公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,112年度,418號
TPBA,112,訴,418,20251231,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第418號
114年12月11日辯論終結
原 告 國普混凝土工業股份有限公司

代 表 人 呂湘香（董事長）

訴訟代理人 陳一銘 律師
白友桂 律師
吳典倫 律師
被 告 公平交易委員會


代 表 人 陳志民（代理主任委員）

訴訟代理人 洪進安
蔣慧怡（兼送達代收人）

潘旻蕙
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國112年2月
20日公處字第112008號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告代表人原為李鎂，於訴訟進行中變更 為陳志民，業經其具狀聲明承受訴訟（本院卷1第251頁）， 核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣被告因民國108年12月間中國大陸爆發新冠肺炎疫情，造 成砂石場廠停工，衝擊我國北部地區進口砂石供應，預拌混 凝土價格緩步上漲，遂主動立案調查北部地區預拌混凝土業 者是否涉及聯合行為，嗣調查後認原告、永炬企業股份有限 公司（下稱永炬公司）、武雄實業股份有限公司（下稱武雄 公司）、良邦建材有限公司（下稱良邦公司）、信一預拌混 凝土股份有限公司（下稱信一公司）、新三亞預拌混凝土廠 股份有限公司（下稱新三亞公司)、慶隆預拌混凝土股份有



限公司（下稱慶隆公司）、大園預拌混凝土股份有限公司（ 下稱大園公司）、祥鑫興業股份有限公司（下稱祥鑫公司） 、國順預拌混凝土股份有限公司（下稱國順公司）、慶龍預 拌混凝土股份有限公司（下稱慶龍公司）、慶皇水泥股份有 限公司（下稱慶皇公司）、皓勝工業股份有限公司（下稱皓 勝公司）、康地建材有限公司（下稱康地公司）、徐田企業 股份有限公司（下稱徐田公司）等15家公司（以下統稱時則 稱15家公司），於107年11月起，合意共同分配桃園市預拌 混凝土交易對象及避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝 土供需之市場功能，而臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公 司）、國產建材實業股份有限公司（下稱國產公司）及亞東 預拌混凝土股份有限公司（下稱亞東公司）等3大廠（下稱3 大廠）則約於108年10月間加入上開參與協調分配，故於112 年2月20日作成公處字第112008號處分書（下稱原處分）， 核認以上18家公司均違反公平交易法（下稱公平法）第15條 第1項本文聯合行為之禁制規定，及依同法第40條第1項規定 ，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止違法行為，並 處新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰，原告不服原處分關於其 部分，提起本件行政訴訟。　
三、原告起訴主張及聲明：
　㈠主張要旨：
　1.原處分認定原告與其他預拌混凝土業者合意共同分配桃園市 預拌預凝土之供料案件，違反公平法第15條第1項聯合行為 之禁制規定，而命原告應停止該違法行為，洵有違誤：　　⑴原處分以其他預拌混凝土業者之供述，認定原告有參與預 拌混凝土供料事宜之相互討論及協調情事，構成公平法第 14條第1項及第2項之聯合行為，有處分不備理由、違反明 確性原則，及違反不當連結禁止原則等違法：
　 ①原處分內容至多僅述及原告以外之慶皇、皓勝、康地、 慶龍、徐田、信一、國順及祥鑫等公司如何進行所謂案 場討論及協調分配等情事，完全未提及原告對之有所參 與，更未述及原告有因之獲得案件承作。所謂5家公司 坦承從事協調分配的案場有77件，此乃該5家公司所取 得之案件，不是原告取得。縱使祥鑫公司表示其被告知 取得4件案件，那也是祥鑫公司取得，不是原告所取得 。原處分以其他業者之供述，認定原告有參與案場討論 及協調分配，其認定事實已屬錯誤，亦違反論理法則。　 ②被告未具體指出原告在哪次會議，就哪個供料案件，表 達如何之供料意願，並如何與其他業者協調取得案件， 或是具體指出原告如何配合協調出貨，或配合虛報價格



，更未提出原告參與所謂協調行為之事證，亦未具體載 明原告與其他業者究有何具體合意之內容、原告與其他 業者所共同決定之商品特定價格、原告與其他業者共同 決定分配之交易對象及數量等「互相」約束事業活動之 具體內容。則本件何以堪為原告與其他業者構成公平法 第14條第1項及第2項之聯合行為之認定？遑論舉證！原 處分泛論原告違反公平法第15條第1項聯合行為之禁制 規定，有不備理由及違反明確性原則之違誤。
　 ③預拌混凝土業者成立桃園市預拌混凝土商業同業公會（ 下稱桃市公會），其目的在藉由會員間之交流，維護產 業權益、提升產業形象及產品品質，又為推展會務，會 員間定期聚會乃屬正常之業務活動，原處分以業者間定 期聚會，率認有所為聯合行為存在，實有違反不當連結 禁止原則之違法。
⑵原處分所憑之其他業者於被告處所為之陳述紀錄，係違法 取證，不足採信：
　　　①被告認定本件聯合行為所依據之慶龍公司陳述人、慶皇 公司陳述人、皓勝公司陳述人、康地公司陳述人、徐田 公司陳述人、國順公司陳述人（以上陳述人姓名均詳卷 ）之陳述紀錄，其6人到會陳述之時間均不同，慶龍公 司陳述人係110年1月15日、慶皇公司陳述人係110年1月 6日、皓勝公司陳述人係110年1月7日、康地公司陳述人 係110年1月8日、徐田公司陳述人係110年3月4日、國順 公司陳述人係110年3月8日。然慶龍、慶皇、皓勝等公 司之陳述人於各自之陳述紀錄中就有關坦承從事聯合行 為等細節之回答，其中關於聯合行為參與業者、聯合行 為實施期間、聯合行為實施地點、聯合行為實施方式、 聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰構成要件 該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句卻有完全 相同或大部分相同之情形；而康地公司陳述人於其陳述 紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中關 於聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為實 施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處罰 構成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞句 與慶龍、慶皇、皓勝等公司之陳述人之陳述紀錄也有完 全相同或大部分相同之情形；而徐田公司陳述人於其陳 述紀錄中就有關坦承從事聯合行為等細節之回答，其中 關於聯合行為參與業者、聯合行為實施地點、聯合行為 實施方式、聯合行為鞏固方式等攸關聯合行為之合意處 罰構成要件該當與否之重要內容，於記載用語及使用詞



句與慶龍、慶皇、皓勝、康地等公司之陳述人之陳述紀 錄亦有完全相同或部分相同之情形；而國順公司陳述人 於其陳述紀錄中就有關聚會參與業者之回答內容，於記 載用語及使用詞句亦有與慶龍、慶皇、皓勝、康地、徐 田等公司之陳述人之陳述紀錄有大部分相同之情形。　　　②原處分援引之所謂其他承認有聯合行為業者之供述，其 中慶皇公司實際上並未有如被告所提出之陳述紀錄所載 ：業者於會議中協調分配案場之供述，此有被告所約詢 之慶皇公司人員呂○○（姓名詳卷，下稱呂員）於本院11 4年5月13日準備程序之證述內容可稽；另依慶龍公司之 王○○（姓名詳卷，下稱王員）於本院114年5月13日準備 程序之證述內容，可知被告係對接受本件聯合行為調查 之受詢問人為誘導訊問，違反「行政院公平交易委員會 調查案件應行注意事項」第6條規定，此等陳述紀錄之 記載，實無從採信。
　　　③又參照本院112年度訴字第431號案件證人江○○（姓名詳 卷）於本院114年3月11日準備程序證述：「當時詢問時 應該是整段句子整段句子一直問，可能講了2句第3句才 問證人問題」、「有些用字遣詞不太像是證人會講出來 的用字遣詞」等語，亦與上開呂員及王員之情況相同， 可見被告此等筆錄製作模式顯有未循正當行政調查程序 之重大瑕疵疑義，且其等內容顯有為換取輕罰之利益誘 導、刻意偏頗而不利原告之情節，堪認該等業者之陳述 人之陳述紀錄，實無從證明原告與各業者有所謂聯合行 為。
⑶原處分以業者間微信群組（按：指「混凝土技術研討會」 微信群組，下稱系爭微信群組）對話內容，認定原告有參 與預拌混凝土供料事宜之相互討論及協調情事，亦有處分 不備理由及違反明確性原則之違法：
　　　原處分記載僅泛稱15家業者間相互交換價格資訊，即遽認 原告有參與協調分配案件，並未具體指出原告在該群組中 何時、如何就哪一個特定案場，提供報價情形、價格、成 交與否之資訊，亦未指出原告是否、及如何詢問其他業者 應如何報價等，故原處分遽認原告有參與協調分配案件， 自有處分不備理由，以及違反明確性原則之違法。況觀諸 系爭微信群組內之訊息，原告幾乎全無上傳文字內容，未 參加該群組之討論及表達意見，充其量只是有被拉入群組 中，被告單純以原告之公司人員在該群組內，就認定原告 參與所謂之聯合行為，實有謬誤。
⑷原處分以原告等業者組成市調小組，調查各業者之生產數



量為由，認定業者係在協調案場而有聯合行為，亦屬有誤 ：
　　　各業者進行生產數量之調查，係出自於臺灣區預拌混凝土 工業同業公會（下或稱臺灣區公會）及經濟部工業局（下 稱工業局）之要求，此有臺灣區公會108年6月18日函文記 載：「應經濟部工業局要求，請各會員配合各縣市理監事 ……自108年7月起，於每月5日將該區上月份生產數量概估 及平均單價送公會彙整」等語可稽，原處分將工業局之要 求，認屬業者間之聯合行為監督機制，實屬嚴重曲解。 ⑸原告裝設監視器，實為配合桃市公會落實一例一休所為之 自律措施，而與聯合行為無涉：
依據桃市公會之常務監事蕭○○（姓名詳卷）、國順公司員 工吳○○（姓名詳卷）於本院另案114年3月11日準備程序證 述之內容，可知包含原告在內之業者裝設監視器，係為配 合公會落實一例一休所為之自律監督措施，與是否有聯合 行為無涉。且原告裝設監視器後，未曾使用於監視場內狀 況，更未曾連線至桃市公會。何況監視器只看得到卡車進 出，故原處分所稱用監視器監視業者出貨數量乙節，現實 上根本不可行，是原處分所謂裝設監視器以作為聯合行為 之查核機制，實有違常理。
⑹原處分以所謂「108〜110年桃園市預拌混凝土營業額資料表 」（下稱3年度營業額計算表），認定包含原告在內之18 家業者107年（按：原處分所載年度，應為108年之誤，以 下均予更正）至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率 各年合計約4成，所生之限制競爭效果，顯足以影響桃園 市預拌混凝土市場競爭，亦有違誤：
①原處分將無涉聯合行為之3大廠之營業額列入計算，其基 礎實有違誤：
　　　　本院前以112年度訴字第401號、第414號、第400號判決 ，認定3大廠並無與其他業者構成聯合行為合意之處罰 構成要件，則無論該3大廠業者所提108年至110年此3年 度之桃園市營業額資料予被告據以計算該3年度各自市 場占有率數據或高低為何，自均無從據以納入該3年度 市場占有率計算式之分母及分子中，則被告竟將之納入 計算，而最終認定原告、3大廠及其他14家公司於108年 至110年於桃園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4 成，進一步認其所生之限制競爭效果已該當足以影響桃 園市預拌混凝土市場競爭之處罰構成要件，其計算基礎 已有違誤而不可採。
②原處分未排除各業者於桃園市範圍外、非預拌混凝土銷



售之營業額，其計算亦有偏差：
　　　　各預拌混凝土業者之業務範圍是否僅限桃園市，或及於 其他縣市，實屬不一，例如：良邦公司就有新北市及新 竹縣之業務；信一公司除有南崁廠，亦有板橋廠，可見 營業範圍及於新北市；而新三亞公司之營業範圍更是及 於新北市及新竹縣。此外，皓勝公司之主要產品為回填 材料，也不是預拌混凝土。惟被告於原處分之計算，僅 依其向稅務機關調取之此3年度「址設桃園市之全部預 拌混凝土業者」及臺灣區公會之桃園市會員之全部營業 額為此部分之計算依據，未再向各該業者確認排除其中 業者之預拌混凝土營業額有在桃園市混凝土此一地理市 場範圍外之部分或非屬預拌混凝土營業額之部分，則被 告所據以計算並認定之18家被處分人108年至110年於桃 園市預拌混凝土市場之占有率各年合計約4成一節，即 有採證及認事用法之恣意，自當構成濫用判斷之判斷瑕 疵違法，其據此所作成之原處分，亦無可維持。 2.原處分未先對原告給予行政指導、行業導正或警示，且其所 稱違法聯合行為根本不存在之前提下，仍逕對原告裁處高達 1,000萬元之鉅額罰鍰，均有違反比例原則、行政程序法第7 條、第9條和第10條等規定，亦有裁量濫用及裁量怠惰及適 用公平法第40條規定不當之違法：
⑴姑不論原告及其他預拌混凝土業者並無聯合行為，被告若 認各業者構成聯合行為，卻完全未對各業者先予行政指導 、行業導正或警示，亦即未曾發函警告原告及其他預拌混 凝土業者，表示其等聚會或於微信群組中所交流之內容， 或恐涉及進行案場之相互討論及協調分配，而違反聯合行 為禁制規定，卻遽以原處分同時裁處原告及各業者鉅額罰 鍰，顯見被告完全未就各業者有利及不利之情形一併注意 ，已違反行政程序法第9條規定，亦屬未選擇對原告及其 他業者權益損害最少之方式，以達成被告執行公平法之目 的，均有違行政程序法第7條之比例原則。
⑵原告過去從未有任何所謂聯合行為，被告自應依法裁量， 依具體個案情形，瞭解是否確有處以罰鍰必要，而非一認 定有違法行為，未經裁量，即立刻逕行決定應處之罰鍰額 度，故依最高行政法院98年度判字第523號判決意旨及學 者林錫堯教授見解，原處分顯已違反行政程序法第10條規 定，而有裁量濫用及裁量怠惰之瑕疵，亦構成適用公平法 第40條錯誤之違法，應予撤銷。
⑶本件被處分人之裁罰金額少則50萬元、80萬元，多則600萬 元、1,000萬元，最多甚至可達3,000萬元及5,000萬元之



鉅額，即使排除遭裁罰3,000萬元以上極端值之被處分人 ，其餘被處分人在50萬元至1,000萬元間之裁處金額亦有 高達20倍之落差，而差距如此懸殊之裁罰金額，卻僅有空 洞之「對於相關市場供需功能影響至鉅」、「考量各被處 分人配合調查態度等其他公平法施行細則第36條所列之考 量事項」等寥寥數語為其理由，實不足以說明原處分所為 之裁罰金額符合客觀、正當性及比例原則，自有理由不備 之違法。
⑷原告之前不曾因違反公平法而受裁罰。惟此均為決定裁罰 金額之應審酌事由，乃原處分俱恝置不論，在營業範圍同 屬地區型業者之被處分人之中，對原告遽為最重之1,000 萬元裁罰金額，為同規模被處分人中最低裁罰金額之20倍 ，然自原處分中卻完全無從窺知如此巨大差距之具體緣由 ，顯見原處分對原告裁罰金額之恣意，未審酌公平法施行 細則第36條之事由，亦未就本件事實及罰鍰額度間之關聯 性予以充分敘明，有理由不備之違法。
⑸行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上 義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」，被 告縱認定原告有參與聯合行為，惟原告究竟屬於首議謀劃 之積極參與者，亦或僅是消極配合，原處分就此等關於原 告參與情節輕重之議題，均未敘明，即對原告遽為同屬地 區性業者間最重之裁罰金額1,000萬元，原處分就此亦屬 有誤。
　㈡聲明：原處分關於原告部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
　㈠答辯意旨：
　1.原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對 象及避免相互競爭，足以影響市場供需功能，違反公平法第 15條禁止聯合行為之規定：
　　⑴本案18家被處分人合意共同分配桃園市預拌混凝土供料案 件並避免相互競爭，足以影響桃園市預拌混凝土市場之供 需功能，構成公平法第14條第1項規範之聯合行為；被告 據以認定本案18家被處分人違反公平法第15條第1項本文 規定，令渠等應停止前開違法行為，並分處50萬元至5,00 0萬元不等之罰鍰，並無違誤。
　　⑵有關本案聯合行為之事實，經慶龍、慶皇、皓勝、康地及 徐田等5家公司之被處分人於本案調查期間均坦承不諱：　　　①透過聚會協調分配供料案件：本案聯合行為之主體共18 家被處分人，自107年11月起，15家公司之被處分人透 過聚會就桃園市預拌混凝土供料案件（即營造業者有採



購預拌混凝土需求之案件，業者稱之為「案場」）進行 協調分配。聚會協調時間為每週二，聚會協調地點原先 在幾家被處分人之預拌廠輪流召開，後來改在固定地點 即桃市公會會址召開協調會。協調分配之進行方式，為 15家公司之被處分人於聚會當場提出桃園市有採購預拌 混凝土需求案件之案場名稱及出貨數量，各被處分人先 就該等案件表達供料意願，再協調各案件應由何家業者 取得供料、何家業者配合協調出貨、何家業者配合虛報 價格等，以利獲分配之業者最終能順利取得該供料案件 。協調時會當場鍵入電腦檔案以投影片展示供與會之各 被處分人確認，並無簽名、會議紀錄及開會報到等書面 資料。108年1月起，各被處分人每週提報上週之實際出 貨數量，桃市公會有專人負責輸入電腦彙整，並於聚會 時將彙整表顯示於電腦中，以供與會之各被處分人自行 抄錄其他業者之出貨數量。
　　　②系爭微信群組交換交易資訊：15家公司之被處分人並建 立系爭微信群組，透過群組溝通並交換相關交易資訊， 對話內容包括個別供料案件之案場名稱、報價、同業互 相詢價及取得該案件之意願；市調小組之查核行程及查 核結果回報；聚會時間、地點及討論事項之通知等。　　　③繳納及分配規費：15家公司之被處分人每月按出貨數量 繳納規費，每月規費原依各業者之實際生產數量以每立 方公尺1元計算，後來改為（實際出貨數量÷10,000）再 乘上實際出貨數量計算，故出貨數量越大者，規費繳得 越多。109年8月後，15家公司之被處分人開始參與分配 規費，透過規費之分配，可以使未獲協調分配出貨之業 者亦能獲取利潤，如此小型業者才有生存空間，不會從 事削價競爭，並願意參與協調分配，使其他業者能順利 取得經協調分配之供料案件。
　　　④組成市調小組相互查核產量：15家公司之被處分人復組 成市調小組，輪流指派代表至彼此之營業處所查核各被 處分人之實際生產數量及價格，以確認各被處分人之實 際生產數量及價格是否與聚會提報之資料相符。　　　⑤裝設監視攝影機監控出貨情形：109年11月起，15家公司 除皓勝公司外之14家公司之被處分人均陸續於預拌廠安 裝監視攝影機，並將攝影影像傳送至桃市公會，以監控 各被處分人預拌混凝土之出貨情形，防止短報出貨數量 。
　　　⑥3大廠亦參與協調分配：3大廠約於108年10月起加入前述 協調分配之聯合行為。運作方式為3大廠如有欲承攬之



供料案件，會於聚會協調當日之上午先至桃市公會提報 協商該目標個案，以及希望其他業者配合之單價，下午 再與15家被處分人進行協調；3大廠於聚會時會表達某 些桃園市案場為渠等之既有客戶或已簽約，希望15家公 司之被處分人能夠支持（如配合提高報價）；會展案（ 按：即桃園會展中心工程案）及機場案（按：即臺灣桃 園國際機場第三航站區主體航廈土建工程）均為3大廠 曾與15家公司之被處分人進行聚會協調之供料案件。　2.原處分認定原告及其他被處分人合意共同分配桃園市預拌混 凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平法第15條第1項禁 止聯合行為之規定，確無違誤：
　　⑴根據原告公司陳述人之陳述內容，可知：①原告自桃市公會 成立後即陸續參與每週二聚會，參與聚會人員為業務人員 鄭○○（姓名詳卷，下稱鄭員）。聚會之內容係就同業提出 之公告標案，共同討論要如何處理，再各自表述由何家業 者取得供料案件，其過程係由慶皇公司副總當場鍵入電腦 檔案並以投影片展示，以供與會業者各自表述；②原告有 加入系爭微信群組，加入人員為經理余○○（姓名詳卷，下 稱余員）。③15家公司之被處分人成立市調小組之目的在 訪查同業之生產數量及價格等市場資料，原告屬於其中之 北區，原告公司人員鄭員曾參與查核3至4次；查核方式係 以口頭詢問為之，由被查核者提供生產數量、價格及最近 之案源；查核所得之資料會交給桃市公會總幹事彙整處理 ，以供每週二聚會時確認是否有誤。④同業於每週二聚會 時曾討論裝設監視攝影機事宜，原告亦有裝設監視攝影機 ，共裝設2支，安裝位置在預拌廠過磅處。
　　⑵本案調查期間，被告曾於109年9月8日、9月29日及10月20 日（均為週二）3度前往桃市公會會址外進行現場調查， 並發現前開日期確有本案18家公司之被處分人人員多人進 出公會之情形，原告公司人員鄭員亦曾出席聚會。　　⑶15家公司之被處分人組成系爭微信群組，並於群組內交換 相關交易資訊，對話內容包括個別供料案件之案場名稱、 報價、同業互相詢價及取得該案件之意願；市調小組之查 核行程及查核結果回報；聚會時間、地點及討論事項之通 知：
①108年6月28日，信一公司在群組內詢問黃墘溪上游水質 改善工程之主辦廠商為哪一家業者，經康地公司回應渠 已簽約後，信一公司復向康地公司確認應以何等數額進 行報價。
②108年9月11日，祥鑫公司在群組內表示對於埔心工地將



以245－2350之規格及價格進行報價，並獲慶隆公司及良 邦公司發言相挺。
③108年9月16日，新三亞公司及良邦公司在群組內傳送市 調小組查核表，要求參與查核之人員與被查核同業準時 配合，並獲永炬公司、慶皇公司及武雄公司回覆表示同 意。
④108年10月28日，信一公司在群組內詢問營造業者「正益 」於○○路0段00號旁之供料案件應如何辦理，並獲慶隆 公司回覆前開案件由其承作，請信一公司「高抬貴手」 。
　　⑷被告於本案調查期間，曾向監視攝影機之安裝廠商展通通 信工程有限公司（下稱展通公司）進行調查，展通公司人 員表示，15家公司除皓勝公司外之14家公司之被處分人確 實自109年底起陸續委請該公司安裝監視攝影機；安裝位 置包括預拌廠大門出入口、過磅處及出料口；監視攝影之 影像會傳送至桃市公會，可於該處即時監看。
　　⑸綜上，有關原告及其他被處分人透過聚會協調分配桃園市 供料案件一節，有本案其他被處分人之陳述紀錄、被告現 場調查拍攝照片、系爭微信群組對話內容及監視攝影機安 裝廠商之陳述內容等事證可稽，前開事證呈現之內容亦屬 吻合，又原告亦不否認確實有加入系爭微信群組交換相關 交易資訊，組成市調小組相互查核生產數量及安裝監視攝 影機等情，則原處分認定原告及其他被處分人合意共同分 配桃園市預拌混凝土供料案件並避免相互競爭，違反公平 法第15條第1項禁止聯合行為之規定，確無違誤。　3.原告及其他被處分人之合計市場占有率約為桃園市預拌混凝 土市場之4成，本案聯合行為確足以影響桃園市預拌混凝土 市場之供需功能：
　　⑴因公平法第14條第1項「足以影響市場供需功能」乃一不確 定法律概念，故被告綜合參酌現今社經環境、多年來執法 經驗及國外相關見解，就事業之聯合行為是否足以影響市 場供需功能一節，參考國外競爭法之「可察覺性理論」， 兼採「量的標準」與「質的標準」之判斷基準。所謂「量 的標準」，係指倘參與聯合行為事業之合計市場占有率超 過10％者，則認為該聯合行為有可察覺之限制競爭效果， 而足以影響市場供需功能；所謂「質的標準」，則指倘聯 合行為之內容係限制商品或服務之價格、數量、交易對象 或交易地區等，因屬對於核心競爭參數之限制，本質上對 於市場競爭具有高度之危害性（即「惡性卡特爾」，hard -core cartel），故不問違法事業之市場占有率高低，均



認該聯合行為足以影響市場供需功能。被告並於105年3月 1日頒布公法字第10515600941號解釋令（下稱系爭函釋） 核釋：「有關公平交易法第14條規定，參與聯合行為之事 業，於相關市場之市場占有率總和未達10％者，推定不足 以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能；但事業之 聯合行為係以限制商品或服務之價格、數量、交易對象或 交易地區為主要內容者，不在此限。」明文揭示前述判斷 基準。
　　⑵按公平法施行細則第4條第1項、第2項規定，明定市場占有 率之計算方式及計算所需資料之來源。又依經濟學理，市 場占有率是指各廠商銷售額占整個產業銷售額的比例。銷 售額的大小一般用來衡量廠商絕對規模的大小，而市場占 有率則用來衡量相對規模的大小及廠商的獨占力。本案所 涉乃合意共同分配桃園市預拌混凝土交易對象及避免相互 競爭之行為，故以「桃園市預拌混凝土市場」作為判斷是 否足以影響市場供需功能之基準，故原處分乃以桃園市預 拌混凝土之總營業額為分母、各被處分人之營業額為分子 ，計算被處分人於桃園市預拌混凝土市場之市場占有率， 並據以審酌本案聯合行為是否足以影響桃園市預拌混凝土 市場之供需功能。
　　⑶前述「桃園市預拌混凝土總營業額」所列之預拌混凝土業 者，包括「址設桃園市之全部預拌混凝土業者」（包括本 案被處分人與其他未涉案之業者）以及「臺灣區預拌混凝 土工業同業公會之桃園市會員」。被告並以此為範圍，向 稅務機關調閱前開業者於108年、109年及110年各年度之 營業額。另因3大廠之營業範圍遍及全國，倘將3大廠之全 部營業額均納入桃園市預拌混凝土市場計算，恐將使計算 結果嚴重失真，故被告乃以3大廠自行提出之桃園市營業 額資料作為分母部分之數據。
　　⑷本案被處分人市場占有率之計算式如下： 市場占有率＝【被處分人之營業額/桃園市預拌混凝土之營 業總額(A+B+C)】×100％
代號 事業 營業額資料來源 A 3大廠 業者自提之桃園市營業額 B 15家公司 以「址設桃園市之全部預拌混凝土業者」及「臺灣區預拌混凝土工業同業公會之桃園市會員」為範圍，向稅務機關調閱之營業額資料 C 其他未涉案之業者 依前述市場占有率計算式之計算結果，108年、109年及11 0年本案18家被處分人於桃園市預拌混凝土市場之合計市 場占有率分別為47.02％、45.31％及39.19％，具相當之市場 力量，本案聯合行為確足以影響桃園市預拌混凝土市場供 需功能。
　4.被告裁處罰鍰時已綜合考量相關因素，罰鍰裁量並無不當：　 ⑴被告裁處罰鍰時，係依行政罰法第18條第1項及公平法施行



細則第36條規定，就案關違法行為之動機、目的及預期之 不當利益，違法行為對交易秩序之危害程度，違法行為危 害交易秩序之持續期間，因違法行為所得利益，事業之規 模、經營狀況、營業額及其市場地位，違法類型曾否經中 央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間 及所受處罰，違法後悛悔實據及配合調查等態度、違法行 為應受責難程度、行為人之資力與其他因素等充分審酌， 經被告委員會議綜合審議判斷後處以罰鍰，並將前開裁處 罰鍰之考量因素記載於處分書中。
　　⑵被告鑑於聯合行為乃具競爭關係之同一產銷階段事業合意 相互約束事業活動，對市場交易秩序之危害至鉅，本質上 具有高度之可非難性；並審酌原告及其他被處分人違法行 為之動機及目的，在於避免競爭及藉此拉抬預拌混凝土價 格，違法動機惡性明顯，對於市場供需功能影響甚鉅；原 告自107年11月起參與聯合行為，108、109及110年營業額 約4.0億元、6.1億元及9.2億元，於桃園市預拌混凝土市 場之占有率約1.58％、1.81％及2.20％；原告過往曾因參與 桃園地區預拌混凝土聯合行為而遭被告另案處分在案；未 承認參與聚會等行為之目的係在協調分配供料案件；以及 其他公平法施行細則第36條規定所列考量因素後，令原告 應自處分書送達之次日起立即停止本案違法行為，並處1, 000萬元之罰鍰，確屬合法且妥適，並無裁量怠惰或裁量 濫用可言。
　5.因本案屬重大違法案件，並涉有聯合行為之參與事業申請免 除或減輕罰鍰與檢舉人檢舉違法聯合行為等情，被告依法對 於寬恕政策申請人或聯合行為檢舉人之身分資料應負保密義 務，倘提供被處分人於調查期間陳述意見過程之錄音（影） 資料（下稱系爭資料），可能洩漏該寬恕政策申請人或聯合 行為檢舉人之身分，或得透過交叉比對方式而窺見、察知該 等人員之身分，不但不符身分保密規定，亦嚴重影響未來事 業申請寬恕政策或第三人檢舉違法聯合行為之意願。況系爭 資料所欲證明之待證事實，與各被處分人之陳述紀錄完全重 疊，陳述紀錄所載內容已足以作為本案處分事實之證據資料 。故基於公平法第47條之1第1項規定、以及被告依前開法律 授權，訂定檢舉違法聯合行為獎金發放辦法，依該辦法第10 條規定及立法目的，為貫徹寬恕政策申請人與聯合行為檢舉 人之身分保密之宗旨，實不宜提供系爭資料。
6.原告雖稱慶龍等5家公司之被處分人之陳述紀錄內容過於雷 同等詞，不得作為處分依據。惟：
　　⑴被告於本案調查期間，為使原告及其他被處分人瞭解被告



之調查緣由，並給予渠等陳述意見之機會，悉依行政程序 法第102條規定，函請原告及其他被處分人提出相關資料 ，並請渠等赴被告處陳述意見並作成陳述紀錄。又為杜爭 議，前開陳述紀錄於製作完成時，被告均提供原告及其他 被處分人委任之陳述人員閱覽、檢視內容，並告知得為增 、刪或修正，經陳述人確認紀錄內容正確無誤後，始由陳 述人簽名在案。此觀原告及其他被處分人之陳述紀錄多有 手寫塗改情形，並經陳述人於塗改處簽名及註明修正字數 ，陳述紀錄最末頁更有「以上紀錄計○頁，係陳述人本於 自由意思之陳述，經交陳述人閱覽（向陳述人朗讀），並 予增、刪及變更確認無訛，始交陳述人簽蓋（向陳述人簽 捺）於後」之記載與陳述人之簽名，可資佐證。　　⑵再者，被告於本案調查期間，係先多方蒐集、查證、比對 相關事證資料，在對於桃園市預拌混凝土之市場狀況及本 案聯合行為事實已有相當程度之掌握後，再請原告及其他 被處分人陳述意見。又於慶皇、皓勝、康地及慶龍等公司 陳述人（即本案調查期間首批陳述意見之業者）陳述意見 時，被告即直接向渠等揭示所獲事證，藉以突破心防，渠 等亦因發現事證確鑿容無可辯，故選擇坦承供述；復因渠 等均為本案聯合行為之參與者，對於本案所涉透過聚會協