臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第294號
114年10月15日辯論終結
原 告 洪興能源開發有限公司
代 表 人 黃明利
訴訟代理人 孫丁君 律師
複代理人 鄭大任 律師
訴訟代理人 趙天昀 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 鍾東錦
訴訟代理人 邱耀加
何冠萱
劉如萍
上列當事人間土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國112
年9月13日經訴字第11217305840號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告代表人原為游宏昌於訴訟繫屬中變更為黃明利，業 據新任代表人具狀聲明承受訴訟在卷（見本院卷一第351、3 57至361頁），於法核無不合。
二、本件原告起訴狀原記載訴之聲明為：「一、原處分即被告11 2年4月11日府商用字第1120088289號函(下稱原處分)及訴願 決定即經濟部112年9月13日經訴字第11217305840號訴願決 定(下稱訴願決定)均撤銷。」（見本院卷一第15頁）；歷經 數次更正其內容後，嗣於114年10月15日言詞辯論期日更正 為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告就原告109 年7月15日提出之申請案件，應作成將坐落苗栗縣通霄鎮福 興段308-2地號土地（面積3,121.00平方公尺，約為0.3121 公頃，下稱系爭土地)之使用編定，核准由山坡地保育區農 牧用地變更為特定目的事業用地（可供作為太陽光電發電設 施使用）之行政處分（見本院卷二第182頁）。」觀諸卷內 原告向被告提出之申請函及原處分所載內容（見本院卷一第 45頁及第81頁）足認原告係申請被告作成核准變更系爭土地
使用地類編定為非都市土地特定目的事業用地之處分，未獲 核准，而循序提起課予義務訴訟救濟至明。則原告更正上開 訴之聲明內容顯係基於相同基礎事實，將原來未臻妥適之訴 之聲明內容更正使符合課予義務訴訟之法定格式，於程序上 自為法之所許，本院自應以該更正訴之聲明內容據以審判。貳、實體方面：
一、事實概要：
㈠原告擬將系爭土地作為太陽光電發電設施使用，乃以109年7 月14日（109）洪字第0714003號函（下稱109年7月14日函， 被告收文日期：109年7月15日）檢具興辦事業計畫書（下稱 109年7月版興辦事業計畫書）等文件，向被告申請將系爭土 地由山坡地保育區農牧用地變更為供太陽光電發電設施使用 之特定目的事業用地（下稱系爭申請案），經被告送由被告 太陽能興辦事業計畫審查專案小組(下稱專案小組)進行審查 後，經專案小組109年12月11日召開第3次會議審議決議認 定「系爭土地位於生態高敏感區及生態環境完整區域，不適 宜開發，倘若能確實提出生態環境友善之具體作為再議。」 ，乃以110年1月27日府商用字第1100019471號函（下稱110 年1月27日函）請原告依專案小組第3次會議決議內容修正計 畫書，並補附修正意見對照說明表、生態友善措施檢核表等 資料憑辦。原告復於110年2月26日以（110）洪字第0226001 號函檢送修正計畫書（下稱110年2月版興辦事業計畫書）予 被告，又於111年1月24日以(111)洪字第0124001號函送修正 之興辦事業計畫書（下稱111年1月版興辦事業計畫書）予被 告，經被告送由專案小組於111年2月17日第23次會議（下稱 第23次會議）進行審查後，以被告111年2月25日府商用字第 1110036978函檢送會議紀錄（下稱111年2月25日檢送會議紀 錄函）及以同日府商用字第1110037036函（下稱111年2月25 日要求補正函），請原告依第23次會議之決議，於111年3月 15日前按審查意見修正計畫，並補附意見對照說明表及生態 友善措施檢核表等資料憑辦。
㈡嗣原告雖於111年3月10日提出興辦事業計畫書修正本（含生 態友善措施檢核表，下稱111年3月版興辦事業計畫書）予以 補正，惟經專案小組以112年3月21日第38次會議（下稱第38 次會議）審查後，仍認原告補正之計畫書欠缺具體詳細作為 而決議：「系爭土地位於生態高敏感區及生態環境完整區域 ，土地區位不適宜，且友善作為不具體，其開發不具備必要 性，故不予通過。」被告乃以112年3月27日府商用字第0000 000000號函（下稱112年3月27日函）檢送該第38次會議紀錄 予原告，並於112年4月11日以系爭申請案不符非都市土地申
請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點 （下稱光電審查要點)第5點第7款要件為由，作成原處分駁 回原告所請。原告不服，提起訴願，經經濟部以訴願決定予 以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原處分違反明確性原則：
審查作業要點及專案小組會議紀錄並未針對生態高敏感區 、生態環境完整之區域應有之「生態友善措施」、應指認 之「生態議題」進行明確規範，且專案小組審查會議紀錄 之附件僅簡單提及高敏感區應避免於春夏期間施工，或針 對友善規劃設計作法建議「如位屬生態高敏感區，有責任 巡查監看附近生態綠廊……」，除了無明文解釋何謂「友善 」之外，亦無法使原告得知專案小組對於生態友善措施之 具體審查標準；此外，就審查委員多次提及之「監測」， 究應實施至何種程度，監測計畫應撰擬至何種程度亦未見 說明，而使原處分之裁量流於審查委員之恣意。原告無從 由原處分及其所憑之依據得知生態友善作為之具體要求為 何及實施監測等事項應受如何之規制，依行政程序法第5 條及最高行政法院109年度判字第23號判決意旨，原處分 不符合明確性之要求。
⒉原處分有裁量怠惰情事及違反比例原則：
⑴被告未考量原告已就專案小組第23次會議審查意見進行 補正，又觀諸專案小組第38次會議之委員意見，李玲玲 委員表示：「認養地號306土地之狀態不明」、林民恭 委員表示：「生態監測樣點皆在區外，案場內之狀況並 不詳細」、被告所屬地政處表示：「本案位於山坡地範 圍，請依非都市土地使用管制規則第48、49-1、52-1條 辦理」等，然原告已於111年3月審查意見書載明「認養 地號306土地之狀態詳基地周遭訪查紀錄表，認養後維 持草生環境不開發，對生態增益」、「基地北側南勢溪 畔竹叢已佈設相機，共拍到麝香貓等哺乳類，而南側為 私人住家果園及竹林，雖未能入內調查，惟此環境依周 圍相機調查結果，食蟹獴、白鼻心、鼬獾仍有可能出現 」、「本案須執行水保計畫，本案水保配置詳甲證10審 查簡報第23至25頁」等語。原告就專案小組第38次會議 委員所提之意見，已於111年3月版興辦事業計畫書及11 2年3月21日專案小組第38次會議時之簡報進行逐項說明 ，然專案小組於第38次會議審查仍認定原告未依會議紀 錄補正資料，欠缺具體詳細作為，並駁回原告之申請，
足徵專案小組無限上綱要求原告提出生態有效措施，並 重複要求原告業已完成水土保持計畫，顯有裁量怠情且 未注意有利於原告之情形，原處分具有裁量瑕疵。 ⑵原告已投入人力及時間多次配合被告進行興辦事業計畫 書之補正，且已支出相關費用。倘系爭申請案誠如專案 小組審查委員所稱監測計畫太簡陋，應可透過通知原告 補正之較小侵害手段，令原告持續累積監測紀錄並揭示 撰擬監測計畫之審查標準，使原告得依照審查委員之具 體指示，規劃符合審查標準之監測計畫。被告未考量上 情即全盤駁回，有違比例原則等語。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告109年7月15日提出之申請案件，應作成將系爭 土地之使用編定，核准由山坡地保育區農牧用地變更為特 定目的事業用地（可供作為太陽光電發電設施使用）之行 政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原處分並無違反明確性原則：
系爭申請案興辦事業計畫經專案小組委員於第23次會議上 就友善作為及生態監測計畫提出具體審查意見（如基地北 側與南側的生態狀況待補強說明、不清楚此案之生態補償 ，請說明除了認養以外，針對案場內及周邊區域有無其他 積極作為等），經原告補正計畫書後，送112年3月21日專 案小組第38次會議審議，惟原告所提友善措施多為通案性 友善保育措施，所提計畫內容缺乏具體友善生態作為，對 審查委員提出生態監測資料並未做出相對應之保育策略， 僅有基本環境維護措施，所提友善作為不明確（如友善耕 作內容籠統且未取得被告認證、應確實說明迴避、縮小、 減輕、補償等相關措施等），未能指認案場生態議題及做 出相對應之保育策略，且苗栗縣非都市土地申請變更為太 陽光電發電設施使用興辦事業計畫光電審查作業要點(下 稱苗栗縣光電審查作業要點）已明訂2次審查為限，原告 未把握機會遵照委員意見修正計畫書內容，而遭專案小組 第38次會議決議不予通過。被告據以作成原處分，並無違 反明確性原則。
⒉被告作成原處分並無裁量怠惰情事，亦無違反比例原則： ⑴被告以109年10月19日府商用字第0000000000號公告修正 苗栗縣非都市土地設置地面型太陽光電設施申請案相關 受理程序及三階段審查制度（下稱系爭審查制度)，第1
階段審查機制由農業處認定申請之土地是否位於生態高 敏感區。第二階段審查機制係由太陽能興辦事業計畫專 案小組進行審查。亦即系爭審查制度係依審查作業要點 訂定之，由被告所屬農業處就案場生態敏感度作為審查 依據，再經專案小組就興辦事業之可行性、必要性、土 地區位、面積規模及周邊生態環境等進行審查，責成申 請人採取對生態友善之工法，並針對已核准之案件，應 邀集專家學者會同檢查是否依核准計畫使用。
⑵系爭土地經被告農業處以111年3月25日府農育字第00000 00000號函示為生態高敏感區。被告依審查作業要點受 理審查非都市土地2公頃以下土地申請做太陽能興辦事 業計畫，檢視申請書件是否齊全，並依該要點第5點第4 款規定邀集相關單位組成專案小組，該要點並未規定委 員出席人數及同意比例，嗣後被告於111年10月14日召 開「太陽能興辦事業計畫審查機制」會議，其會議紀錄 敘明：「召開專案小組會議應有委員總額二分之一以上 出席（因審查內容涉及生態檢核事項，其中生態保育背 景委員應至少1人出席），其決議應經出席委員超過半 數之同意行之。」。另依被告110年11月2日訂定之苗栗 縣光電審查作業要點第3點規定，被告邀集相關單位（ 機關）組成專案小組審查，並由被告農業處套疊生態敏 感區位圖資，以供專案小組審查參考。因太陽光電審查 涉及水土保持、環境保護、電機設備、生態保育等專業 領域，其「相關單位」係指前述專業領域所遴選出專家 學者為太陽光電專案小組審查委員。
⑶為提升審查之嚴謹度及強度，確保開發單位所提計畫書 撰寫原則一致且生態友善措施具體可行，被告訂定苗栗 縣光電審查作業要點以規範興辦事業計畫應執行（但不 限於）生態監測及友善保育措施，另就友善保育措施部 分亦明確規範開發單位須提出如何減輕開發影響、保育 措施實施方法及期程，並於附錄一提供申請基地周邊生 態環境之友善規劃設計作法。苗栗縣光電審查作業要點 規範監測實施期程應包含施工前、中及後，其目的係供 被告及開發單位藉由施工前、中及後之監測數據，以檢 視案場開發後對周邊生態環境之影響，亦可作為爾後鄰 近案場開發之參考依據，故開發單位取得興辦事業核准 函後，至「實際進場施工前」須完成至少施工前3個月 的監測期程，但應先於計畫書內提出完整生態監測規劃 內容，作為後續案場核准通過後據以實施之憑據。另因 每一案場生態狀況及條件不一，相關規劃內容涉及生態
專業，開發單位應視生態環境提出對應友善保育措施， 而苗栗縣光電審查作業要點僅能提供原則性撰寫方向， 並未限縮生態調查工具及生態友善作為，開發單位應依 現況條件蒐集及調查當地生態環境，並據以提出相對應 之生態友善作為，倘開發單位有更好之友善措施亦可自 行規劃。
⑷系爭申請案興辦事業計畫經專案小組第3次會議認定位屬 「生態高敏感區」，案場開發對潛在生態衝擊大，原告 應先了解其生態環境、物種及欲保育之生態課題，提出 具體友善作為及補償措施，以確保對生態環境在衝擊最 小之情況下進行案場開發，故應依會議決議針對案場生 態課題進行事先調查，並透過文獻蒐集或現地調查（監 測計畫等）結果等作為分析基礎，制定相對應具體友善 作為。
⑸系爭土地使用計畫經專案小組決議不予以通過在案，其 興辦事業經認定不可行及不具備其必要性，且土地區位 不適宜開發，不符審查作業要點第5點第7款之要件，乃 駁回所請，係基於再生能源發展、生態環境及土地區位 之權衡考量下所作出之行政處分，並無裁量怠惰之情事 且未違反比例原則等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本院判斷：
㈠前提事實：
前揭事實概要所載事實，有卷附系爭土地之土地登記第一類 謄本（見本院附件卷第671至673頁）、原告109年7月14日函 （見本院卷一第45頁）及其109年7月版興辦事業計畫書（見 本院附件卷第7至97頁）、被告110年1月27日函（見訴願卷 第36至38頁）及專案小組109年12月11日第3次會議紀錄（見 本院卷一第215至222頁）、原告110年2月26日（110)洪字第 0226001號函暨110年2月版興辦事業計畫書（見本院附件卷 第305至479頁）、原告111年1月24日(111)洪字第0124001號 函暨111年1月版興辦事業計畫書（見本院附件卷第481至670 頁）、被告111年2月25日檢送會議紀錄函（見本院卷第223 頁）及專案小組111年2月17日第23次會議紀錄（見本院卷一 第225至229頁）、被告111年2月25日要求補正函（見訴願卷 第40至42頁）、原告111年3月10日(111)洪字第0310001號函 暨111年3月版興辦事業計畫書（見本院附件卷第99至304頁 ）、被告112年3月27日函暨112年3月21日專案小組第38次會 議紀錄（見本院卷一第231至242頁）、原處分（見本院卷第 一第243頁）、訴願決定（見本院卷一第320至330頁）等各
項證據資料影本可查，堪認為真實。
㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不 屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制 。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」 非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫 法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第30條第1 項、第4項規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時， 申請人應擬具興辦事業計畫。（第4項）第一項興辦事業計 畫除有前二項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事 業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於 核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機 關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申 請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管 機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要 點。」又光電審查要點第1點規定：「為審查土地面積未達2 公頃之非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興 辦事業計畫，特依據非都市土地使用管制規則第30條第4項 規定訂定本要點。」第4點第1款、第3款及第10款規定：「 申請人應檢附下列文件……，向土地所在地之直轄市或縣（市 ）政府提出變更申請：㈠申請表……㈢興辦事業計畫書應包括下 列內容：1.計畫緣起。2.計畫目的。3.計畫構想。(1)基本 資料。(2)現況概要。(3)使用計畫。(4)營運管理計畫。(5) 工程標準及可行性。(6)經濟效益。(7)環境影響及維護計畫 。4.計畫期程。5.財務計畫。……㈩其他經直轄市或縣（市） 政府規定之書件。」第5點第1款、第2款、第4款及第7款規 定：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目 進行審查：㈠審查申請書件是否齊全，內容是否符合規定； 書件不齊全或不符合規定者，應限期補正；逾期不補正者， 敘明理由駁回之。㈡依非都市土地變更編定執行要點環境敏 感地區查詢結果進行審核，並徵得變更前目的事業主管機關 同意，申請變更編定之土地如位於環境敏感地區者，應依相 關法令規定辦理。……㈣為審查興辦事業計畫，得由直轄市或 縣（市）政府邀集相關單位組成專案小組。……㈦就興辦事業 之可行性、必要性、土地區位、面積規模，以及興辦事業與 其他鄰近事業是否具有關聯性等事項，予以審查……。」上開 光電審查作業要點係太陽光電發電設施之中央目的事業主管 機關即經濟部為審查非都市土地申請變更作為太陽光電發電 設施使用之興辦事業，而依據非都市土地使用管制規則第30
條第4項所訂定之行政規則，乃係就相關申請案件之細節、 技術性事項予以規定，以供作為地方之目的事業主管機關審 查之依據，並無違背非都市土地使用管制規則之授權範圍， 亦無增加法律所無之限制，被告及本院就系爭申請案件之審 查自得予適用。
㈢本件系爭申請案應適用之光電審查要點第5點第7款規定之「 可行性」、「必要性」及「適宜開發」等要件，性質上係屬 專業價值判斷之「不確定法律概念」，行政機關適用各該不 確定法律概念涵攝具體事實時，容存有某程度之判斷餘地， 其所為判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果與專業認 定，行政法院應採取較低密度之審查，除其判斷有恣意濫用 及其他違法情事，得予撤銷或變更外，原則上應予以尊重( 最高行政法院95判字第2143號判決意旨參照)。換言之，行 政法院對於行政機關就此等事項之決定，其可資審查之情形 包括：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定 或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有 無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則 或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一 般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與 事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關 之判斷，是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機 關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷 ，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、 公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋 理由參照）。
㈣又苗栗縣光電審查作業要點第1點規定：「為辦理非都市土地 變更編定為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫之審查，依 非都市土地使用管制規則第30條第4項規定，訂定本要點。 」第3點規定：「本縣太陽光電發電設施使用興辦事業計畫 申請案件，均由本府邀集相關單位（機關）組成專案小組審 查，並由本府農業處套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組 審查參考。」第4點規定：「興辦事業計畫應執行（但不限 於）下列生態監測及友善保育措施：（一）生態監測計畫： 1.描述開發基地及周邊2公里範圍內環境之現況，並應說明 下列內容：（1）如屬複審性質，前次會議決議及辦理情形 說明（辦理情形對照表及標註頁碼）。（2）案場現況說明 ：全景現況空照影像圖、近1年空照影像圖、歷年（近10年 ）空照影像圖；以上影像需提供原高解析檔案。（3）周邊 環境介紹：含鄰近是否有其他光電申請案場等開發行為。（ 4）配置圖說明：光電設施、隔離綠帶或設施、水土保持設
施（無者免；如有設置滯洪池者，應敘明滯洪池生態施工工 法），並標示使用占比、各項配置以清晰呈現為原則，並套 繪於現況空照圖，並提供套繪kml檔或kmz檔。（5）案場套 疊林務局石虎重要棲地評析與廊道分析圖資（可至『自然保 育網』，網址：http://conservation.forest.gov.tw/，『下 載專區-計畫成果-石虎相關報告』下載使用）。2.調查範圍 （含選定範圍原由），並提供套繪kml檔或kmz檔及基地座標 。3.監測方法、頻度及實施期程（至少應含施工前3個月、 施工中，及施工後至少持續1年），如附表1。4.監測結果分 析、影響評估與保育對策。5.每季次月10日前應提送前一季 監測報告，報本府農業處備查。（二）友善保育措施：1.保 育措施如何減輕開發影響。2.保育措施實施方法及期程。（ 生態友善措施檢核表以外之生態友善規劃，參酌附錄1）。 」第5點規定：「申請書件不齊全或不符合規定者，應於發 文日起20日內補正；如逾期不補正者將予以駁回申請。」第 7點規定：「本要點生效後每一案件之審查次數以2次為限。 」（見本院卷1第335至343頁）。前揭苗栗縣光電審查作業 要點係苗栗縣政府為審查興辦事業計畫，依據非都市土地使 用管制規則第30條第4項之規定，所為細節性、技術性規定 之行政規則，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法 第23條法律保留原則尚無牴觸，自得作為原告提出系爭申請 案件與被告進行審查之法令依據。
㈤經查：
⒈本件原告提出系爭申請案件後，曾於110年2月26日、111年 1月24日、111年3月10日陸續提出修正計畫書供被告審查 ，此等後續補送資料乃原告為補正系爭申請案件原本所附 之109年7月版興辦事業計畫書所為之增補，自屬原申請資 料之一部份，是於審查原告系爭申請案是否符合法定要件 即原處分是否適法有據時，自應以111年3月版興辦事業計 畫書為其審查之基礎，先予敘明。
⒉又系爭土地位屬生態高敏感區一節，業經被告依其109年10 月19日府商用字第0000000000號函（見本院卷一第211至2 12頁）公告修正公告事項一：「為維護經濟與生態環境永 續發展，本縣非都市土地設置地面型態陽光電發電設施申 請案，由生態敏感區為圖資套疊建立生態迴避區或非迴避 區圖資，申請案件是否在生態迴避區或非迴避區由本府農 業單位認定，以供專案小組審查參考。」（該「生態迴避 區」用語嗣經被告以111年10月14日以府商用字第0000000 000號函更正為位於生態高敏感區」，見本院卷二第17、3 9、121頁）辦理，並以109年11月23日府農育字第0000000
000號函及所附109年11月6日「苗栗縣石虎棲地及環境敏 感區為圖層套疊工作坊會議紀錄」、系爭土地經套繪結果 所示位於高生態敏感區位之會議紀錄及所附系爭土地位於 紅區之彩圖（見本院卷二第85至91頁）、被告113年3月25 日府農育字第0000000000號函（見本院卷二第57頁）予以 認定，復有專案小組第3次、第23次及第38次會議紀錄關 於「本府農業處提供之『石虎棲地及環境敏感區位圖層套 疊』，本案位屬『生態高敏感區』」（見本院卷一第219、22 5、235頁）之記載可佐，堪為認定。
⒊系爭土地既位於被告轄區內之生態高敏感區，且其面積依 前所述未達2公頃，核屬位於非都市土地之山坡地保育區 之農牧用地，已如前述，則被告就原告之系爭申請，自應 依前揭㈡、㈢、㈣所示各該法令規範予以審查。經查： ⑴觀諸卷附原告於系爭申請案件伊始所提出之109年7月版 興辦事業計畫書，並未見有任何與系爭土地位於生態高 敏感區之資訊，遑論與各種動植物包括石虎保育及棲地 維護有關之分析，足徵原告一開始對於系爭土地位於生 態高敏感區一事全然未有意識。
⑵而被告專案小組第3次會議就原告之申請，於審視原告所 提興辦事業計畫書及現場所為之簡報資料後，決議：「 本案位於生態高敏感區及生態環境完整區域，不適宜開 發，倘若能確實提出生態環境友善之具體作為再議。」 ，亦有該會議紀錄在卷可稽。原告後續固於110年2月26 日提交被告之110年2月版興辦事業計畫書及111年1月24 日送交被告之修正計畫書中，以「意見回覆表」及「生 態友善措施檢核表」（見本院附件卷第308、309、485 、486頁）回覆被告，並於各該修正之興辦事業計畫書 中，就該等補正之評估與措施內容予以說明。然被告專 案小組在審查該等補正資料後，於第23次會議除再次確 立系爭土地位於生態高敏感區、及要求原告應遵守該次 會議紀錄附件（見本院卷一第228至229頁）中所示之生 態友善措施外，並以「（三）、林良恭委員：1.圍籬設 置請依照本府通案之生態友善措施辦理。2.請說明609- 1如何時師友善耕作。（四）、李玲玲委員：1.基地北 側與南側的生態狀況待補強說明。2.施工前監測不足三 個月，初勘顯示生物相豐富，應依據背景、現勘及監測 資料釐清本案生態議題，並據以規劃生態友善措施。3. 計畫書內生態復育、生態補償等名詞物用。4.應說明本 案擬推動友善耕作之具體內容，包括對象、耕作內容與 產量、執行方式及相關佐證資料。（五）、黃于玻委員
：不清楚此案之生態補償，請說明除了認養以外，針對 案場內及周邊區域有無其他積極作為。（六）、鄭錫奇 委員：本基地位於生態敏感區，雖然有進行監測及生態 復育措施規劃，然而所得資料似未能說服當基地開發後 ，對當地生態及野生動物不會造成影響。（七）、詹彩 蘋委員：1.應說明如何瞭解及採取生態保育友善措施及 後續施工前中後之相關調查及因應方式。2.請詳加敘明 對毗鄰農地、對整體興辦計畫友善生態工作。3.生態復 育及補償應再補述。（八）、本府農業處（張葦代）1. 山櫻花、朴樹、茄苳之保留必要性為何，如要移植，是 否有移植計畫，另移植是否會對旁邊棲地造成擾動，請 詳加敘明。2.請說明609-1如何實施友善耕作。」等決 議內容（見本院卷一第225至227頁），要求原告應於11 1年3月15日前檢具修正後計畫書再提會審查，亦有該次 會議紀錄在卷可佐。
⑶而原告經被告函告得悉前揭⑵之意見後，於111年3月10日 再度提出111年3月版興辦事業計畫書予被告，並於該修 正資料中檢附意見回覆表及生態友善措施檢核表（見本 院附件卷第104至110頁），除針對前揭⑵所示被告專案 小組第23次會議審查意見內容回覆被告，並於該等修正 之興辦事業計畫書中就該等補正評估與措施內容予以說 明。然被告專案小組於第38次會議中，在審查該等補正 資料後，除再度重申系爭土地位於生態高敏感區、及要 求原告應遵守之生態友善措施（即該次會議附件壹、各 案申請基地內生態友善措施，見本院卷一第241至242頁 ）外，並作出審查意見如下：「1.李玲玲委員：（1） 雖有施工前自動相機監測三個月，但相機位置都在案場 外。似未針對文獻回顧與監測結果指認當地生態議題， 例如兩棲爬行類豐富是否涉及水域保全，路殺議題，北 側連續植生覆蓋區域之保全或擴大等，監測計畫內容太 簡，未應對當地生態議題，亦無法反應生態友善措施合 宜性與成效。（2）本案未提出案場之生態議題，因此 也無對應之具體生態友善保育措施。認養地號306土地 之狀況不明，認養後對案場開發之補償效益不明。（3 ）本案案場北側植生良好，兩棲爬行動物豐富，屬於生 態高敏感區，廠商未能依據施工前文獻資料與監測成果 ，提出該地開發涉及之生態議題，也未針對生態議題提 出具體之生態友善措施，不確定是否能有效迴避、縮小 、減輕、補償開發對生態之衝擊。2.林良恭委員：（1 ）生態監測樣點皆在樣區外，案場內之狀況並不詳細。
（2）相機編號NO.464拍攝到珍貴稀有麝香貓，但缺乏 整體性保育對策。（3）案場邊之308-1之土地認養效果 不佳。3.鄭文伯委員：施工方式請做說明如何降低施工 期之裸露面積，避免裸露揚塵產生。4.王承德委員：本 案水土保持設施之規劃已有所著墨，惟計畫書應檢附相 關等高線、坡度、波向之資訊。5.本府工商發展處：面 板鋪設及維修走道方式，是否有利於野生動物通行？6. 本府農業處：（1）本案場位置苗48線旁，為免影響生 態通行，建請加強相關生態保護措施，如告示牌、減速 措施及生態緩衝區、迴避區設置，以避免路殺發生對策 。（2）有關報告書內提推廣友善耕作較為籠統，建議 貴公司發揮企業社會責任（ESG）協助周邊農友取得相 關友善耕作認證（如石虎友善認證標章），並協助行銷 較為實際。7.本府地政處：本案位於山坡地範圍，請依 非都市使用管制規則第48、49-1、52-1條辦理。」，而 決議：「本案為屬生態高敏感區及生態環境完整區域， 土地區為不適宜，且友善作為不具體，其開發不具備必 要性，故『不予通過』。」，有該次會議紀錄關於本件之 審查討論說明在卷（見本院卷一第235至236頁）可查。 ⑷依前揭說明可知，系爭土地之生態環境完整且豐富，其 區位在生態高敏感區，依審查要點第5點第7款之規定可 知，被告審核系爭申請案時，除形式上文件之審核外， 尚須就開發計畫的可行性與必要性進行綜合的實質判斷 。而由專案小組之審查意見可知，原告之開發對潛在生 態之衝擊相當大，因認原告必須透過文獻或回顧現場田 野調查取得該處生態環境之資訊，並以此為分析基礎， 進而指認該處生態議題，並制訂具體可操作、可驗證的 生態保育友善作為與補償措施，而非僅單純、消極地規 劃環境維護事項。惟觀諸原告111年3月版興辦事業計畫 書之內容，仍有下述情況：
①系爭土地經套繪結果屬於高生態敏感區位（紅區）， 業如前述；而依據被告109年11月23日府農育字第000 0000000號函檢附之「苗栗縣石虎棲地及環境敏感區 位圖層套疊工作坊會議紀錄」三、會議決議（二）「 高生態敏感區位（紅區）：以石虎出現紀錄-○○縣○○ 路殺點位500m半徑、本府石虎族群調查樣區出現資料 、石虎關鍵棲地、主要廊道等圖資套疊之區位為參數 ，不列入其他物種出現紀錄。」等語可知，系爭土地 確實被列為高度石虎出沒且可能因缺乏生態通道而屬 遭路殺之高風險區位。然原告111年3月版興辦事業計
畫書一方面肯認系爭土地位於石虎重要棲地中（見本 院附件卷第172頁），並進行文獻分析與回顧，然而 另一方面卻未見原告針對該土地上關於石虎之足跡、 分布及生活環境進行說明，僅在第肆章、生態監測及 保育措施之第三節「生態調查資料」中敘明：「後續 生態監測計畫考量計畫區周圍樹林為潛在石虎活動區 域，依林務局『野生動物重要棲地平溪與廊道分析』， 『石虎重要棲地』涵括此區域，另依據苗栗縣政府『苗 栗縣石虎族群數量與分布調查（2020年）計畫區附近 未發現石虎，在石虎路殺部份，據計畫區約2公里處 在130縣道有石虎路殺紀錄』，其他動物路殺則多兩棲 爬蟲類。」（見本院附件卷第175頁）。由該等內容 確實未能獲悉原告就系爭光電設施設備之建置對當地 原生動植物生態可能發生的議題有何想法及規劃。又 觀諸其所述之監測頻率為「1.施工前：規劃期程前3 個月1次。2.施工中：配合工程預估2個月內1次。3. 施工後（完工後及營運期）：每季監測1次持續1年。 」、「監測計畫詳表4-3.3」、「每季結束後次月10 日前將監測成果報府農業處備查。」（見本卷附件卷 第174頁、第176頁及第186頁），卻未再就若未來土
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