」為司法院釋字第407號解釋著有明文。依 該解釋要旨可知，法律所定者，多係抽象概念，主管機 關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得 為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法 律、認定事實及行使裁量權之基礎。惟本件中「密閉空 間場所」一詞之意義，依一般通念不為明確，因該行業 經消防法、商業登記法、商業團體法及建築法等為法律 明文為資訊休閒業，其與舞廳、舞場、KTV、MTV等經公 告為密閉空間的店完全不同。故菸害防制法第13條、第 14條所規定者非屬抽象之概念，主管機關自不能依職權 而為與一般通念不同之解釋，否則即有違文義解釋原則。 ⒋又被告依司法院釋字第275號解釋意旨，以被告未能舉 證無過失而裁罰。惟過失之推定，仍須斟酌各個應受行 政罰行為之性質，在各該法律中就有必要之部分分別明 文規定，以保障人民權利。若以「違反禁止規定或作為 義務」即應受行政罰，則一旦行政機關執行稍有偏差， 將使人民於過失時無辜受罰(同號解釋一部不同意見書 參照)。另行政機關在適用推定責任時，亦須注意比例 原則，不可一有「違反禁止規定或作為義務」之行為， 即採「推定過失責任」，應具體衡量「行政上目的實現 」與「人權保障」來判斷是否採取推定過失責任。 ㈡被告答辯：
⒈本件原告稱其所經營者係資訊休閒業，並非衛生署公告 之舞廳、舞場、KTV、MTV等密閉空間業別，惟按衛生署
88年1月21日以衛署保字第88004535號公告，所謂「密 閉空間之公共場所」係以該場所是否「於使用期間未能 達到與自然界空氣有效通風」而定，與該場所從事之行 業別或依建管法規之分類別無關，蓋為維護使用之民眾 免於二手菸之危害，凡符合前開密閉空間規定之公共場 所，均有依菸害防制法第14條規範之需要，其理甚明。 故前開公告所舉之舞廳、舞場、KTV、MTV等行業僅係例 示，並非限於與該等營業相同分類別之場所始須設禁菸 標示，原告就此顯有誤解。
⒉按有關原告應受處罰之責任條件(故意或過失)，被告係 依據司法院釋字第275號解釋文而認定，按司法院解釋 之意旨應以解釋文參酌解釋理由書為依據，至不同意見 書並無法律上之拘束力，原告所引上開解釋之不同意見 並無解於其責任條件之成立。又被告據以科處罰鍰之公 告，係衛生署依菸害防制法第14條第1項第8款授權為之 ，並無違反授權明確性原則及行政程序法第158條規定 之問題。至行政程序法第102條固規定行政機關做成限 制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條 規定通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證外，應給 予處分相對人陳述意見之機會，惟依同法第103第5款規 定，如行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者， 行政機關得不予陳述意見之機會。本案原告之營業場所 係設有空調系統，依衛生署87年8月12日公告屬於密閉 空間，且並未區隔禁菸區(室)與吸菸區(室)，復於場所 內放置菸灰缸任由吸菸者吸菸，有被告現場稽查照片6 張及菸害防制稽查記錄表影本附卷可稽，其違規事實客 觀上已臻明確，被告逕行據以科罰，尚無違誤。 理 由
一、按「左列場所除吸菸區(室)外，不得吸菸‥‥。其他經 中央主管機關指定公告之場所。前項吸菸區(室)應有明顯之 區隔及標示」、「違反‥‥第14條第2項規定，未設置禁菸 標示，或對禁菸區無明顯之區隔、標示者，處新臺幣1萬元 以上3萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期未改正者，按 日連續處罰。」、「本法第14條第2項所稱吸菸區(室)之區 隔，指具有通風良好或獨立之排風或空調系統之處所；該區 (室)並應明顯標示『吸菸區(室)』或『本吸菸區(室)以外之 區域嚴禁吸菸』意旨之文字。」分別為菸害防制法第14條、 第26條及同法施行細則第7條所明定。又「舞廳、舞場、KTV 、MTV及其他密閉空間之公共場所，為菸害防制法第14條所 定除吸菸區(室)外，不得吸菸之場所」業據衛生署87年8月
12日衛署保字第87042558號公告在案。另「『密閉空間之公 共場所』，係指公眾(不特定人)使用期間未能達到與自然界 空氣有效通風之場所。亦即能與戶外空氣直接流通之窗戶或 開口，其有效通風面積未達該場所地板面積百分之五，或使 用期間以人工方式輸送空氣(如空調系統)之公共場所」亦經 衛生署於88年1月21日以衛署保字第88004535號函釋有案。二、本件原告係彰化縣彰化市○○街62號「經典資訊社」負責人 ，該營業場所係屬衛生署87年8月12日衛署保字第87042558 號公告之密閉式空間公共場所，因未張貼禁菸標示且禁菸區 與吸菸區無明顯區隔，且放置菸灰缸供顧客吸菸使用，於93 年7月15日為彰化縣衛生局稽查時發現，被告乃以原告違反 菸害防制法第14條第2項之規定，依同法第26條前段規定， 處原告1萬元罰鍰，並限於文到之次日起60日內改正。原告 不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。經查： ㈠原告所經營之「經典資訊社」經彰化縣衛生局於93年7月 15日稽查當時，其營業場所門窗緊閉，且除空調外並無達 到與自然界空氣「有效通風」之情形，足證該場所係屬衛 生署公告「密閉式空間」全面禁菸之公共場所無疑，然該 場所未全面禁菸且在未區隔禁菸區與吸菸區情形下，放置 菸灰缸供顧客吸菸使用，此有照片5張及被告菸害防制稽 查紀錄表1紙在訴願卷可稽，原告違反菸害防制法第14條 第2項規定，足可認定。
㈡衛生署88年1月21日衛署保字第88004535號公告之所謂「 密閉空間之公共場所」，係以該場所是否「於使用期間未 能達到與自然界空氣有效通風」而定，與該場所從事之行 業別或依建管法規之分類別無關。蓋為維護使用之民眾免 於二手菸之危害，凡符合前開密閉空間規定之公共場所， 均有依菸害防制法第14條規範之需要，其理甚明。故前開 公告所舉之舞廳、舞場、KTV、MTV等行業僅係例示，並非 限於與該等營業相同分類別之場所始須設禁菸標示，原告 訴稱其所經營者係資訊休閒業，並非衛生署公告之舞廳、 舞場、KTV、MTV等密閉空間業別，核無足採。 ㈢衛生署87年8月12日衛署保字第87042558號公告「舞廳、 舞場、KTV、MTV及其它密閉空間之公共場所，為菸害防制 法第14條所規定『除吸菸區(室)外，不得吸菸』之場所」 ，係依菸害防制法第14條第1項第8款規定授權公告，並無 違反授權明確性原則及行政程序法第158條規定之問題。 且本案原告營業場所違規事實至為明確，自亦無司法院釋 字第275號解釋有關過失責任推定之適用。
㈣菸害防制法之訂定目的係為防制菸害，維護國民健康，此
觀該法第1條之規定自明。因未能達到與自然界空氣有效 通風之密閉場所，在其內吸菸之煙霧難以經由空氣之對流 排出，自易使同使用該密閉空間公共場所之民眾吸入二手 菸而有礙其健康，衛生署乃依同法第14條第8款之授權， 公告其他密閉空間之公共場所為「除吸菸區(室)外，不得 吸菸」之場所，並以前揭函釋釋明密閉空間之公共場所之 定義，自未逾法律授權意旨及違反明確性原則。三、綜上所述，被告所為裁處罰鍰1萬元並令限期改正之處分， 核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤 銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日 第二庭審判長法 官 王茂修
法 官 許武峰
法 官 王德麟
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書(須依對造人數附具繕本)；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元(34元及5元郵票各10份)。中 華 民 國 94 年 6 月 23 日 書記官 蔡宗融