臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04000號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丁○○
蔡文玉 律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○代理縣長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院農業委
員會中華民國93年10月13日農訴字第0930133353號訴願決定，提
起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）90年4月20日向被告所轄八 里鄉公所申請所有坐落台北縣八里鄉○○里○段荖阡坑小段 第157、164-1、180-4、309、中小段64-2地號等5筆土地發 給農業用地作農業使用證明。經八里鄉公所受理並於90年5 月17日辦理現場會勘後，函報被告核發以90年6月15日90北 府農務字第217387號函發給農業用地作農業使用證明書（下 稱系爭農地農用證明書）在案。嗣因訴外人李萬金向八里鄉 公所申請所有坐落於前揭小八里坌段荖阡坑小段第164-1、 164-2、309地號土地發給農業用地作農業使用證明，經該公 所於91年3月28日辦理現場會勘時，發現第164-1、309地號 土地（下稱系爭土地）上興建有荖阡活動中心及北49線道路 通過等情，被告乃依行政院農業委員會（下稱農委會）89年 8月29 日農企字第890104297號及91年5月29日農企字第0910 128799號函釋規定以91年6月20日北府農務字第0910265272- 1號函（下稱系爭原處分）撤銷上開系爭土地作農業使用證 明書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行 政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
原告主張其無償提供系爭部分土地予公用，經被告核發農地農 用證明書之授益處分後，始將該地贈與並辦理登記，被告所為 原處分撤銷系爭土地農地農用證明，亦應保護其信賴利益，是
否可採？
㈠原告主張：
⒈按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之 情形一律注意」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之 ，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第9條、 第8條均有明文。查本件原告世代務農，而系爭農地亦一 向作農業使用，唯原告等秉持先祖造橋鋪路等幫助公益之 公德，於數十年前即無償提供部分土地供政府使用，然迄 今多年不但未獲任何徵收用地補償，而且原告等依據被告 於90年6月15日核發之前開農地農用證明書，認為系爭土 地毋庸課徵增值稅及贈與稅後，始於90年8月6日訂約贈與 原告之子李德坤、李阿仁、李德勝3人，並於90年11月13 日辦竣贈與登記。詎被告竟於原告已辦竣登記後，始於91 年6月20日以原處分撤銷系爭土地農地農用證明書，致原 告基於正當合理信賴下所為之贈與行為，竟須因此遭受補 徵鉅額之新台幣（下同）4,130,824元土地增值稅及1,401 , 126元贈與稅之處分，且原告與受贈人縱欲向被告申請 塗銷前開贈與登記，亦經被告以歉難受理否決，造成原告 進退維谷，損失慘重。按原告既係依法申請被告核發證明 書，並經被告所轄機關人員實地勘查，始據以核發系爭證 明書在案，則被告無論係因本身勘查之疏失，或其他原因 ，致錯誤核發證明書，唯原告係於合理信賴其所核發證明 書之情形下始作出贈與行為，依上開規定自應受信賴保護 。徵諸卷附之農委會89年8月29日（89）農企字第 890142997號函示亦謂﹕依「農業用地作農業使用認定及 核發證明辦法」核發之證明書，如因勘查之疏忽或其他原 因，致核發錯誤，自「得」撤銷其證明書，但應注意信賴 保護原則之規定，可見若基於信賴保護原則，被告亦得依 其裁量權之行使而為不予撤銷之處分。乃被告及原決定機 關，對原告依法令規定及前開函示是否有信賴保護原則之 適用等有利之情形，毫未考慮，即逕為撤銷證明書之處分 及駁回訴願之決定，自有違法不當，而得為撤銷之理由至 明。
⒉復查，違法行政處分若有行政程序法第117條但書規定之 情形者，即不得撤銷，乃行政程序法第117條所明定。又 ，「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維 護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關，得 另定失其效力之日期」，同法第118條亦有明文。查系爭 土地上之活動中心、農路等公共設施雖尚未徵收，然向由 被告管理中，其是否屬於農業使用之情形，被告實無理由
諉為不知情，更無就其本身勘查時漏未會同地政事務所人 員指界之疏失，任意諉責於民眾之理。況被告人員乃屬核 發證明書專業人員，自應就是否符合核發證明書之情形詳 加調查，而且被告既於90年5月17日曾有3人會同為實地會 勘，而非僅憑原告之書面陳述為形式上審核即作成核發處 分，則被告以其本身實地勘查時之疏失作為撤銷前揭授益 處分之理由，依行政程序法第117條但書規定，亦難謂無 違法不當。矧系爭164-1及309地號土地之全部面積共達15 ,000 餘平方公尺（參卷附土地登記謄本），而前開活動 中心及道路之面積僅約600平方公尺，即占約全部土地之 百分之4而已，被告貿然將系爭土地全部視為非農業使用 ，而為撤銷全部農地農用證明書之處分，致原告須遭受全 部土地補徵達500餘萬元之鉅額稅款損失，而疏未依農委 會93年11月22日農企字第0930155323號函示﹕「宜請依非 都市土地使用管制規則之規定，辦理分割及用地變更後， 再依法核處。」之規定選擇採取先俟辦理分割及用地變更 後，再分別核處之處分﹔甚或為避免原告因其授益處分而 遭受財產上之重大損失而於撤銷該授益處分之同時為另定 失效期日等補救措施，自亦有違反行政程序法第9條、第 118條之規定及第8條規定之比例原則。
㈡被告主張：
⒈依據農業發展條例第3條第1項第12款有關農業使用之定義 係「指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保 育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。……視為作農 業使用」。查農委會89年12月18日（89）農企字第 890164037號函釋：依公路法對「公路」之定義係「指國 道、省道、縣道、鄉道○○○道路，供車輛通行之道路。 」並不符作農業使用之性質，不宜作擴大之解釋及認定。 另農委會91年5月29日農企字第0910128799號函示：有關 農業用地經依法核准興建公共設施（活動中心、道路等） ，應請依相關土地使用管制法規之規定，辦理用地變更， 以釐清農業用地之範圍，並利政策及法令之執行。另查農 委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函示：依「 農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發之證明書 ，如因勘查之疏忽或其他原因，致核發錯誤，自得撤銷其 證明書，但應注意信賴保護原則之規定。本件依前揭函示 辦理，撤銷其農業用地作農業使用證明。
⒉被告於90年6月15日以90北府農務字第217387號函係因八 里鄉公所現場會勘紀錄及審查表（略為：經領勘人指界範 圍，荖阡坑小段164-1地號種植蔬菜，309地號種植蔬菜、
果樹、養鵝，無農舍建物）作核定而核發農業用地作農業 使用證明案，因本件並無地政事務所指界，乃由領勘人原 告指界，且會勘紀錄內第5點業已載明「嗣後如經他人提 出具體事證，檢舉本人指界不實並查明屬實，除願負法律 責任外，並同意由原核發單位撤銷農業用地作農業使用證 明書，絕無異議」；後因李萬金復於同地號向八里鄉公所 申請農業用地作農業使用證明，並於91年3月28日辦理現 場會勘，經由李萬金指界，309地號種植蔬菜並有北49線 道路通過，164-1地號種植綠竹、蔬菜、另有八里鄉公所 興建之荖阡村活動中心及北49線道路通過，並非如原告之 起訴狀「事實及理由」第4點後半所述，八里鄉公所會勘 人員於90年5月17日會勘當時並不知164-1地號上有活動中 心及北49線道路、309地號上有北49線道路。 ⒊被告曾於93年11月17日以北府農牧字第0930760980號函請 農委會釋示有關「農業用地上有一活動中心，可否得依地 政事務所分別估算不同用地面積之證明文件，並僅就農業 使用部分核發農業用地作農業使用證明書」之執行疑義。 農委會於93年11月22日以農企字第0930155323號函回復略 為「宜請依非都市土地使用管制規則之規定，辦理分割及 用地變更後，再依法核處。」。將函請原告依據農委會91 年9月9日農企字第0910149109號函釋，重新申請八里鄉○ ○里○段荖阡坑小段309地號之農業用地作農業使用證明 。
理 由
一、按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條規定：「 本辦法所稱農業用地之範圍如下：一、本條例第3條第11款 所稱之耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編 定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土 保安用地及供農路使用土地，或上開分區內暫未依法編定用 地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農 業區、山坡地保育區、森林區以外之分區所編定之農牧用地 。四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。五、 依國家公園法劃定為國家公園區內按各分區別及使用性質， 經國家公園管理處會同有關機關認定合於前3款規定之土地 。」；同辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一 者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排水灌溉系統 等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙 物、砂石、廢棄物者。三、現場鋪設有非農業經營必要之柏 油、水泥等情事者。四、農業用地依法供採取土石或作為營 建土石方收容處理場所使用者。」。次按有關農業用地經依
法核准興建公共設施（活動中心、道路等），應請依相關土 地使用管制法規之規定，辦理用地變更，以清理農業用地範 圍，並利政策及法之執行，亦經農委會91年5月29日農企字 第0910128799號函釋在案。末按「違法行政處分於法定救濟 期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷…」 「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護…二、 對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關 依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法 或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條前段及第119 條第2、3款定有明文。
二、本件原告於90年4月20日向被告所轄八里鄉公所申請所有坐 落台北縣八里鄉○○里○段荖阡坑小段第157、164-1、180- 4、309、中小段64-2地號等5筆土地發給農地農用證明。經 八里鄉公所受理並於90年5月17日辦理現場會勘後，函報 被告核發系爭農地農用證明書在案。嗣因訴外人李萬金向八 里鄉公所申請所有坐落於前揭小八里坌段荖阡坑小段第164- 1、164-2、309地號土地發給農地農用證明，經該公所於91 年3月28日辦理現場會勘時，發現第164-1、309地號系爭土 地上興建有荖阡活動中心及北49線道路通過等情，被告乃依 農委會89年8月29日農企字第890104297號及91年5月29日農 企字第0910128799號函釋規定以原處分撤銷上開系爭土地農 地農用證明書，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復起訴 主張其無償提供系爭部分土地予公用，經被告核發農地農用 證明書之授益處分後，始將該地贈與並辦理登記，被告所為 原處分撤銷系爭土地農地農用證明，亦應保護其信賴利益， 詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。
三、查原告於90年4月20日申請所有坐落台北縣八里鄉○○里○ 段荖阡坑小段157、164-1、180-4、309及中小段64-2地號等 5筆土地之農地農用證明，經八里鄉公所派員會同原告於90 年5月17日前往現場會勘後，函報被告發給系爭農地農用證 明書，嗣八里鄉公所於辦理訴外人李萬金申請農地農用證明 現場會勘時，發現荖阡坑小段309地號土地除種蔬菜外，並 有北49線道路通過，164-1地號土地除種植蔬菜、綠竹外， 另有八里鄉公所興建之荖阡村活動中心及北49線道路通過， 該2筆土地原核發農地農用證明書顯然有誤，被告乃依八里 鄉公所函報，以原處分撤銷系爭2筆土地之農地農用證明， 揆諸首揭規定及說明，自無不合。
四、又原告申請本件農地農用證明，於現場會勘時，係經原告實 際指界，並蓋章同意如指界不實，除願負法律責任外，由原 核發單位撤銷農地農用證明，絕無異議，此有會勘紀錄附原
處分卷可稽。本件系爭2筆土地，既經發現有部分建有荖阡村 活動中心及北49線道路通過，並為原告所知悉，對此重要事 項原告於現場會勘時未據實為陳述，則被告以原處分撤銷該 2筆土地農地農用證明，自不發生信賴利益值得保護情形， 原告所訴，洵不足採。
五、另荖阡坑小段309地號土地，如符農委會91年9月9日農企字第 0910149109號函釋，原告得以地政事務所核發分別估算不同 用地面積證明文件，並僅就農業使用之土地重新申請農地農 用證明（見行政訴訟答辯狀理由（五）所載），併此敘明。六、綜上說明，本件被告原處分撤銷系爭2筆土地農地農用證明， 核無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨 ，非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 3項前段，判決如文。
中 華 民 國 94 年 8 月 24 日 第 三 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 胡方新
法 官 黃本仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 8 月 24 日 書 記 官 姚國華