臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01319號
原 告 展望建設股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 黃啟倫律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 黃宗樂（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
丁○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年
2月25日院臺訴字第0930081637號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣被告依據原告客戶蔣惠珍、張正泰、葉如萍及呂世方檢舉，以原告銷售「新第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59金鑽新第」預售屋，於收受定金或簽約前，未提供客戶充分之契約審閱期間，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以92年8月15日公處字第092147號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告新台幣（下同）150萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告 負擔。
二、陳述：
１、本件並無公平交易法第24條規定之適用，依該條規定，所稱 足以影響交易秩序者，係指該行為於市場上以較有利之價格 、數量、服務或其他條件，爭取交易機會之效能競爭秩序， 有妨礙之虞者，始足當之，故對於購屋者而言，除非事業有 利用其市場地位（相當比例之市場占有率所顯示之市場力量 ），造成購屋者無法合理或根本無從選擇交易對象，否則在 購屋者仍有充分之交易機會可供選擇之情形下，即無公平交 易法所稱之顯失公平情事，此有台灣高等法院91年度上易字 第775號判決可參。原告於房地產市場中，並未具有獨占或
壟斷之地位，檢舉人亦無非向原告購買房屋及土地不可之情 事，檢舉人於其簽訂本件買賣契約之同時，顯有充分之其他 交易機會可供選擇，依據上開判決及說明，自不得遽謂本件 房屋及土地買賣有公平交易法所稱之顯失公平情事。２、原告已提供檢舉人審閱契約之機會，並無違反公平交易法第 24條規定：
⑴所謂契約審閱權，乃指企業經營者應給予消費者審閱契約之 機會，而非謂消費者須於主管機關所定之審閱期間經過後， 始得簽訂契約：
①所謂契約審閱期間，乃使消費者在訂立契約前有充裕時間 瞭解契約之內容，而有一定之期間供其得為契約之審閱， 非謂消費者在契約審閱期間內縱使已瞭解契約內容並進而 提前簽約，而事後仍得任意反悔，以審閱期間未用盡為由 主張不受契約之拘束。被告雖就預售房屋之契約審閱期間 定為5日，但亦僅係要求建築業者給予消費者該期間，非 謂消費者不得在5日內簽約，此有台灣台北地方法院91年 度訴字第840號判決可參。
②按「企業經營者與消費者訂立定型化契約前，應有30日以 內之合理期間，供消費者審閱全部條款內容。」、「違反 前項之規定者，該條款不構成契約之內容。但消費者得主 張該條款仍構成契約之內容。」消費者保護法施行細則第 11條第1項及第2項固有明文。惟該條之目的在給予消費者 充分瞭解契約內容之機會，並規範企業經營者不得在未給 消費者審閱契約內容之機會前，限制消費者簽訂契約之時 間，以避免消費者於匆忙間不及瞭解其依契約所得主張之 權利及應負擔之義務，致訂立顯失公平之契約而受有損害 ，故僅須消費者於簽約前已充分瞭解該契約之權利義務關 係，或有可認其能認識契約權利義務之合理審閱期間，即 不得引用上開規定而主張契約無效，此有台灣高等法院91 年度上易字第775號判決可參。
③企業經營者如未限制消費者必須於何時簽名，何時將契約 書交回，應認企業經營者已留予消費者合理之契約審閱期 間，即便消費者未看清該契約之內容，即於契約書上簽名 並交回契約書，然消費者非不得於簽名前就契約書之內容 ，詳加閱讀。消費者不為此之圖，卻於完全瞭解契約內容 前即於契約書上簽名，係對自身權利之拋棄，尚非法所不 許，亦不影響其簽名之效力，亦有台灣高等法院88年重上 字第411號判決可參。
④原告於簽約時，均已告知消費者有5天之契約審閱期間， 此有買賣契約書之前言及第24條第5款所載：「本契約於
簽訂前，買方已攜回審閱5天以上（少於5天者係自認無異 議），並經買方詳實明確審閱後，．．。」等語可稽，並 經買受人簽名於第24條第5款之下，被告不得僅憑檢舉人 事後片面之詞，逕稱原告未提供契約審閱期間。 ⑵參照被告92年8月15日公處字第092147號處分書所載，原告 銷售人員楊美智及姚碧麗於被告調查時均稱，渠等知悉被告 對預售屋銷售行為有關提供購屋者契約審閱期間之約定，銷 售現場備有契約書樣本，客戶要求契約書時，原告公司就會 提供審閱；原告銷售人員湯欽芸於被告調查時亦稱，一般而 言，消費者在現場都可審閱契約書等語，故原告於銷售現場 均備有契約書樣本供消費者審閱。
⑶檢舉人係於審閱契約後始簽訂契約：
①本件房屋、土地買賣契約書前言均明載：「本契約書於簽 定前經買方已攜回審閱5天以上（少於5天者係自認無異） 。契約條款之內容已經雙方詳細閱讀，充分討論後合意訂 定條款如左，以資共同遵守．．」，任何人均可輕易看見 並瞭解其意義，無論如何匆忙，原告於簽約前，必然會確 定其買賣標的及價金，而此段文字既載明於標的及價金之 前，又全無字體細小、位置隱蔽、印刷不清或其他情事， 致相對人難以注意其存在或辨識其內容，檢舉人對於上開 文字委無視而不見之可能。尤本件房屋買賣契約書復於第 24條第5款再次重申該意旨，經檢舉人審認無誤後簽名於 其下，自可認原告已提供契約給檢舉人審閱，此有檢舉人 之房屋買賣契約書及台灣高等法院92年度上易字第219號 判決可參。
②依原告銷售人員楊美智於93年3月12日在台灣台北地方法 院審理時主張：「（何時將契約交給原告？）簽約時當場 交給他看，約看兩個鐘頭。我本來要逐條說明，因他女朋 友是學法律的，他女朋友要求要自己看。」、「（看完才 簽？還是簽完再看？）看完才簽，我沒有催他，我還接待 其他客人。」等語，原告亦未限制原告必須於何時簽名， 何時將契約書交回，檢舉人非不得於簽名前，就契約書之 內容詳加閱讀，以瞭解契約之權利義務關係，並放棄攜回 契約審閱之權利，逕行簽訂本件買賣契約。又依被告92年 8月15日公處字第092147號處分書所載，檢舉人呂世方於 被告調查時主張，其當時認為條款上載明縱令反悔違約， 至多已繳款項之20%遭沒收等語，足證檢舉人確係於詳細 閱讀契約書後，始決定簽訂契約，並給付定金及簽約金， 故原告並無違反誠信原則顯失公平之情事。
⑷原告並無不當限制檢舉人審閱契約之情事：
①依被告92年8月15日公處字第092147號處分書所載，原告 銷售人員楊美智於被告調查時主張，張正泰在91年11月23 日當晚參觀樣品屋時，即刷卡付5萬元充作保留金，並無 要求審閱契約等語，可知檢舉人係於當場即決定簽約，並 未於簽約前要求先行攜回契約審閱，原告洵無不當限制檢 舉人審閱契約之情事。
②另檢舉人葉如萍在被告調查時主張，在簽約過程中原告未 直接言明定金與契約書之關係，惟採取間接要求給付定金 及簽約金，始可保留所欲承購之預售屋，以避免他人購得 等語，亦足證檢舉人係因亟欲購得該屋，以免喪失此交易 機會，始於當場交付定金及簽約金，並簽訂買賣契約，原 告委無要求檢舉人須先給付定金或簽約金始可閱覽契約。 ③檢舉人蔣惠珍及呂世方皆係於審閱契約書後，即當場決定 簽約，並給付部分買賣價金，惟於雙方簽訂買賣契約後， 原告銷售人員或因本件房屋及土地買賣契約明定渠等於簽 約時應交付買賣價金52萬元（預約定金及簽約金），故為 管理作業上之需求，而向檢舉人表示待檢舉人繳清款項之 同時再將契約書交付檢舉人，尚非所謂要求檢舉人需給付 定金始提供契約書供購屋人審閱。原處分及訴願決定以檢 舉人蔣惠珍及呂世方之契約書，因部分簽約金未完全支付 而遭原告扣留，逕稱原告未於收取定金或簽約金前提供檢 舉人審閱契約書之機會云云，顯有誤解。蓋該2人雖因未 繳清簽約金而未當場攜回契約書，然此屬「企業經營者是 否得於簽約後以契約書所定之簽約金未繳清而暫不交付契 約書」之問題，與「企業經營者於簽約前有無提供充分審 閱契約之機會」並無任何關聯，故檢舉人既均於審閱契約 後始簽訂本件契約，且原告亦無不當限制檢舉人審閱契約 之情事，即無公平交易法第24條所稱欺罔或顯失公平之行 為。
④有關檢舉人張正泰及葉如萍已撤銷或解除渠等與原告間之 買賣契約請求返還價金等事件，均經法院判決認其撤銷或 解除契約之主張無理由，此有台灣台北地方法院92年訴字 第282號判決、台灣台北地方法院台北簡易庭92年度北簡 字第3858號判決可稽，足證原告委無不當限制消費者審閱 契約之情事。亦即，參照檢舉人張正泰與葉如萍另案對原 告提起民事訴訟之判決，其中台灣台北地方法院92年度訴 字第282號民事判決主文雖命原告給付檢舉人張正泰8萬4 千5百元，惟該部分係指違約金之返還，該判決業已肯認 原告並未利用市場地位或附加其他條件以限制買受人審閱 契約之權利，買受人審視契約至簽約前雖未有5日審閱契
約期間，惟其已充分了解契約之內容，原告並未有何足以 影響交易秩序之欺罔行為存在。另台灣台北地方法院台北 簡易庭92年度北簡字第3858號宣示判決筆錄，亦同此意旨 ，其見解可資參照。
３、被告認原告違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段 規定，處原告150萬元罰鍰，惟其所為處分有違平等原則： ⑴參照另案被告91年2月26日公處字第091036號處分書，被告 雖曾以原告之關係企業正第建設股份有限公司於銷售「TIME 時代會館」時，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交 易法第21條第1項規定，裁處70萬元罰鍰。惟上開處分併於 理由中明揭：「查張君檢送之『房屋買賣契約書』及『土地 買賣契約書』之首頁已載明：『．．本契約於簽訂前，買方 享有攜回審閱5日之權利．．』，本案經洽詢張君表示係因 契約數過多，不及細看，又銷售人員表示為制式合約，僅核 對金錢及總價款無誤即可等情事，故未要求契約先行審閱， 惟張君亦表示其於付款及簽約過程中，被處分人並未要求張 君須先行交付款項，方同意給予契約書之情事，次查被處分 人表示已在契約書明確告知審閱5日之條款，又案經本會人 員以消費者身分實地查訪結果，被處分人確當場提供空白契 約書樣本，並表示可於現場審閱，且未有要求需給付定金始 提供契約等情事，足證被處分人所稱在契約書載明審閱之條 款應為可採，故倘張君並未先行要求審閱契約書，則難謂被 處分人需主動告知，且本案被處分人亦未利用其優勢地位以 契約審閱權要求給付定金之情事，是尚難歸賣於被處分人未 給予契約審閱權。」，即認倘契約書已載明審閱之條款，則 建設公司雖未主動告知，仍不得以此即遽認建設公司有違反 公平交易法第24條規定之情事。
⑵平等原則乃憲法上之重要原則，即指相同之事實應為相同之 處理，非有正當理由，不得為差別待遇。另自平等原則亦可 導出禁止恣意原則及行政自我拘束原則，前者指行政機關不 得於欠缺合理充分之實質理由時作成行政決定，否則即屬有 瑕疵之決定；後者則指行政機關應受行政慣例之拘束，不得 任意為不同之裁量或判斷。依禁止恣意原則及行政自我拘束 原則，被告不得於其事後以原告自承對於部分未要求審閱契 約之消費者，未主動先行給予契約供其審閱，且事後未經任 何改正或警示，即認原告已違反公平交易法第24條規定，本 件與上開處分之事實並無二致，惟被告竟為不同之裁量及判 斷，裁處原告150萬元罰鍰，有違平等原則，故原處分及訴 願決定均屬違法不當。
４、原告於房地產市埸中，並未具有獨占或壟斷之地位，檢舉人
亦無非向原告購買房屋及土地不可之情事，檢舉人簽訂本件 買賣契約之同時，顯有充分之交易機會可供選擇，原告於本 件房屋及土地買賣過程中，自無所謂具有相對市場力量，此 有台灣高等法院91年度上易字第775號判決及92年度上易字 第219號判決可稽。且本件預售房屋之銷售廣告，並無任何 虛偽不實之表示或表徵，此為原處分所確認，原告與檢舉人 間亦無所謂資訊不平等之情事，堪認原告於本件交易過程中 ，委無所謂市場相對優勢地位，更無濫用市場相對優勢地位 ，從事不公平交易行為之情事。
５、被告所為罰鍰處分顯有過高之情事。原告於被告調查期間， 對於被告所詢問之事項，無不全力配合說明，殊不得僅以原 告未依被告要求提出與本案無關之其他購屋者名單，逕稱原 告配合調查之態度不佳而為加重處分。又有關「違法行為對 交易秩序違害程度」、「違法行為危害交易秩序期間」、「 違法行為所得利益」既已為裁量處分參考表所列第3、4、5 項考量項目，被告自不得以因原告違法行為涉及2個建案、 檢舉人數多達4人，以及違法行為所得利益亦高達百萬元以 上，重複作為加罰之理由。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、原告銷售「新第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59金鑽 新第」預售屋，於收受定金或簽約前，未提供客戶充分之契 約審閱期，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平 交易法第24條規定，被告就此予以處分，並無違誤： ⑴按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦 不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」 所稱交易秩序，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之 商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及 自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。而判斷「足以影 響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如 ：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事 業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或 顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之 案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有該 條規定適用。又所謂顯失公平，係指以顯失公平之方法從事 競爭或商業交易者，其行為類型舉凡以脅迫或煩擾交易相對 人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑 情形下，完成交易之行為，或具有市場資訊優勢地位之事業 ，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交
易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。故事業如有顯 失公平之行為，而足以影響交易秩序，即違反上開規定。 ⑵按預售屋之交易，因買賣標的物尚未具體成形，購屋人僅能 自售屋人員及廣告中得悉標的物之相關資訊，而最足以充分 揭露標的物真相者，除契約條款外別無他途。在預售屋交易 過程中，由於買賣契約多半為建商事先單方擬定，就契約相 關資料而言，建商無疑為具市場資訊優勢地位之一方。倘建 商先收取定金再揭露契約內容，及至購屋人對契約內容有所 異議，建商未能接受或甚至堅持依既定內容簽約，否則沒收 定金，則該定金之收取顯陷購屋人於弱勢之不利地位而顯失 公平。又因房屋買賣契約內容涉及專業用語，需時查證了解 ，是倘建商於銷售預售屋時，給予之契約審閱期間未盡合理 ，仍無法提升購屋人之簽約交涉能力。為杜絕建商此等濫用 市場資訊優勢地位之情事，以貫徹執行公平交易法第24條規 定之立法意旨，被告爰認建築投資業者於銷售預售屋時，有 下列行為之1者，即可能構成違反該條規定所稱顯失公平之 行為，包括要求客戶須給付定金始提供契約書；收受定金或 簽約前，未提供客戶充分之契約審閱期間，審閱期間至少5 天。原告銷售「新第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59 金鑽新第」預售屋，於收受定金或簽約前，未提供客戶充分 之契約審閱期間，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違 反公平交易法第24條規定，被告就此予以處分，並無違誤。２、原告稱依台灣高等法院91年度上易字第775號判決理由所示 ，其行為並未違反公平交易法第24條規定云云，惟該判決係 有關案外人王道民與正第建設股份有限公司間請求不當得利 返還之民事訴訟，該判決理由雖論述正第建設股份有限公司 是否構成公平交易第21條及第24條規定之違反，惟司法審判 機關就民事事件所為裁判，與被告基於公平交易法主管機關 就事業行為是否構成公平交易法之違反認定，本有所不同， 且依公平交易法第28條規定，被告乃依法獨立行使職權，得 就調查所得事證為獨立認定，對事業行為是否違反公平交易 法第24條規定，自有認定標準，並不受民事司法裁判見解所 拘束。再者，正第建設股份有限公司經被告前後以90年5月2 4日（90）公處字第072號及91年2月26日公處字第091036號 處分書予以處分之理由，均在於正第建設股份有限公司為違 反公平交易法第21條規定之不實廣告行為，與本案原告違法 情事實屬有間，不得援引適用。
３、原告引據民事司法判決主張其未違反公平交易法規定，原告 顯有誤解，且據本案檢舉人及原告至被告處所為陳述及書面 說明，其所稱尚待斟酌：
⑴被告所為事業行為是否違反公平交易法之認定，本不受民事 司法判決見解拘束，且公平交易法與消費者保護法之規範目 的不同，行為人究係違反公平交易法或消費者保護法，應以 該行為合致何種法規而予各別論斷。原告於銷售預售屋時， 因於收受定金或簽約前，未提供客戶充分之契約審閱期間， 被告依上開標準來認定原告所為核屬足以影響交易秩序之顯 失公平行為，原告引據司法裁判見解，主張其未違反公平交 易法云云，顯有誤解。
⑵一般而言，消費者在購買預售屋時，對於買賣契約條款之內 容，係處於資訊弱勢之地位，往往因建商之銷售手法而未經 深思熟慮貿然簽約，是建商有足以影響交易秩序之欺罔或顯 失公平之交易行為，應受公平交易法第24條之規範，故被告 要求建商必須提供消費者5日以上之契約審閱期間，且不得 以給付定金作為提供買賣契約書之條件。且從契約形式觀之 ，僅須買賣雙方簽名蓋印，契約即行成立，惟契約是否成立 ，並非公平交易法審酌之重點，必須使消費者充分審閱契約 內容，始為公平合理之交易行為，則消費者雖在契約條款後 方簽名蓋印，並不代表原告確有給予檢舉人契約審閱期間。 是以，消費者於契約書上縱已簽名，惟並無礙渠等並未獲有 合理契約審閱期間之事實認定，本案據被告調查所得事證， 各檢舉人並未獲有合理之契約審閱期間乃不爭事實，原告執 此欲脫免其違法犯行，尚待斟酌。
⑶據本案檢舉人至被告處所為陳述暨書面補充說明，均稱原告 於收受定金或簽約前，並未提供購屋人充分之契約審閱期間 ，且依各檢舉人支付定金日與簽約日相同或僅隔1日，以及 原告之銷售人員到被告處陳述內容綜合觀之，並無證據足證 原告有提供購屋人充分之契約審閱期間。縱或檢舉人於支付 定金或簽約前，對主要交易條件與原告間已有共識，然預售 屋買賣標的未具體形成前，契約條款之內容為揭露標的物真 相之唯一依據，雖檢舉人不知可要求一定之閱覽契約權利， 處於市場資訊優勢地位之原告在收取定金或簽約前，仍應提 供充分審閱契約之機會。本案蔣君與呂君等2位檢舉人之契 約書，因部分簽約金未完全支付而遭原告扣留，足證原告恃 其已收取部分價金之優勢地位，剝奪檢舉人充分審閱契約之 機會。原告之房屋買賣契約書雖定有契約審閱期間，惟須購 屋人於給付定金或簽約後始得知悉，對購屋人而言，倘對契 約內容有所異議，若建商能接受或甚至堅持依既定內容簽約 否則沒收定金，則該定金之收取，實已陷購屋人於弱勢之不 利地位而顯失公平。準此，原告為足以影響交易秩序之顯失 公平行為，違反公平交易法第24條規定堪可認定。
⑷再者，據原告提供之書面陳述，其銷售人員進行銷售時，因 看屋現場來客眾多，且印製契約所費不貲，故銷售人員會根 據其判斷，並綜合各項因素加以考量，判斷是否給予契約供 審閱，並將參觀預售屋現場之客戶區分為「走馬看花型客戶 」、「繳交保留金保留特定戶」及「立即簽約客戶」等3類 而決定是否提供契約審閱權。參照原告所稱內容，既有提供 契約書樣本供公眾閱覽，又何需將參觀客戶分為3類而決定 是否提供契約審閱。況倘依原告所言，將客戶分為3類而決 定是否提供契約審閱，原告更可利用其市場資訊之優勢地位 ，利用各種銷售手法（例如：刻意營造剩餘戶數不多或僅餘 1戶等情況），促使購屋人在短暫時間內支付定金或簽約， 而無暇充分審閱契約內容，原告更可藉測試購屋人購屋誠意 之名，而達收取定金或簽約金之實，其行為亦將陷購屋人於 不利地位，故原告所稱前後矛盾，顯為卸責之詞。４、被告依法就不同案情案件為不同裁罰，核無不當： ⑴按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其 停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬 元以上2千5百萬元以下罰鍰；．．」、「依本法量處罰鍰時 ，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機 、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害 程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法 行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。 六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違 法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據 及配合調查等態度。」公平交易法第41條前段及其施行細則 第36條分別定有明文。
⑵有關被告裁處正第建設股份有限公司之緣由，係因其於銷售 「TIME時代會館」預售屋，於建物廣告上就夾層設計及坪數 ，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第 1項規定，經被告裁處70萬元罰鍰。在正第建設股份有限公 司銷售「TIME時代會館」預售屋之檢舉案中，有關該公司於 收受定金或簽約前，未提供客戶充分之契約審閱期間部分， 與原告所為雖為同一行為類型，惟該案據檢舉人自承因契約 份數過多不及細看、該公司並未要求須先付款項方同意給予 契約書，以及被告派員調查結果等情事綜合審酌，爰認定尚 難歸責該公司未給予契約審閱權，而僅對建物廣告上就夾層 設計及坪數為虛偽不實及引人錯誤表示部分予以處分，此與 原告違法情狀不同，被告依個案具體事證不同而為不同之裁 罰決定，核無不當。
⑶行政院公平交易委員會組織條例第11條至第15條規定，被告
為一置有委員9人，且經由合議方式行使職權之合議制機關 。復依同條例第14條第3款規定，有關公平交易法處分案件 之審核，依法係被告委員會議職權。又依同條例第5條至第7 條及行為時行政院公平交易委員會辦事細則第7條至第10條 規定，被告內部設有業務單位第1、2、3處，渠等法定職掌 事項，為調查各類涉有違反公平交易法規定之行為，並彙整 相關事證，研擬處理意見以供委員會議審議。渠等性質核為 分擔被告部分職掌為被告內部單位，所擬意見亦僅為行政內 部行為，對外不生法律效果，非屬行政處分，人民對之並不 得提起撤銷訴訟。亦即，被告內部單位擬具議案提委員會議 審議之初，雖就原告之違法行為審酌相關情狀，擬具處理意 見，惟該等處理意見僅為行政內部行為，非為被告合議制機 關之意思表示，該等裁處決定，自仍須經被告委員會議討論 決議後，方為被告最終之意思表示，而對外發生法律效果。 此與自然人對外為意思表示前之意識形成過程，殊無二致。 ⑷依行政訴訟法第4條第2項及第201條規定，所謂逾越權限， 係指行政機關裁量結果超出法律授權範圍，而所謂濫用權力 ，則指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符、出於不相 關之動機、或違背一般法律原則。被告依公平交易法第41條 及其施行細則第36條規定，對於違反公平交易法之事業，本 於法律授權，於審酌事業違法情狀後，於5萬元以上、2千5 百萬元以下罰鍰額度內，依法裁處罰鍰。雖上開施行細則第 36條所定審酌因素多為不確定法律概念，為利被告罰鍰執行 以及裁罰標準明確化，被告復定有裁處罰鍰額度參考表以為 裁處之參考。本案原處分作成之過程，被告內部業務單位於 綜合原告之違法情狀，審酌法規規定應審酌事項後為裁處罰 鍰之意見，然此意見僅具參考性質，仍須經被告委員會議決 議通過後方生效力。嗣經被告具專業知識、依法獨立行使職 權之委員，於委員會議上衡酌相關違法情節，且對原告之違 法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序 之危害程度等審酌因素，就被告內部業務單位所提評分建議 是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告罰 鍰之決定。此決定過程恪遵相關程序，實無上開行政訴訟法 所稱權力濫用或逾越權限之情形，亦有最高行政法院92年度 判字第439號判決可參，尚難謂其裁量違反平等原則之行政 法一般原則。
⑸茲就被告裁處罰鍰額度參考表第3、5、6、8、12及13考量項 目之具體考量因素，說明如下：
①第3項－違法行為對交易秩序危害程度（輕微、0.8分）： 依公平交易法第24條規定精神及預售屋交易之特性，考量
本案受害人數、造成損害之量及程度，與是否會對其他事 業產生警惕效果等事項綜合考量，爰勾選輕微選項。 ②第5項－違法行為所得利益（少、0.6分）：檢舉人蔣惠珍 支付定金11萬元、張正泰支付定金5萬元、簽約金61.6萬 元、葉如萍支付定金及簽約金48萬元、呂世芳支付定金及 簽約金62萬元，共計187.6萬元，爰勾選違法行為所得利 益少之選項。
③第6項－違法事業之規模、經濟狀況、營業額（一般、0.5 分）：原告91年營業額為6,865萬4,530元，爰勾選一般選 項。
④第8項－違法類型曾否經導正或警示（曾經導正或警示、 0.9分）：為杜絕建商此等濫用市場資訊優勢地位之情事 ，以貫徹執行公平交易法第24條規定之立法意旨，被告爰 於第191次及第383次委員會議決議，建築投資業者於銷售 預售屋時，有下列行為之一者，即可能構成違反公平交易 法第24條所稱顯失公平之行為，包括Ａ、要求客戶須給付 定金始提供契約書；Ｂ、收受定金或簽約前，未提供客戶 充分之契約審閱期間，審閱期間至少5天。被告並為此進 行多次宣導，故於本項勾選曾經導正或警示選項。 ⑤第12項－悛悔實據及配合調查等態度（不佳、1.5分）： 依公平交易法第27條規定，被告為調查時，得通知有關機 關、團體、事業或個人提出帳冊、文件及其他必要之資料 證物；另依同法第43條規定，受調查者於期限內如無正當 理由拒不提出有關帳冊、文件等資料或證物者，處2萬元 以上25萬元以下罰鍰；無正當理由連續拒絕者，被告得按 次連續處5萬元以上50萬元以下罰鍰，至提出有關帳冊、 文件等資料或證物為止。為瞭解原告預售屋銷售行為及過 程等相關情事，被告依公平交易法第27條規定，曾分別以 92年2月27日公壹字第0920001775號、同年4月22日公壹字 第0920003576號及同年5月12日（被告載為22日）公壹字 第0920004284號書函（上開3書函係針對原告「新第來亨 No.59」建案進行調查程序，當中92年4月22日公壹字第 0920003576號書函則針對請原告提供該建案之所有銷售廣 告正本及所有簽約戶名單），暨92年4月22日公壹字第092 0003581號書函（該書函係針對原告「師大居No.58」建案 進行調查程序），請原告提供購屋名單，惟原告均稱該等 建案係屬小坪數套房之設計，消費者購買之目的，主要為 個人投資理財置產，或規劃私人隱密生活所使用，故以客 戶絕大部分非常注重個人隱私，絕不願意曝光等為由，而 未提供簽約客戶資料到被告處，故原告配合調查態度不佳
。
⑥第13項－綜合其他判斷因素（加罰、0.5分）：本案係原 告銷售「新第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59金鑽 新第」等預售屋建案，於收受定金或簽約前，未提供客戶 充分之契約審閱期間，為足以影響交易秩序之顯失公平行 為，違反公平交易法第24條規定。因原告違法行為涉及2 個建案、檢舉人多達4人，及違法行為所得利益亦高達百 萬元以上，故就上開要點併予考量，爰加罰0.5分。 ⑦被告內部單位依上開考量項目填列裁處罰鍰額度參考表， 雖加總全部分數為6.6分，建議裁處罰鍰金額為150萬元， 此與被告違法等級暨罰鍰額度以積分對照罰鍰額度，應處 罰鍰為157至184萬元之間，雖有所不同，惟承上所述，該 裁處罰鍰僅為被告內部單位所提處理意見，該處理意見自 須經被告委員會議討論決議後，方為被告最終之意思表示 ，為對外發生法律效力之行政處分。本案被告於5萬元以 上、2千5百萬元以下之罰鍰額度內，綜合審酌原告違法情 狀，為裁處原告150萬元罰鍰處分，故被告依公平交易法 第41條規定，既無拒絕裁量亦無濫用裁量權限之情事，原 處分並無不當。
⑹被告基於公平交易法之執法機關，自得本於職權，就事業違 法行為，於綜合審酌上開事項後，於法所明定之罰鍰額度內 獨立為罰鍰之量處，倘個案事業違法情狀不同，被告自應於 綜合考量相關事項後為不同之罰鍰處分。原告係因銷售「新 第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59金鑽新第」預售屋 ，於收受定金或簽約前，未提供客戶充分之契約審閱期間， 為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24 條規定，經被告處以150萬元罰鍰。而另案被處分人正第建 設股份有限公司之違法行為，為違反公平交易法第21條規定 之不實廣告行為，2案案情本非相同，且本案違法行為涉及 兩個建案，檢舉人多達4人，故經被告綜合審酌上開事項後 ，裁處原告150萬元罰鍰，並無違法不當。
理 由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易 秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為公平交易法第24條所明 定。又違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期 命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元 以上2千5百萬元以下罰鍰，復為同法第41條前段所規定。二、本件被告依原告客戶蔣惠珍、張正泰、葉如萍及呂世方檢舉 ，以原告銷售「新第來亨NO.58師大居」及「新第來亨NO.59 金鑽新第」預售屋，於收受定金或簽約前，未提供客戶充分
之契約審閱期間，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違 反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以92 年8月15日公處字第092147號處分書，命原告自處分書送達 之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告150萬元罰 鍰。原告不服，以事實欄所示各節，資為爭議。惟查：１、公平交易法第24條所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方 法從事競爭或商業交易，其常見之具體內涵主要可分為不符 合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段 及濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為。倘屬預售 屋之交易，買賣契約多為建商事先單方擬定，諸如房屋之建 材、衛浴設備、地板之舖設、建物坪數及停車位如何計算、 大小公設若干及如何計算、付款時間、方式、抵押貸款額度 、土地是否先行辦理移轉過戶、土地過戶後是否仍有建商之 抵押貸款等足以影響購屋人購買意願之相關事項，建商無疑 為具優勢地位之一方。倘建商要求先收取定金再揭露契約內 容，及至購屋人對契約內容有所異議，建商堅持依既定內容 簽約，否則沒收定金，則該定金之收取顯陷購屋人於弱勢之 不利地位而顯失公平。又因房屋買賣契約內容涉及建物坪數 、大小公設、露台、花台等專業用語，尚須購屋人進一步查 證了解，如建商於銷售預售屋時，要求購屋人須給付定金後
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