最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00798號
上 訴 人 乙○○
被 上訴 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處
代 表 人 甲○○
上列當事人間因解除志工服務資格事件，上訴人對於中華民國
92年12月4日臺中高等行政法院92年度訴字第559號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係被上訴人所招募第二期志願服務人員（志工），於 被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」擔任解說服務工作 ，並曾於民國（下同）九十一年被選為志工聯誼會會長，因 被檢舉於九十一年十一月、十二月間擅帶數名不明人士，冒 稱係被上訴人主管育樂課課長林文墻之客人，未依規定購買 門票逕行進入遊樂區內，不只一次，經被上訴人查證後認定 上訴人既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範 ，實不適任志工解說服務之工作，乃於九十二年三月十三日 以投育字第０九二四二四００八０號函，依據「行政院農業 委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三 項規定，解除其志工服務資格，並請寄回志願服務證。上訴 人不服，提起訴願，經行政院農業委員會以聘用志工係屬私 法契約關係，非屬訴願救濟範圍，而決定不受理，遂提起行 政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人九十一年十一月下旬上 訴人從未去過奧萬大森林遊樂區，縱使有人指控，被上訴人 當依行政程序法第一百三十六條規定依職權調查，而不受當 事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。惟被 上訴人卻不依法調查反而仿古代派員查訪，自認屬實，簽奉 核准後率然懲處，其處分明顯違反證據法則，效力當然可議 。而該處分主文載明是接獲檢舉而為處分，然在訴願答辯內 卻說是員工反映，前後陳述不一，且怠惰不行職權調查，又 在無積極確切證據下遽然處分，基於合理懷疑，本件是被上 訴人有意栽贓，皆為被上訴人臆測片面空泛之詞，蓋其理由 內容未能有完整敘明違規事實狀態，及提出確切證據證明上 訴人有此違規行為，是以本件指控是故意抹黑，其處分難謂 適法。且本件原處分自始未讓上訴人有就事實及法律爭議予 以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除志工服務資格之行政
處分，有違對人民作成限制或剝奪其權利或自由之處分前， 賦予人民陳述意見機會之正當法律保障，其行政處分自屬明 顯違法。進入森林遊樂區未購買門票者，其行政秩序處分之 執行，亦僅能請遊客購票後再行進入或禁止進入而已，其處 分與志願服務人員服勤規定，欠缺實質上正當合法之關聯， 故二者不得相互聯結。本件被上訴人對不購門票而欲進入之 行為遊客本人，尚未能確實執行門禁人員之行政裁量處分， 卻放縱允其進入，致損害國庫收入，早已瀆職違失在先，嗣 後還以違悖不當聯結禁止原則，處分與門禁管理事務全然不 相干的志願服務人員，其行政處分即難謂適法。另林務局志 願服務計劃第七條管理辦法第三項規定並未就具體個案中考 量違規事實之過失程度、輕重、及處分間是否合乎比例原則 ，即是否妥當、合法，有無斟酌之餘地，概然一律以解除志 工資格作為唯一之處分，難謂符合憲法第二十三條比例原則 之意旨，其所為之行政處分即屬濫用權力之違法。查林務局 國家森林志願服務計劃之擬定，是上訴人代表南投林區管理 處志工聯誼會向當局催告而誕生，該計劃有效下達時間為九 十二年一月二十二日（被上訴人公函筆誤為九十一年），是 以被上訴人涉有以事後下達之林務局國家森林志願服務計劃 處分在九十一年十一月下旬發生的違規事項，顯然已違反法 律不溯既往原則，其處分不失為違法之行政處分。本件處分 雖已執行完畢，然造成之效果，只要被上訴人發給志願服務 證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與南投林區管 理處每位國家森林志工解說員，猶可回復。上訴人志願服務 於林務局國家森林解說志工多年，憑個人的熱誠、努力、奮 進，深獲志工伙伴信賴與讚許，並膺選為志工聯誼會會長之 職。期間克盡職守，幫忙被上訴人完成國家森林解說、生態 教育、志工教育訓練等多項工作，亦多次在媒體宣揚生態教 育，更榮獲林務局頒發年度國家森林志工最高榮譽獎項：檜 木獎，及植樹節在林務局接受行政院游院長頒獎表揚，難能 可貴的為聯誼、充實知識研究、宣導生態教育工作，創辦了 楓葉情通訊月刊。因此在林務局國家森林解說志工中，享有 卓越信譽，服務成果亦是有目共睹。惟今，遭被上訴人違悖 行政機關應依法行政原則，不依職權調查，釐清真相，遽以 草率濫用權力違法處分，嚴重侵害上訴人在林務局國家森林 解說志工間之優良信譽，並將毀於一旦。其所為所行已涉及 人民受憲法保障之基本人權之侵害，爰依民法第一百九十五 條侵權行為之規定，請求被上訴人給付新台幣（下同）一百 萬元之名譽損害賠償等語。求為撤銷原處分及訴願決定，並 判命被上訴人應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文單位
及南投林區管理處每位國家森林解說志工（共四十八位）、 被上訴人應給付上訴人一百萬元之名譽損害賠償。三、被上訴人則以：上訴人自擔任志工聯誼會會長職務之後，已 數度發生類似案件，被上訴人並經於志工聯誼會中提出規勸 ，上訴人自恃被上訴人賦予志工之福利，志工本人進入遊樂 區中不需購置門票，呼朋引伴假藉名義逕行進入園區中，據 遊樂區現場管理人員鍾技正國基表示該名志工已有數次不良 紀錄。因顧及上訴人歷年來所作之解說服務及對志工團體之 努力付出，經私下勸告，仍不能收效，顯見其利用志工聯誼 會會長之名，達其私人之利益目的，早已違背其擔任志工之 初衷。雖然執勤次數頻仍，並以服勤點數高而獲致獎勵，惟 未配合志工服務運用單位所定之規則，喧賓奪主，越俎代庖 ，在在違反內政部社會司所訂志工倫理守則，令管理人員無 以為紀。故被上訴人承辦人員依林務局南投林區管理處國家 森林解說志工管理服勤要點四考核辦法第三項其他重大違失 經簽請被上訴人核可者，撤銷志工資格，註銷服務證。被上 訴人依據志願服務法第九條之規定：為提昇志願服務工作品 質，保障受服務者之權益，志願服務運用單位應對志工辦理 基礎訓練及特殊訓練，甚至被上訴人並提供六項基本福利， 及多項獎勵制度，對於志願服務之無怨無求之付出，誠心佩 服感激，而上訴人竟毫無反省悔改之意，巧言辯駁，如是不 當作為，如被上訴人不予處理，對其他志工是為重大不良示 範等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：按「志工應有以下 之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用 單位訂定之規章。．．．」九十年一月二十日公布志願服務 法第十五條第一項第一款、第二款定有明文，又「．．．㈢ 服勤期間如有下列情形之一者，解除其志工資格，收回志願 服務證。．．．⒊在服勤時間，怠忽職責、嚼食檳榔、酗酒 或有其他不良行為、言論不當、違反法律規章、有損林務局 及國家榮譽者。．．．⒎其他重大違失經簽請林區管理處核 可者。．．．」、「．．．⒊若有以下情況之一者，撤銷資 格，註銷服務證。．．．⑶凡為怠忽職責、行為不良、言論 不當，違反法令規章，有損林務局或本處及國家榮譽者。． ．．」亦分別為林務局國家森林志願服務計畫第七點管理辦 法第三項第三款、第七款及林務局南投林區管理處國家森林 解說志工管理服勤要點第四點第三項第三款所明定；上訴人 係為被上訴人第二期招募之志願服務人員（簡稱志工），於 被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務， 並於九十一年由志工自組之聯誼會，經全體志工互選為志工
聯誼會會長，因於九十一年十一月下旬，經被上訴人所轄「 奧萬大國家森林遊樂區」之員工反映：上訴人有利用其會長 之名義，擅帶數名不明人士，冒用被上訴人主管育樂課課長 林文墻之名，指稱因公務之需，未依規定購買門票逕行進入 遊樂區內，後經被上訴人現場員工以電話向課長林文墻查證 ，並無特殊公務之需。被上訴人以上訴人既身為志工聯誼會 之首，應為表率，如此不當行徑，實是志工管理之不良示範 ，如不加以控管及制止，恐影響所有志工之管理及相關業務 之正常運作，而於九十二年三月七日，經承辦人員簽請被上 訴人核可者，撤銷上訴人之志工服務資格，並收回志願服務 證及聘書，並於九十二年三月十三日以投育字第０九二四二 四００八０號函知上訴人以上訴人違反「行政院農業委員會 林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定 ，在服勤期間有重大違失，解除於被上訴人處之志工服務資 格等情，有被上訴人九十二年三月七日簽呈、被上訴人九十 二年三月十三日投育字第０九二四二四００八０號函、行政 院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫、林務局南投林 區管理處國家森林解說志工管理服勤要點，附於訴願卷可稽 ，並經證人即南投林區管理處技正兼奧萬大國家森林遊樂區 副理鍾國基到庭證述屬實，被上訴人依前揭規定解除上訴人 志工資格，並無違誤，亦無違反比例原則、不當聯結禁止原 則或濫用權力之情事；上訴人主張行政機關行使一切權力致 侵害或限制人民權利，均須遵守之「正當法律程序」，本件 原處分自始未讓上訴人有就事實及法律爭議予以陳述意見或 申辯機會，率然遽以解除志工服務資格之行政處分，有違對 人民作成限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述 意見機會之正當法律保障，其行政處分自屬明顯違反行政程 序法第一百零二條乙節，查本件被上訴人有經查證屬實後， 認如不加以控管及制止，恐影響所有志工之管理及相關業務 之正常運作，方於九十二年三月七日，經承辦人員簽請被上 訴人核可者，撤銷上訴人之志工服務資格，並收回志願服務 證及聘書，並於九十二年三月十三日以投育字第０九二四二 四００八０號函知上訴人以上訴人違反「行政院農業委員會 林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定 ，在服勤期間有重大違失，解除於被上訴人處之志工服務資 格，此有被上訴人九十二年三月七日簽呈、被上訴人九十二 年三月十三日投育字第０九二四二四００八０號函附本院卷 可稽，則行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者， 行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第一百零三 條第五款亦定有明文，是上訴人此部分之主張，亦無可採；
按「林務局國家森林志願服務計劃」第七點管理辦法第三項 第七款：其他重大違失經簽林區管理處核可者，解除其志工 資格，收回志願服務證。依此規定，行政機關針對重大違失 狀況有行政裁量權，原處分並無濫用權力亦如前述，且志工 為無給職，無憲法工作權保障之考量，該處分並未影響其工 作權，當亦不致產生損失，是上訴人以被上訴人草率濫用權 力違法處分，嚴重侵害上訴人在林務局國家森林解說志工間 之優良信譽，所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之 侵害，而依民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被上 訴人給付一百萬元之名譽損害賠償，自難認其有理由，上訴 人另請求被上訴人應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文 單位及南投林區管理處每位國家森林解說志工（共四十八位 ），自亦無理由。
五、本件上訴意旨略謂：㈠證人鍾國基係基於員工反應之轉述， 並非當場目擊證人，則該證述充其量只能證明有員工反應之 情形，尚不足證明認定之事實為真實，原審有未善盡調查之 能事；證述內容，並沒有確切證明九十一年十一月下旬上訴 人有去奧萬大、有利用會長之名義，有冒用被上訴人育樂課 課長林文墻之名、有指稱公務之需要、有強行進入、或有不 用購票的要求表示暨有阻礙收票人員行政職權之執行，以及 處分內容與被上訴人育樂課簽呈不符，是杜撰之贋品，原審 認定之事實與卷載內容相反，即難謂其認定為真實；志工沒 有不購票之問題，關於上訴人是否有搭載客人未購票乙節， 依證述說，既然上訴人到收票處將車速放慢，而且打開車窗 與收票員說話，加上座車玻璃是清明的，則人數幾個也不清 楚之詞，是有矛盾。加上證人筆錄記載著：「當時售票員是 說有兩部車，後面是跟著一部箱型車。」，依此證明所指摘 的已不是上訴人座車有搭載客人而不購票，原審判決違規之 認定，顯係斷章取義而解釋錯誤；依證述內容，既沒有人要 求不購票之意思表示，亦沒有人說客人是誰帶的，即便有「 客人是長官的客人」，也僅是身分之說明，然而長官的客人 就是客人，就需照章購票，其涵義更直接明白表示非公務之 需，更無違規之意圖，則原處分之指摘純屬行政人員揣測的 思維，原審未能詳查致涵攝錯誤；依證述內容，既沒有人阻 礙收票員行政職權之執行，亦完全看不出有收票員勸阻客人 進入之表示舉動，如此實在難認為有違規情形的發生。又既 已將車速放慢，還跟收票員說話，又沒有人勸阻的情況下， 則強行進入之說，何來之有？況且，證述內又沒說明如何證 明客人是上訴人所帶的（跟隨著亦有可能），以及上訴人有 何義務要為不名人士購票（暨違規行為人是誰）？基上，本
件處分之事實徒憑被上訴人所屬人員片面的揣測及有意的杜 撰而處罰，原審又未能善盡調查能事，進而作出錯誤的解釋 、錯誤的涵攝，依本院三十二年判字第十六號判例意旨，即 難認判決為合法。㈡本件既有員工反應，被上訴人自應依權 責調查證據，乃屬當然。然而，經查案存卷證，被上訴人僅 說有以電話訪查即認定屬實，其餘完全未有調查證據資料存 卷，顯係片面事後說詞，尚無法證明本案有經合法程序調查 證據，依毒樹毒果理論，本件處分所依據之事實，就難認客 觀上明白足以確認。何況案情的不明確與違誤，在前項確認 事實部份已有詳盡陳述，從而原判決認得不給予陳述意見機 會之判決理由，是有矛盾，與司法院釋字第四九一號解釋意 旨不符，顯係適用法規不當之違誤。㈢本件被上訴人既未對 指摘違失事項提供合法之舉證下，原判決就遽予認定有行政 裁量權，原處分並無濫用權力之判決，顯係解釋錯誤之違誤 。又被上訴人作成本件處分前，未依規定調查證據、未給上 訴人陳述意見機會、處分之事實只憑行政人員的臆測思維， 加上杜撰指摘與卷載內容相反、所依據之規範違反比例原則 、法律不溯既往原則、行政不當聯結禁止原則等等，在此違 失情況下，遽而作出濫用權力的行政處分，依行政訴訟法第 四條第二項規定，當以違法論之。原判決卻以判決不備理由 方式，認定被上訴人無濫用權力之情事，其判決自屬有違背 法令之瑕疵。㈣依「志願服務法」從事公共事務之權利，是 一種社會服務，依司法院釋字第四九一號解釋意旨，自屬受 憲法保障之自由權利，原判決理由以志工為無給職，無憲法 工作保障之考量，該處分並未影響其工作權，當亦不致產生 損失之判斷，與上開大法官解釋意旨不符，更違背志願服務 法立法宗旨，實難謂適法。且原判決以職務上有無給薪，作 為工作權得否受憲法保障之依據，相關法令無此規定，是原 判決對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第二十三條保 障人民權利之意旨，暨法律保留原則有違，應予撤銷。㈤本 件原判決對上訴人指摘處分是杜撰之贋品、處分依據的法規 違反比例原則與法律不溯既往原則、處分未經合法程序調查 證據及未經林管處簽核等程序違失，以及違反明確原則、違 反行政不當聯結禁止原則、收回志願服務證為無效處分等違 失事項，原判決理由內都沒有記載說明，有不備理由之違誤 。㈥系爭「志願服務計劃」七、管理辦法㈢固為斟酌立法目 的而為處罰之規定，惟對違反者未顧及行為人負擔責任，應 以其行為本身之損害程度，予以非難評價之處罰原則，概採 解除志工資格、收回志願服務證為唯一之懲罰，其所採措施 與欲達成目的及所需程度有失均衡，責任與處罰不相對應，
裁罰未臻相當，與憲法第二十三條比例原則有違。而行政法 規規範審查權限之行使，行政法院得依職權為之，不待當事 人之主張，乃屬當然。是以，原審怠於行使規範審查職權， 進而以判決不備理由方式，認定原處分無違反比例原則，維 持原處分，其判決難辭違背法令之違失。㈦本件處分倘若有 確切證據能證明處分違法，或被上訴人無法就上訴人指摘違 失事項提供合法處分之舉證，則處分造成上訴人不名譽的傷 害，已損及人格法益，有最高法院九十年台上字第六四六號 判例可參，則依司法院釋字第四六九號解釋意旨，上訴人因 而合併請求損害賠償及回復名譽，自不能謂請求為無理由。 請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定，及判命被上訴 人應將本案勝訴判決結果發函原處分受文單位及南投林區管 理處每位國家森林解說志工（暨九十二年一月二十二日投育 字第０九二四二四００三五號函受文志工），及判命被上訴 人應給付上訴人一百萬元之名譽損害賠償等語。六、本院查：
㈠行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟 。是若無行政處分存在，即無法向高等行政法院提起撤銷行 政處分之訴訟。此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規 定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他 公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。 故行政處分之法律效果之發生乃基於公權力之職權行使，至 於單方終止行政契約之意思表示，固亦以單方行為向相對人 直接發生法律效果，但單方終止契約之行為乃行使契約上之 權利，並準用民法之相關規定（行政程序法第一百四十九條 ）而發生法律效果，並非基於公權力之職權行使，自非屬行 政處分，對其效力如有爭執，應直接向高等行政法院提起確 認或給付訴訟以求解決，而非循訴願及撤銷訴訟之途徑救濟 。合先敘明。
㈡按志願服務法（90年1月20日公布）分別規定如下：第1條「 為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量 做最有效之運用，以發揚志願服務美德，促進社會各項建設 及提昇國民生活素質，特制定本法。志願服務，依本法之規 定。但其他法律另有規定者，從其規定」、第2條「本法之 適用範圍為經主管機關或目的事業主管機關主辦或經其備查 符合公眾利益之服務計畫。前項所指之服務計畫不包括單純 、偶發，基於家庭或友誼原因而執行之志願服務計畫」、第 3條「本法之名詞定義如下：一、志願服務：民眾出於自由
意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、 勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的 ，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服 務。二、志願服務者（以下簡稱志工）：對社會提出志願服 務者。三、志願服務運用單位：運用志工之機關、機構、學 校、法人或經政府立案團體」、第4條「本法所稱之主管機 關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市） 為縣（市）政府。本法所定事項，涉及各目的事業主管機關 職掌者，由各目的事業主管機關辦理。．．．．．」、第6 條「志願服務運用單位得自行或採聯合方式召募志工，召募 時，應將志願服務計畫公告。集體從事志願服務之公、民營 事業團體，應與志願服務運用單位簽訂服務協議」、第7條 「志願服務運用者應依志願服務計畫運用志願服務人員。前 項志願服務計畫應包括志願服務人員之召募、訓練、管理、 運用、輔導、考核及其服務項目。志願服務運用者應於運用 前，檢具志願服務計畫及立案登記證書影本，送主管機關及 該志願服務計畫目的事業主管機關備案，並應於運用結束後 二個月內，將志願服務計畫辦理情形函報主管機關及該志願 服務計畫目的事業主管機關備查；其運用期間在二年以上者 ，應於年度結束後二個月內，將辦理情形函報主管機關及志 願服務計畫目的事業主管機關備查。志願服務運用者為各級 政府機關、機構、公立學校或志願服務運用者之章程所載存 立目的與志願服務計畫相符者，免於運用前申請備案。但應 於年度結束後二個月內，將辦理情形函報主管機關及該志願 服務計畫目的事業主管機關備查。志願服務運用者未依前二 項規定辦理備案或備查時，志願服務計畫目的事業主管機關 應不予經費補助，並作為服務績效考核之參據」、第12條第 1項「志願服務運用單位對其志工應發給志願服務證及服務 紀錄冊」。足見志願服務運用單位，不限於公務機關、學校 ，尚包括公益性質之私法人或非法人團體，其於運用志願服 務人員之前，均應依其需要先擬訂志願服務計畫，不一定送 請主管機關及目的事業主管機關備案，惟於召募時，均應將 志願服務計畫公告。該志願服務計畫顯非法律授權主管機關 制訂之行政命令，亦不是行政機關依其職權為規範機關內部 秩序及運作，所訂非直接對外發生法規範效力之行政規則， 其公告之目的在於召募，即用於吸引民眾應募，故志願服務 計畫公告之性質乃要約之引誘，民眾可自由決定是否應募， 志願服務運用單位如同意其應募，雙方意思表示一致即成立 服務合約，該志願服務計畫即成為契約之一部分，並發給志 願服務證及服務紀錄冊，如係集體從事志願服務之公、民營
事業團體，並應與志願服務運用單位簽訂服務協議。依此服 務合約所委託志願者提供之服務內容如涉及公權力之行使者 ，即屬行政契約，否則應歸類為私法契約。徵諸本件被上訴 人所適用之「林務局國家森林志願服務計畫」記載「二、招 募對象：年滿十八歲以上、七十歲以下為原則，身心健康， 對林業各項工作具有服務熱忱與興趣者，願參與志願服務之 社會大眾，由各個林區管理處每年採公開對外或推薦方式徵 募」、「五、服務項目：林木保護、林政工作（防火宣傳、 林野巡視、森林救火、濫墾盜伐通報）、自然保育（調查研 究、管制巡邏、環境教育）、森林遊樂（解說服務、設施維 護、安全維護、醫療服務）、集水區治理、資源調查、其他 」、「六、實施方式：．．．．．㈡製發志願服務證：「志 願服務證」由林務局統一製發，藉以識別，並示榮譽，俾以 提昇服務品質。．．．．㈤頒發志願服務隊幹部聘書：志願 服務隊隊長、副隊長、組長，由林區管理處頒發聘書，藉以 激勵助人最樂，服務最榮之士氣」，及被上訴人於九十二年 三月十三日以投育字第０九二四二四００八０號函，解除上 訴人之志工服務資格，並請寄回志願服務證之前，曾於91年 （應係92年之誤植）1月22日以投育字第0924240035號函檢 送92年度該處國家森林志工聘書暨上開「林務局國家森林志 願服務計畫」予包括上訴人在內之46名志工等情，益見被上 訴人召募志工參與森林志願服務工作，係採要約與承諾之訂 立契約方式為之，且其委託志工從事之服務內容除有關給付 行政外，尚涉及干預行政，例如管制巡邏、濫墾盜伐之通報 等，應屬行政契約。依行政程序法第135條規定：「公法上 法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規 規定不得締約者，不在此限」，前揭志願服務法既規定各志 願服務運用單位得自行或採聯合方式召募志工，其規範意旨 即容許行政機關以締約方式為之，且志願服務乃民眾出於自 由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能 、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬為目 的，其性質尤適合以締約方式召募，故被上訴人自得選擇以 締約方式召募志工，形成國家森林志願服務之公法上法律關 係。訴願決定意旨認本件志工之聘用係屬私法契約關係，被 上訴人於原審準備程序，亦以言詞主張「志工之聘僱是屬於 私法上的僱傭關係」，其中所謂私法上關係固有未洽，但其 以契約關係形容上訴人參與森林志願服務工作，則無不合。 故被上訴人以上訴人擅帶不明人士，未依規定購買門票逕行 進入遊樂區內，違反志工倫理守則，涉有重大違失，依據「 林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定
，發函解除其志工服務資格，乃基於契約上之權利，單方終 止契約之意思表示，其意僅係終止雙方之服務合約（不予續 聘）（不影響上訴人參與其他志願服務之資格），並非基於 公權力之職權行使，自非屬行政處分。至於上開終止契約函 內同時請上訴人寄回志願服務證，乃通知返還所持物品之事 實行為，並未發生何種法律效果，亦非屬行政處分，揆諸前 開說明，上訴人對此函提起撤銷訴訟，自非合法，原審本應 以裁定駁回其訴。
㈢至於上訴人於原審其餘訴之聲明：「被上訴人應將本案勝訴 判決結果，發函原處分受文單位及南投林區管理處每位國家 森林解說志工（共四十八位）」部分，揆其起訴理由，係依 行政訴訟法第8條第2項及第196條於提起撤銷訴訟時併為請 求，即其給付訴訟之裁判，係以行政處分應否撤銷為據。本 件上訴人提起撤銷訴訟部分，既屬起訴不合法，應予駁回， 已如前述，則其併為請求之聲明，於法律上即顯無理由，而 無從准許。又依行政訴訟法第七條規定，提起行政訴訟，得 於同一程序中，合併請求「損害賠償或其他財產上給付」， 係指公法上之損害賠償或其他財產上給付而言。如主張基於 私法上之損害賠償請求權，提起給付訴訟，因非屬行政法院 之審判權限，自難於提起其他行政訴訟時合併請求。上訴人 於原審訴之聲明：「被上訴人應給付上訴人一百萬元之名譽 損害賠償」部分，揆其起訴理由係主張依民法第一百九十五 條侵權行為之規定，請求被上訴人為給付，則其訴訟標的即 為私法上之損害賠償請求權，自非屬行政法院之審判權限， 其合併請求之起訴難謂合法。其上訴意旨雖引用司法院釋字 第四六九號解釋意旨，似有主張國家賠償之意，惟查國家賠 償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟 法之規定，國家賠償法第十二條定有明文。是依國家賠償法 對國家賠償所生公法上爭議，應循民事訴訟程序救濟，亦非 屬行政法院之審判權範圍，僅於提起其他行政訴訟合乎法定 起訴要件時，依行政訴訟法第七條規定，得於同一程序中， 合併請求國家賠償而已。查上訴人提起本件撤銷行政訴訟， 既不備訴訟要件（不合法），而應駁回，其合併請求名譽損 害賠償部分縱令係指國家賠償，亦失所附麗，而成為獨立之 訴訟，無從與撤銷行政訴訟合併起訴，應單獨審核其是否具 備訴訟要件而認非屬行政法院之審判權限，此部分起訴要件 於法亦有未合。
㈣綜上所述，原判決未分辨系爭解除上訴人志工服務資格，並 請寄回志願服務證之公函性質是否為行政處分，逕以實體上 之理由，駁回其訴，理由固欠允洽，惟其結果並無二致，仍
應予以維持。上訴論旨猶執前詞，求予廢棄原判決，非有理 由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 9 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 淑 玲
法 官 侯 東 昇
法 官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 94 年 6 月 9 日
書記官 彭 秀 玲