最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第01249號
上 訴 人 乙○○
訴訟代理人 蔡進良律師
被 上訴 人 臺北市政府民政局
代 表 人 甲○○
上列當事人間因有關人民團體事務事件，上訴人不服中華民國93
年2月19日臺北高等行政法院92年度訴字第676號判決，提起上訴
。本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：一、有關人民團體事務事件，原判決解釋、適用法規，不當融合及擴大解釋，超越法規之客觀規範意義，並使受規範者無法預見其規範之內容及範圍：按系爭原處分係以上訴人為處分對象，命上訴人提供訴外人財團法人台北市行天宮（以下簡稱台北市行天宮）民國（下同）83年至90年度委請會計師辦理之財務及稅務簽證資料，此點既經原審確認，故本件關鍵在於上開處分之合法性依據何在。原處分援引民法第32條、內政業務財團法人監督準則第16條第2項及「台北市政府民政局處理宗教（祠）財團法人違反民法第33條第1項案件統一裁罰基準」第2點等規定為據。原判決據以維持原處分及訴願決定而駁回上訴人之訴者，則係民法第32條、第33條第1項、監督寺廟條例第39條及內政業務財團法人監督準則第16條第2項。惟查：（一）上開民法第32條及內政業務財團法人監督準則第16條第2項之規定，其規範之對象，依該等規定文義，很顯然地，係指「受設立許可之法人」、「財團法人」，而非法人之「董事或其代表人」，故以此等規定作為處分上訴人之依據，就法言法，過於牽強，至為顯然，難以令人信服。（二）再查，原判決引用之民法第33條第1項規定，固然其規範對象為「受設立許可法人之董事或監察人」，就主體而論，上訴人之身分得與其合致。問題是：就規範事項而論，該規定之規範事項或學理上所謂之「規範射程」，是否足以包攝原處分之內容（命上訴人提供法人經會計師簽證之財務、稅務資料），而得作為原處分之規範依據？原判決對此持肯定見解，通觀其理由，係以該條項之「立法理由」表明其承接前條（指民法第32條）而來；而且認為「依該條項文義觀之（反對解釋），亦可得『董事或監察人』應遵守主管機關監督之命令且不得妨礙其檢查」，是上開規定不僅係制裁規範，亦兼有行為（義務）規範之性質。惟查原判決上開見解，有以下幾點法理上值得商
榷之處：⒈依行憲前民法立法者之意思，民法第33條第1項既如原判決所認為其係承接自民法第32條而來，則前者處罰構成要件之所謂不遵主管機關「監督之命令」，或妨礙其「檢查」者，即係指依後者規定而為之「監督」、「檢查」，兩者不應分離考察，否則有悖論理法則：核本事件情節，被上訴人本可依民法第32條規定，先命台北市行天宮提供相當年度之委請會計師辦理之財務及稅務簽證資料（下命處分），若法人不從，再依民法第33條第1項規定，處罰台北市行天宮董事，方為正辦。然而，被上訴人卻捨此之途，而於91年3月25日，先命台北市行天宮提供「85至89年度」會計師簽證之財務、稅務資料，其後又於91年4月11日，命上訴人提供「83年至90年度」會計師簽證之財務、稅務資料（即本事件之系爭處分），而非以上訴人所屬財團法人不遵命前處分課予義務，進而對上訴人處罰。職是，即使依行憲前民法立法者之意思，系爭處分亦無法由民法第33條第1項規定，求得其規範依據。原判決，如前述，既引民法第33條第1項前段之立法理由，意謂其承接自民法第32條而來，怎能於其後論述、審查系爭處分之合法性，適用民法第33條第1項時，又予以分離考察？如此，不僅前後矛盾，有違論理法則，亦不符民法立法當時（行憲前）立法者之原意。⒉原判決得出民法第33條第1項規定兼有行為義務規範性質之結論，意指由該制裁條項規定本身，即可得出董事有遵守主管機關監督命令或容認其檢查之義務，因而得作為系爭處分（課予上訴人作為義務）之依據。惟民法第33條第1項規定之處罰構成要件，由於內容概括、空泛，已無法滿足「法律明確性原則」之要求。況且，如前述，若依民法立法者之意思，民法第33條第1項所定處罰構成要件成立之前提—某義務存在，係由第32條承載，是故，系爭處分既非裁罰性行政處分，原判決以民法第33條第1項為處分適法性之判斷依據，若非原審已摻入司法不該有之合目的性審查（非合法性審查）因素，否則原審為何作此判斷，殊難理解。要之，就法論法，民法第33條第1項規定實不能作為系爭處分之行為法（作用法）上之依據。二、原判決解釋、適用民法第33條第1項等規定之結果，違反相關之憲政秩序，故應依合憲解釋原則解釋之，始為正解：查民法第32條規定主管機關得「監督」、「檢查」行為，內容指涉廣泛，學者有以僅係權限（管轄權）規定視之（即組織法上之職權規定），若此，或許較不生問題，惟若以之作為主管機關為行政作用之依據（即作用法上之根據），即有違反法律明確性原則之疑慮。尤有甚者，民法第33條第1項予以承接規定，作為處罰之構成要件要素—「監督之命令」、「檢查」，更有牴觸法律明確性原則之嫌。再者，此種有關法人監督之一般規定，若核諸宗教法人有關事項者，如本件系爭事項，則揆諸司法院釋字第432、445、
491、524、573等號解釋，以及憲法第13條保障人民信仰宗教自由、第23條限制基本權利應合乎之比例原則等規範之內涵，更無法直接將民法第32條、第33條第1項作為規制宗教法人財產管理有關事項之行政作用依據。因此，基於合憲解釋原則，民法第32條規定應解為僅係職權（管轄權）規定（組織法），相關管制行為尚須有其他行政法規之明確授權；同理，民法第33條第1項規定之構成要件，仍須有其他作用法律（作用法）之規定或授權，予以補充，始得作為對宗教法人為相關處分之依據。準上，原判決不論係結合民法第32條及第33條第1項，抑或單獨以民法第33條第1項作為維持原處分及訴願決定之依據，其解釋、適用結果，實有違憲法揭櫫之相關價值秩序。綜上，原判決有適用法規不當及不適用法規之違法，為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、依民法第32條、內政業務財團法人監督準則第16條第2項均賦予主管機關監督及得檢查財團法人業務、財務及財產狀況之「檢查權」，該檢查權之行使係由主管機關衡諸財團法人業務或財務狀況是否有進一步瞭解或審查必要而決定。查台北市行天宮於83年間爆發財務弊案，被上訴人除將該案移請檢調單位調查偵辦，另基於業務監督及釐清該法人財務狀況以維護社會公益，自有進一步了解其財產狀況之必要。按財務報表之簽證係財務報告重要之一環，為表達財團法人財務狀況及營運活動成果正確性之重要依據，其屬專業會計領域範疇，非僅就其財務報表審查即能發現其有無隱匿財產或違反有關法令規定，主管機關如為進一步瞭解財團法人財產狀況及財務報告真實情況，除得會同專業會計師查核財務狀況外，尚可借重其已委託專業會計師依照一般公認審計準則與相關規定所為之查核簽證資料，以確信所陳報之財務報表有無重大不實表達。查台北市行天宮自83年至今每年度皆委請會計師辦理財務暨稅務簽證，則被上訴人依民法第32條及內政業務財團法人監督準則第16條第2項所賦予之職權，命法人及上訴人（法人代表人）提供現有資料，以檢查其財產狀況及有無違反設立許可條件或其他法律之規定情形，自屬有據，且符合依法行政範疇，無上訴人所述違反法律保留及法律明確性原則。而上訴人以民法內容規定過於概括空泛，不應逕作為系爭處分「行為法」依據之見解，乃未釐清法律得以抽象性規範、不確定法律概念之形式呈現及未以體系解釋之方法了解法律規定始然，實有違立法者原意。二、又民法第33條第1項規定：「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以5千元以下之罰鍰」，其前段法人之董事或監察人不遵主管機關「監督之命令，或妨礙其檢查者」，其反面意義為董事或監察人應遵守主管機關「監督之命令」且「不得妨
礙其檢查」則應屬義務規範，如董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，「得處以5千元以下之罰鍰」始為制裁規範範疇。本件台北市行天宮未於期限內提供被上訴人命其應提供之資料，故被上訴人再依民法第32條賦予之權限，通知上訴人（法人代表人）提供資料，亦係於逾期未提供則有裁罰之可能情形下，盡主管機關告知之義務。上訴人僅以民法第32條及第33條之規定以文義解釋其規範對象不同，而忽略前揭2條文之立法目的及配套監督機制，顯不可採。被上訴人審認案件事實、作成處分之程序及認事方法皆依照相關法令規定依法行政，並無違法情事，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本院按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。」、「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以5千元以下之罰鍰。」民法第32條、第33條第1項定有明文。又監督寺廟條例第9條規定：「寺廟收支款項及所興辦事業住持應於每半年終報告該管官署並公告之。」內政業務財團法人監督準則第3條規定：「財團法人之主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府業務有關之處、局，在縣（市）為縣（市）政府。」第16條第1項規定：「財團法人應於年度開始前3個月，檢具年度預算書及業務計畫書；於年度終了3個月內，檢具年度決算及業務執行書，報請主管機關核備。」上開監督準則第16條第2項規定：「主管機關為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之。」查本件被上訴人為業務及財務監督之需要，依民法第32條及內政業務財團法人監督準則第16條規定所賦予主管機關檢查受設立許可之財團法人其財產狀況及財務報告之權限，以91年3月25日北市民三字第09130755700號函通知台北市行天宮略以：「主旨：為業務需要，函請貴法人於文到後7日內提供85─89年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料過局參辦，．．．。」台北市行天宮未予提供，被上訴人續以91年4月11日北市民三字第09130821700號函通知上訴人即台北市行天宮董事長略以：「主旨：為業務與財務監督、檢查之需要，請於文到7日內提供貴法人83─90年度委請會計師辦理財務及稅務簽證書面資料過局參辦．．．說明．．．三、貴法人函稱委請會計師辦理財務報表查核簽證係屬私權自理範圍乙節，查財團法人應以捐助財產及其收入、孳息辦理公益事務為目的，為內政業務財團法人監督準則第5條所明定．．．貴法人收入（法會、契孫、開光、利息、租金、其他收入等）均來自信眾捐款，貴法人委託會計師辦理稅務及財務簽證應係顯示貴法人財務狀況公開透明化之重要依據，非屬私權範圍，併予敘明。四、貴法人係經本府57年設立許
可在案，其業務依民法第32條及內政業務財團法人監督準則第3條規定，當受本局監督，本局基於業務監督及檢查貴法人財務狀況之需要．．．請於文到後7日內檢送83─90年度委託會計師辦理財務及稅務簽證之書面資料過局檢查，逾期仍未送局者，將依『臺北市政府民政局處理宗教（祠）財團法人違反民法第33條第1項案件統一裁罰基準』第2點辦理。」上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、查原處分引據民法第32條、第33條第1項、內政業務財團法人監督準則第16條第2項等規定，命上訴人於7日內提供83─90年度台北市行天宮委請會計師辦理財務與稅務簽證之書面資料，其性質係命上訴人為「特定作為義務」之「下命處分」，乃將民法32條、第33條抽象之規定予以具體化之意思表示，屬行政決定，使上訴人負有提出該資料之義務，對上訴人產生一規制效果（已對外發生一定之法律效果）；倘上訴人未提出資料，發生被上訴人得另依民法第33條規定處罰（董事或監察人）之法律效果。原處分既屬行政機關之行政決定，已直接影響人民權利義務關係，且對外發生一定法律效果，參諸司法院釋字第423號解釋意旨，自屬行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，程序上尚無不合。二、按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟，得以自己之名義，為上訴人或被上訴人之資格，亦即就特定訴訟有實施訴訟之權能。查原處分函文通知對象（受文者）為「財團法人台北市行天宮董事長乙○○」，觀其主旨亦係命上訴人本人於7日內提供台北市行天宮委請會計師辦理財務與稅務簽證之書面資料，其係以自然人即上訴人乙○○個人為處分對象，而非以財團法人台北市行天宮為處分對象甚明。上訴人不服該處分及訴願決定，以個人名義提起本行政訴訟，自有實施訴訟之權能，當事人適格並無欠缺。三、按「．．．行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第4點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。」司法院釋字第479號著有解釋。又「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。」、「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以5千元以下之罰鍰。」為民法第32條、第33條第1項所明定。而觀諸民法第32條立法理由：「謹按受設立許可之法人者，即本法第46條規定以公益為目的之社團，及第59條規定之財團是也。夫法人之設立，既須先經主管官署之許可，則其所經營之業務，自應屬於主管官署之監督。而其監督之結
果，得隨時檢查法人之財產狀況，及有無違反許可條件，與其他法律之規定，又屬當然之事。」；民法第33條立法理由：「謹按前條規定受許可設立之法人，主管官署有監督及檢查之權，設該法人之董事，不遵監督命令甚或妨礙其檢查者，將何以維官署之威信乎，故本條特設處罰之規定，俾收干涉之效。」依上揭法律規定及立法理由觀之，係賦予主管機關監督及檢查財團法人業務、財務狀況之「檢查權」，該檢查權之行使係由主管機關衡諸財團法人業務或財務狀況是否有進一步瞭解或審查必要而決定。惟就主管機關如何行使監督檢查之職權，民法並未詳為規範，則主管之行政機關為執行上揭法律所賦予之職權，揆諸上開釋字第479號解釋意旨，於不逾越法律限度內，應得訂定命令，就執行該法律之「細節性」、「技術性」事項加以補充規定。是內政部據此訂定內政業務財團法人監督準則，就財團法人業務及財務狀況，執行監督檢查之細節性、技術性等事項為補充規定，苟未逾越民法第32條、第33條規定與立法旨趣，揆諸上揭說明，自難謂無效。而依該監督準則第16條第1項規定：「財團法人應於年度開始前3個月，檢具年度預算書及業務計畫書；於年度終了3個月內，檢具年度決算及業務執行書，報請主管機關核備。」第16條第2項規定：「主管機關為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之。」，上揭監督準則第16條第1、2項之規定，僅係對於財團法人之業務與財務狀況，如何執行監督檢查之技術性、細節性而為規定，並未增加法律所無之限制，核未逾越民法第32條、第33條之規定與立法目的。四、依民法第33條第1項規定：「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以5千元以下之罰鍰」，該規定係針對受設立許可法人之「董事或監察人」所為規定，且依其文義觀之（反對解釋），亦可得「董事或監察人應遵守主管機關『監督之命令』且『不得妨礙其檢查』」，此乃當然之理。是上開規定，不僅係制裁規範，亦兼有行為（義務）規範之性質甚明。準此，受設立許可法人之董事或監察人，自亦可為主管機關命其提出該法人相關財務報表之對象。易言之，主管機關為了解受設立許可之財團法人業務或財務狀況，得依據民法第32條、第33條第1項、內政業務財團法人監督準則第16條第2項等規定，對於上訴人即受設立許可法人之董事命其提出相關財務資料；該項行政決定，係下命性質之行政處分，亦屬民法第33條第1項所稱之「監督之命令」。
次按財務報表之簽證係財務報告重要之一環，為表達財團法人財務狀況及營運活動成果正確性之重要依據，其屬專業會計領域範疇，非僅就其財務報表審查即能發現其有無隱匿財產或違反有關法令規定，主管機關如為進一步瞭解財團法人財產狀況及財務報
告真實情況，除得會同專業會計師查核財務狀況外，尚可藉重其「已委託」專業會計師依照一般公認審計準則與相關規定所為之查核簽證資料，以確信所陳報之財務報表有無重大不實表達。而上訴人亦不爭執其自83年至今每年皆委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證；是被上訴人依民法第32條、第33條第1項及內政業務財團法人監督準則第16條第2項等規定賦予之權限，命上訴人提供「現有之資料」，以檢查其財產狀況及有無違反設立許可條件或其他法律之規定情形，並非另課予其辦理財務稅務應送會計師簽證之義務，於法自屬有據，並未違反法律保留原則及授權明確性原則；故上訴人主張原處分依據之民法第32條及監督準則第16條第2項規定，其規範之主體，均係「法人」，而非作為法人代表人（董事長）之自然人，法規義務主體不同，原處分及訴願決定任意混同，具有適用法令錯誤之違法；又所據民法第33條規定，係制裁規範，並非行為（義務）規範，不得為本件處分之依據，且所謂之「監督之命令」乃不明確之構成要件要素概念，原處分課以上訴人提供經會計師簽證之財務及稅務書面資料之義務，欠缺明確之行為（義務）規範，違反法治國家基本要求之授權明確性原則、法律保留原則與法明確性、預見可能性、法安定性原則云云，容非可採。五、至上訴人主張訴願決定未考量規範義務主體不同，對於不同之訴願主體及程序標的（行政處分），籠統以民法第32條、第33條以及「監督準則」第3條、第16條第2項與第19條等法規為依據，而為駁回之決定，未針對「共同訴願」中本質上為兩個不同之處分及訴願，分別論斷其適法性，其程序亦顯有重大瑕疵云云；惟查本件上訴人不服系爭處分，提起訴願，係與台北市行天宮（上訴人兼代表人）對於被上訴人另件91年3月25日北市民三字第09130755700號處分函，一併聲明不服，共同提起訴願，其請求事項及訴願事實、理由均合併書寫，有訴願書附原處分卷可稽，況該2件處分係主管機關為業務需要，分別命台北市行天宮及為行天宮代表人之上訴人提供行天宮委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料，係基於同一事實及法律上原因，受理訴願機關予以合併處理，並於訴願決定中就上訴人所舉訴願理由予以論斷，於法尚無不合，難謂其程序有何重大瑕疵。六、次查行政程序法第174條之1規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」同法第175條規定：「本法自中華民國90年1月1日施行。」是行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令（包括職權命令與法規命令）須以法律規定或以法律明列其授權依據者，於行政程序法施行後2年內，即91年12月31日前，仍未以法律規定或以法律明列其授權依據
後修正或訂定者；始逾期失效；而本件原處分作成時間為91年4月11日，故處分作成當時，該監督準則並無逾期失效之問題。被上訴人為業務及財務監督之需要，依民法第32條、第33條第1項及內政業務財團法人監督準則第16條第2項等規定，通知為行天宮代表人之上訴人於文到後7日內提供行天宮83─90年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨仍謂民法第33條第1項須有其他作用法律之規定或授權，始對上訴人為處分之依據云云，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 18 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田
法 官 吳 錦 龍
法 官 黃 合 文
法 官 林 茂 權
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 94 年 8 月 18 日
書記官 賀 瑞 鸞