土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴更一字,112年度,24號
KSBA,112,訴更一,24,20250905,2

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
112年度訴更一字第24號
114年8月19日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司

代 表 人 陳瑞隆
訴訟代理人 李益甄律師
陳柏霖律師
被 告 臺南市政府環境保護局

代 表 人 許仁澤
訴訟代理人 黃碧玲
張訓嘉律師
陳宛鈴律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服臺南市政
府中華民國109年8月28日府法濟字第1091022570號訴願決定，提
起行政訴訟，經本院109年度訴字第384號判決後，兩造均不服，
提起上訴，經最高行政法院111年度上字第601號判決（除確定部
分外）廢棄，發回更為審理，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分關於命原告繳納費用（除確定部分外）超 過新臺幣24,610,147元部分均撤銷。二、原告其餘之訴（除確定部分外）駁回。
三、訴訟費用（含更審前訴訟費用）除確定部分外，由原告負擔 百分之70，被告負擔百分之30。
事實及理由
一、爭訟概要：
(一)原告所屬安順廠前身為臺灣鹼業股份有限公司（下稱臺鹼公 司）安順廠，該廠曾於民國00年代末期生產五氯酚鈉，嗣因 法令禁止而停止生產；臺鹼公司與原告於72年4月1日依公司 法合併，臺鹼公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣土 壤及地下水污染整治法（下稱土污法）於89年2月2日公布施 行，經被告於90年間調查結果，該安順廠區因其生產流程致 土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準，臺南市政 府乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日 南市環水字第00000000000號公告(下稱91年4月11日公告)， 將該廠區內之○○市○○區○○段（下稱鹽田段）668地號土地公 告為土壤污染控制場址；復於92年12月1日以南市環水字第0 0000000000號公告（下稱92年12月1日公告）修正，將鹽田



段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號等6筆土 地（下稱安順廠區），及鹽田段544-2、541-2、543、545地 號等4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九 號道路以東50公尺範圍內土地公告為土壤污染控制場址。臺 南市政府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果， 經行政院環境保護署(下稱環保署)審核後，以93年3月19日 環署土字第0000000000號公告(下稱93年3月19日公告)原告 安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下 稱系爭場址）。
(二)被告為減輕污染危害或避免污染擴大，依土污法第15條規定 採取應變必要措施，委託環興科技股份有限公司（下稱環興 公司）執行「105年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督 管理及查核工作計畫」（下稱系爭計畫），執行時間105年3 月3日至107年5月2日，並由土壤及地下水污染整治基金（下 稱土污基金）代為支應總計新臺幣（下同）59,624,285元之 費用。臺南市政府於108年4月11日以府環土字第0000000000 號函命原告於同年6月30日前將前揭費用繳入土污基金帳戶 。原告不服，提起訴願，經環保署108年9月24日環署訴字第 0000000000號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文 到2個月內另為適法之處分。」被告乃於108年11月4日以環 土字第0000000000號函檢附支出費用明細通知原告陳述意見 後，作成108年12月13日環土字第0000000000號函（下稱原 處分）向原告求償系爭計畫代為支出費用59,171,295元。原 告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟，求為判決 撤銷訴願決定及原處分。經本院109年度訴字第384號判決（ 下稱前審判決）將訴願決定及原處分關於命原告繳納費用超 過27,278,067元部分撤銷（即59,171,295元－27,278,067元＝ 31,893,228元），原告其餘之訴駁回。(三)兩造對其不利部分各自提起上訴，經最高行政法院以111年 度上字第601號判決（下稱發回判決）：「（第1項）原判決 於31,893,228元範圍內撤銷訴願決定及原處分之諭知，其中 22,536,714元部分及其訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政 法院。其餘9,356,514元部分，上訴人臺南市政府環境保護 局之上訴駁回。（第2項）原判決於27,278,067元範圍內駁 回上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司撤銷訴訟之諭 知，其中10,418,481元部分及其訴訟費用均廢棄，發回高雄 高等行政法院。其餘16,859,586元部分，上訴人中國石油化 學工業開發股份有限公司之上訴駁回。」發回本院審理。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)關於委辦費中「基本工作之人事費用部分」之「計畫主持人



、協同主持人、研究員、助理研究員之人事費用6,760,000 元」部分：
1、依被告提出之乙證12「系爭計畫105年9月工作月報」所載， 系爭計畫之計畫主持人、協同主持人、研究員之工作內容， 確屬監督驗證事項，非應變必要措施，被告不得要求原告支 付該等人員之人事費。另協同主持人薛欣達所發表之「戴奧 辛污染整治議題國際研究趨勢分析」（下稱系爭文章），僅 係為對外展現系爭場址之整治成果，屬一般行政事項，非得 以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之效果，依發 回判決意旨，就協同主持人相關費用，被告不得請求原告支 付。
2、被告行政訴訟陳報二狀所提之乙證24至45，僅涉及發回判決 已確定之「駐場址工程師之人事費用」；被告固稱「系爭計 畫就天然災害規劃緊急應變處理流程，於發生重大天災如颱 風、豪雨等情形，系爭計畫工作團隊即計畫主持人、協同主 持人、研究員、駐廠人員等工作人員，均須因應天災成立緊 急應變小組……」，並提出乙證24至39之查核日報表或巡查紀 錄。被告另稱：「系爭計畫工作團隊平日亦針對系爭場址進 行巡查，若有發現影響環境之缺失，即應採取應變必要措施 ……，此部分可參照工作日報中的整治施工品質/環境巡邏缺 失及改善追蹤表」，並提出乙證40至45之整治施工品質/環 境巡邏缺失及改善追蹤表。惟上開乙證24至39之查核日報表 或巡查紀錄及乙證40至45之整治施工品質/環境巡邏缺失及 改善追蹤表，其證據名稱均已顯示乃「駐場址工程師」所為 之工作，非「計畫主持人、協同主持人、研究員、助理研究 員」之工作。甚至，乙證40至45之整治施工品質/環境巡邏 缺失及改善追蹤表中所簽章之查核人員陳家福等人，即是「 駐場址工程師」，非「計畫主持人、協同主持人、研究員、 助理研究員」，故僅是發回判決已確定之「駐場址工程師之 人事費用」。被告迄今卻未提出足以證明「計畫主持人、協 同主持人、研究員、助理研究員」參與緊急應變小組之相關 會議紀錄或工作紀錄，依最高行政法院109年度判字第6號判 決「課予人民給付義務要件事實（包括原因、結果及因果關 係存在）之認定，基於依法行政及規範有利原則，應由行政 機關負擔客觀舉證責任；法院依職權調查之證據，其證明程 度至少應達到『高度蓋然性』（蓋然率75％以上），始能認為 真實，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，仍應認定該給 付要件事實為不存在，而將其不利益歸於行政機關」意旨， 其訴訟上之不利益應由被告負擔。
(二)關於委辦費中「環境品質監測、地下水污染調查費用18,362



,600元」部分：
1、原告早自98年起即開始系爭場址之整治作業，至系爭計畫10 5年開始執行時，系爭場址已整治約7年，故被告以「戴奧辛 整治技術在當時是全國首創」為由而另行空氣品質監測，此 並無說服力。況且，依最高行政法院108年度上字第1047號 、112年度再字第11號判決意旨，倘被告認原告監測點有所 不足，應要求原告於整治變更計畫予以設置數量完足之監測 設備，而非於核定整治變更計畫後，再於相同或相近地點另 行設置監測點，即得逕稱此係應變必要措施。實則，被告自 行設置監測點之目的，正如被告答辯狀中所述，係認政府即 被告之監測始具公信力，方足以使附近居民安心，故而另自 行設置監測點，惟此並非得以直接達成減輕污染危害或避免 污染擴大目的之效果，難謂係屬土污法第15條第1項規定應 變必要措施之範疇，故被告不得命原告支付該等費用。 2、系爭場址之整治計畫係由推動小組（之專家學者）負責審查 ，整治計畫如有不足，推動小組之專家學者於會議中均會表 達意見，倘有權審查之推動小組通過原告整治計畫，被告亦 均予以核定。如系爭場址環境品質監測之監測點、時間、頻 率有所不足，推動小組相關審查會中均會有意見提出，並載 明於相關文件中，要求原告執行；非由被告逕自增設，或事 後逕稱原告監測點、時間、頻率有所不足。系爭計畫執行期 間，原告所為之環境品質監測，係依「經被告核定之第二次 、第三次變更計畫定稿本」所為，而第二次、第三次變更計 畫定稿本審查過程中，推動小組委員所表示之相關審查意見 ，原告或已遵照辦理，或已解釋說明。是被告稱原告整治計 畫中之環境品質監測不足，有另為環境品質監測之必要，該 監測屬土污法第15條應變必要措施云云，應無可採。(三)關於委辦費中「管理費5,053,287元及營業稅2,779,308元」 部分：
1、被告固稱：「……該10%管理費實係委辦廠商環興公司於執行 系爭計畫各具體工項以外之內部成本，例如未在直接薪資項 下開支之管理及會計人員薪資、保險費及退休金、辦公室費 用、機器設備等之折舊或租金、辦公事務費、機器設備之搬 運費、郵電費等諸多難以列舉而從屬於系爭計畫各具體工項 之費用，亦即屬於委辦廠商環興公司執行系爭計畫之必要經 營成本」云云。惟系爭場址辦公室係由原告所提供，故被告 以「辦公室費用」為由要求原告給付管理費，不僅悖於事實 ，且顯不合理。
2、且就上述被告所指之委辦廠商「辦公室費用、機器設備等之 折舊或租金、辦公事務費、機器設備之搬運費、郵電費」，



依最高行政法院108年度上字第1047號判決意旨，顯屬一般 行政事務費，非屬與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果 有必要關聯之費用。此外，對於被告委辦廠商之「利潤」， 如可以系爭計畫「管理費」之名，以原處分命原告負擔，此 無異於以公權力手段，慷他人之慨，顯非正義，更與發回判 決揭櫫之所支出費用須與為減輕污染危害或避免污染擴大目 的具有關聯性、必要性意旨不符。故管理費5,053,287元均 非屬與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果有必要關聯之 費用，被告自不得命原告支付該費用。
3、關於委辦費中「營業稅2,779,308元」部分，則應依上開不 應由原告支付之費用金額，按比例減免。
(四)聲明：訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷。三、被告答辯及聲明︰
(一)關於委辦費中「基本工作之人事費用部分」之「計畫主持人 、協同主持人、研究員、助理研究員之人事費用6,760,000 元」部分：
1、系爭計畫須由計畫主持人、協同主持人、研究員、助理研究 員等人員執行應變必要措施，以有效防止污染擴大，則以計 畫主持人等管理階層人員為掌握系爭場址現場狀況，自須隨 時待命，以利評估危害風險，並決定採取何種適當之應變必 要措施，自難僅以其實際執行特定工作項目之期日比例計算 其人事費用。又系爭計畫執行期間為26個月（105年3月3日 至107年5月2日），然就計畫主持人、協同主持人之薪資僅 計13個月（參系爭計畫期末報告第1-4頁），可知該等人員 之薪資本已依其合理工時之比例估算而減少之，則系爭計畫 編列計畫主持人、協同主持人之薪資，已依非專任之比例減 少之，自屬合理之人事費用編列。
2、退步言之，倘若須以工作紀錄，如查核日報表、巡查紀錄等 書面文件方能作為計畫主持人等人員有實施應變必要措施之 依據，依被告行政訴訟陳報二狀（卷2第415-418頁）所提出 之查核日報表及巡查紀錄，颱風天巡查為8日、大雨巡查為1 6日、環境巡邏缺失巡查為5日，合計共29日，故計畫主持人 、協同主持人、研究員、助理研究員等工作人員於系爭計畫 執行期間至少有29日執行場址巡查之應變必要措施： (1)依系爭計畫之計畫經費配置，已明列計畫主持人、協同主持 人、研究員、助理研究員等人員之人事費用單價係以每位工 作人員之月薪計價，則以計畫主持人、協同主持人、研究員 、助理研究員每月領取之薪資計算，上開工作人員於系爭計 畫期間至少執行29日以上之應變必要措施，為執行應變必要 措施所需之計畫主持人、協同主持人、研究員、助理研究員



之人事費用共計為339,300元（計畫主持人日薪3,000元×29 日＝87,000元、協同主持人日薪1,667元×29日＝48,333元、研 究員日薪2,500元×29日＝472,500元、助理研究員日薪1,833 元×29日＝53,167元、勞健保等費用〈總薪資×30%〉78,300元） 。
(2)另參最高行政法院109年度上字第201號判決：「為實際反應 系爭7名人力用之於應變必要措施之執行上，自應按採取應 變必要措施所花用之時間39日，在系爭計畫之執行期程670 日之占比，來析分7名人力之工時付出，並以其個別酬勞乘 以此一比例，計算本件人事費用」之計算標準，系爭計畫執 行期間為105年3月3日至107年5月2日，總計經過天數為790 日，以執行巡查行為之應變必要措施所花用之時間29日，在 系爭計畫之執行期程790日之占比，乘以計畫主持人等工作 人員在系爭計畫之總經費6,760,000元，經計算後為248,152 元（計算式：6,760,000元×29日÷790日＝248,152元）。(二)關於委辦費中「環境品質監測、地下水污染調查費用18,362 ,600元」部分：
1、觀土污法第15條第1項之規範構造，其第1款至第7款例示主 管機關所得採取之應變必要措施；第8款所定「其他應變必 要措施」則為補充前揭例示規定之概括條款，保留給主管機 關得依實際情形以其專業知識進行採取何種具體應變必要措 施之判斷。其中例示規定第5款明定主管機關為減輕污染危 害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，會 同農業、衛生主管機關對因土壤污染致污染或有受污染之虞 之農漁產品進行檢測，此等應變必要措施實係針對因土壤污 染致污染或有受污染之虞且有對外擴大污染可能性的客體責 由主管機關建立監控預警機制，以避免污染擴大。 2、系爭計畫工作項目「整治施工期間之周界環境品質監測」， 依系爭計畫期末報告（下稱期末報告）第3-99頁所載，其目 的係為釐清整治施工期間可能之污染擴散傳輸或影響環境品 質及居民健康之途徑，以降低二次污染發生，避免居民健康 遭受危害。而周界環境品質監測工作內容包含「水質監測」 及「空氣品質監測」，依期末報告記載，水質監測係於二號 水門溢流口每月執行1組放流水監測作業，空氣品質監測則 係每月於鹿耳社區、顯宮社區、西南側魚塭及四草活動中心 等4處執行1次空氣品質監測作業（期末報告3.3.1及3.3.2） 。依前揭關於土污法第15條第1項規範構造之說明，第8款所 定「其他應變必要措施」概括條款之範疇界定參照第5款所 例示應由主管機關建立監控預警機制，以避免污染擴大。換 言之，系爭計畫執行「周界環境品質監測」之放流水監測、



地下水監測、空氣品質監測等措施，其目標既在於防止可能 之二次污染以避免影響居民健康，藉由環境監測結果掌握整 治過程中對於周圍環境可能的影響變化，建立預警機制並研 擬必要之環境管制或應變措施，性質上自應屬土污法第15條 第1項第8款為避免污染擴大之應變必要措施。 3、放流水監測：執行放流水監測之目的係為確認綜合處理系統 之效能及海水池水體品質，防止未符合放流水標準之廢水溢 流場外造成二次污染。因系爭場址僅有此一排放水口，故被 告與原告雖在同一個排放水口執行放流水監測，然被告考量 戴奧辛濃度與懸浮固體濃度有正向關係，因此在檢測項目部 分多增加檢測懸浮固體，且被告亦在105年6月16日的放流水 檢測中，檢測出懸浮固體數值高達51.0mg/L，遠超出整治計 畫所定之標準（25mg/L）。至於兩造在執行放流水監測日期 僅有105年3月18日、105年5月20日及106年9月22日共3日重 複（參乙證4），而其中105年3月18日、105年5月20日之檢 測結果雖原告檢測合格（參乙證2第5頁及第10頁），惟被告 檢測結果顯示戴奧辛數值均超過整治計畫所定之標準，則原 告執行之放流水監測結果是否準確，已非無疑，顯見被告為 免發生放流水超標致衍生二次污染或交叉污染等情形，自得 執行放流水監測之應變必要措施。
4、空氣品質監測：被告鑑於系爭場址之熱處理（旋轉窯）廠在 系爭計畫執行期間為全國首創的戴奧辛整治技術，在未能確 認該技術工法是否可行及將對環境造成如何影響的時空背景 下，被告為掌握熱處理（旋轉窯）運轉期間之空氣品質，避 免場內污染濃度升高或洩漏致發生二次污染，實有每月進行 空氣品質監測之必要，況且熱處理（旋轉窯）在運作期間多 次發生功能異常或超標之缺失及屢傳氣密不佳等問題，顯見 熱處理（旋轉窯）不僅故障率高，且查核缺失重複出現。又 被告為避免居民健康遭受危害，空氣品質監測之佈點位置為 系爭場址周圍敏感區域，即有民眾居住之區域即鹿耳社區、 顯宮社區及四草活動中心。是以，被告為防止污染物揚塵逸 散及熱處理廢氣排放影響，自須持續監測始能達成前述土污 法第15條第1項要求主管機關建立監控預警機制，以避免污 染擴大之應變必要措施功能，實與減輕污染危害或避免污染 擴大具關連性與必要性。
(三)關於委辦費中「管理費5,053,287元及營業稅2,779,308元」 部分：
1、被告為減輕系爭場址污染危害及避免污染擴散，乃將系爭計 畫公開招標尋求專業廠商提供服務，委辦廠商環興公司在其 提出之服務建議書中「計畫經費配置」章節，於項次七「管



理費」即依照行政院環境保護署委辦計畫經費編列基準（下 稱編列基準）之範圍內以10％作為其經費配置，而該10％管 理費實係環興公司於執行系爭計畫各具體工項以外之內部成 本，例如未在直接薪資項下開支之管理及會計人員薪資、保 險費及退休金、辦公室費用、機器設備等之折舊或租金、辦 公事務費、機器設備之搬運費、郵電費等諸多難以列舉，而 從屬於系爭計畫各具體工項之費用，亦即屬於環興公司執行 系爭計畫所承擔之必要經營成本，與應變必要措施之執行具 一體性且不可分割，仍應認具有執行應變必要措施之必要性 及關連性。
2、另參照行政院公共工程委員會107年7月3日工程技字第00000 000000號函令（附件5），系爭計畫之管理費即係就委辦廠 商執行系爭計畫所承擔之必要經營成本預為編列，即類似上 開函令中所謂「為配合完成建造工程目的物所需之附屬作業 費、營業稅、承包商管理及利潤」。尤其，本件土壤污染場 址含有鉅量之污染物質，對於執行承攬契約工作計畫之相關 人員，相較於一般公共工程之工地而言，自具有較高之風險 ，就上開費用之編列，自亦應考慮其風險較高，不宜過於嚴 苛。
3、退步言之，縱使認為管理費係廠商之合理利潤，亦與執行應 變必要措施間具有必要性及關連性。蓋系爭場址若發生必須 採取應變必要措施之情形，被告得直接命原告採取相應之應 變必要措施，此時原告自需尋求專業環工廠商協助，而必須 支付專業廠商相應之報酬，自不會因被告委託第三人執行應 變必要措施，或是被告命原告採取應變必要措施而原告再行 委託第三人執行而有所差異。
4、至於營業稅部分，係依加值型及非加值型營業稅法第10條編 列，該營業稅費用係以應由原告繳納之委辦費及管理費合計 總額5％計算，自應由原告負擔。
(四)聲明：原告之訴除確定部分外均駁回。
四、爭點︰
(一)被告以原處分向原告求償系爭計畫代為支出費用59,171,295 元（包含：1、行政事務費805,827元：加班費110,494元、 差旅費88,887元、出席或審查費401,360元、一般事務費205 ,086元，共計805,827元；2、委辦費58,365,468元，詳見前 審卷1第67-72頁、第191-193頁），原告循序提起行政訴訟 ，經前審判決以：1、關於行政事務費805,827元部分：除編 號11之現場用工程帽6,563元及編號22防粉塵口罩9,923元， 共計16,486元支出，屬土污法第15條第1項所稱減輕污染危 害或避免污染擴大之應變必要措施所須費用，被告得依同法



第43條第1項規定命原告繳納上開費用；加班費110,494元、 差旅費88,887元、出席或審查費401,360元、一般事務費188 ,600元，非屬為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措 施所支出之費用，不得命原告負擔；被告求償行政事務費共 計805,827元部分，其中應由原告負擔金額為16,486元，逾 此範圍不應由原告負擔。2、關於委辦費用58,365,468元部 分：(1)基本工作之人事費15,548,000元、緊急應變措施及 陳情案件處理費2,871,100元、場址周邊魚塭污染調查費5,1 84,000元，屬土污法第15條第1項所稱減輕污染危害或避免 污染擴大之應變必要措施所須費用，被告得依同法第43條第 1項規定命原告繳納；(2)污染整治監督驗證費2,266,300元 、環境品質監測及地下水污染調查費18,362,600元、其他直 接必要費用6,300,873元，非屬為減輕污染危害或避免污染 擴大之應變必要措施所支出之費用，不得命原告負擔；(3) 管理費及營業稅部分，因前揭委辦費經認定與減輕污染危害 或避免污染擴大之目的具有關聯性、必要性之金額為23,603 ,100元（基本工作之人事費用15,548,000元+緊急應變措施 及陳情案件處理2,871,100元+場址周邊魚塭污染調查5,184, 000元），該金額仍須加計管理費及營業稅，故前揭金額先 加計10％管理費後為25,963,410元（23,603,100+2,360,310＝ 25,963,410），再加計5%營業稅後為27,261,581元【25,963 ,410+1,298,170.5＝27,261,581(元以下四捨五入，下同)】 ，此金額被告得依土污法第15條第1項及第43條第1項規定命 原告負擔，逾此金額被告不得命原告繳納為由；將訴願決定 及原處分關於命原告繳納費用超過27,278,067元（27,261,5 81+16,486）部分撤銷，並駁回原告其餘之訴（即59,171,29 5元－27,278,067元＝31,893,228元）。(二)兩造各對其不利部分提起上訴，經發回判決：1、關於行政 事務費805,827元部分、委辦費其中緊急應變措施及陳情案 件處理費用2,871,100元、緊急應變措施及陳情案件處理費 用2,871,100元、場址周邊魚塭污染調查5,184,000元、污染 整治監督驗證2,266,300元、其他直接必要費用6,300,873元 、基本工作之人事費用部分之駐場址工程師（土木暨工程品 管類）、駐場址工程師（勞工安全衛生類）、駐場址工程師 （環工類）之人事費用部分【即8,788,000元部分；依系爭 計畫契約變更工作數量變更對照表（見期末報告定稿本第24 頁）及系爭計畫之經費配置表之單價，即26名駐場址工程師 （土木暨工程品管類）×單價55,000元＋26名駐場址工程師（ 勞工安全衛生類）×單價55,000元＋78名駐場址工程師（環工 類）×單價50,000元＋勞健保等費用（總薪資30％）2,028,000



元＝8,788,000元】，上訴駁回。2、有關委辦費中「基本工 作之人事費用部分」之「計畫主持人、協同主持人、研究員 、助理研究員之人事費用6,760,000元」（即人事費用總計1 5,548,000元－上述駐場址工程師等8,788,000元＝6,760,000 元）、「環境品質監測、地下水污染調查費用18,362,600元 」、「管理費5,053,287元及營業稅2,779,308元」部分（即 6,760,000元＋18,362,600元＋5,053,287元＋2,779,308元＝32, 955,195元），廢棄發回。
(三)原處分關於行政事務費805,827元及委辦費中之緊急應變措 施及陳情案件處理費用2,871,100元、場址周邊魚塭污染調 查5,184,000元、污染整治監督驗證2,266,300元、其他直接 必要費用6,300,873元、基本工作之人事費用之駐場址工程 師（土木暨工程品管類）、駐場址工程師（勞工安全衛生類 ）、駐場址工程師（環工類）之人事費用（即8,788,000元 ）部分，既經發回判決兩造該部分上訴均駁回確定，是本件 更審審理範圍之爭點僅為：原處分命原告繳納委辦費中基本 工作之人事費用之「計畫主持人、協同主持人、研究員、助 理研究員之人事費用6,760,000元」、「環境品質監測、地 下水污染調查費用18,362,600元」、「管理費5,053,287元 及營業稅2,779,308元」部分，是否屬土污法第15條第1項所 定應變必要措施費用而得依同法第43條第1項規定命原告負 擔？
五、發回判決廢棄前審判決部分之理由要旨：
(一)關於委辦費中「基本工作之人事費用部分」之「計畫主持人 、協同主持人、研究員、助理研究員之人事費用6,760,000 元部分」：前審判決固以系爭計畫之執行乃期間內之持續性 工作，性質上具有承攬契約之特徵，計畫主持人、協同主持 人、研究員、助理研究員之職責範圍既亦包含系爭計畫中具 有應變必要措施之特徵的部分，其備勤待命期間仍承擔因應 系爭場址狀況須隨時實施應變必要措施之職責等由，而認依 土污法第15條第1項、第43條第1項規定，被告就此部分費用 全數命原告給付有據。惟土污法第12條第13項規定：「直轄 市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治 場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相 關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證 等工作事項。」是被告負有協助審查及監督系爭場址健康風 險評估及驗證等項之義務。前審判決既援引期末報告定稿版 第32頁，敘明：系爭計畫之工作項目中編制計畫主持人、協 同主持人、研究員及助理研究員係「駐局」即時協助辦理整 治計畫相關監督工作。則關於上開人員於系爭計畫中除協助



被告進行土污法第12條第13項規定之監督工作外，究關於系 爭應變必要措施之完成亦已如何提供其人力乙節，自應詳予 調查說明。惟前審判決未詳予調查認定計畫主持人、協同主 持人、研究員及助理研究員之具體工作內容，即謂被告依土 污法第15條第1項及第43條第1項規定命原告應全數繳納此部 分費用有據，尚嫌速斷，而有未依職權調查事實及判決不備 理由之違誤。
(二)關於委辦費中「環境品質監測、地下水污染調查費用18,362 ,600元」部分：前審判決以原告前依被告核定之整治計畫自 99年5月開始執行整治計畫（含環境監測計畫），於被告委 託環興公司辦理系爭計畫期間（105年3月3日至107年5月2日 ），原告亦依101年7月、104年4月已核定之整治變更計畫持 續執行整治計畫（含環境監測計畫），客觀上已包含污染危 害有無擴大情事之觀察措施。且被告委託環興公司執行系爭 計畫「環境品質監測、地下水污染調查」等措施，其中每月 執行放流水監測之目的，係藉由每月定期監測作業督促原告 及提升其自主管理能力；而執行地下水監測之目的，係作為 整治期間背景資料採集之用，並於執行污染土壤開挖移除期 間進行監測，以掌握地下水品質變化情形；執行空氣品質監 測之目的，係依據空氣品質監測結果，如高於環境標準，優 先釐清污染來源係整治期間產生或受環境背景影響，以要求 原告改善其工區及設備操作方式，雖均可達強化監督原告實 施整治計畫之效果，然核係被告委託環興公司執行其依土污 法第12條第13項所定監督管理及驗證查核之法定職務，尚非 屬土污法第15條第1項所指因應系爭場址污染危害減輕或污 染擴散防免所為之應變必要措施，固非無見。惟查，被告於 原審主張本項工作係其為掌握系爭場址污染在整治過程中的 擴散風險，以期能即時阻止污染擴散所執行之應變必要措施 ，被告與原告雖均有辦理周界環境品質監測，然而被告所辦 理之部分並非是針對原告是否有依照整治計畫執行整治工項 之查核、監督，亦非針對整治成效的驗證。被告辦理上開環 境監測之目的係在於有效發揮監測功能，以便在污染擴散的 第一時間即能夠發現、處理，與場址內污染物濃度應降低至 污染管制標準以下之整治目的並不相同，並分別就放流水監 測、地下水監測、空氣品質監測逐一說明被告所為之環境監 測何以並非對原告是否按核定內容執行整治計畫之監督，亦 非對於整治計畫所規範整治成效之查核驗證。前審判決不採 被告所提上開攻擊防禦方法，然僅泛稱無改該監測性質上屬 於土污法第12條第13項監督行為之本質，且屬於有益費用云 云，而未具體說明被告所為之環境監測作業係針對原告執行



本件整治計畫何一工作項目之監督，抑或是否達成本件整治 計畫所載整治成效與否之查核驗證，被告辦理本件環境品質 監測支出，究有無非屬履行土污法第12條第13項規定所定監 督管理及驗證查核之行為義務，而屬土污法第15條第1項之 應變必要措施範疇，即非無進一步探究之餘地。原審未予調 查釐清，核亦有未依職權調查事實及判決不備理由之違誤。(三)關於委辦費中「管理費5,053,287元及營業稅2,779,308元」 部分：前審判決固認委辦費須加計管理費及營業稅，乃被告 依法委託環興公司執行系爭計畫之必要費用，而認應以委辦 費與減輕污染危害或避免污染擴大之目的具有關聯性、必要 性之金額比例計算。惟查，觀諸系爭計畫經費結算配置表所 示，系爭計畫雖似係依照委辦費用中直接工程款（結算金額 ）編列10％之管理費。然其性質與支付用途，何以係屬應變 必要措施之支出成本等節，實有未明。原判決未予調查釐清 ，即就管理費部分認定如上述，難認已盡職權調查義務，且 有判決不備理由之疏漏。而營業稅係以工程款（結算金額） 5％列計，又原判決認定之款項既尚有上述爭議，則其關於營 業稅部分之判決，自亦難以維持。
六、本院之判斷︰
(一)爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有臺南市政府 108年4月11日府環土字第0000000000號函（前審卷1第73-76 頁）、環保署108年9月24日環署訴字第0000000000號訴願決 定（前審卷1第86-95頁）、期末報告（定稿版紙本外放）、 被告108年11月4日環土字第0000000000號函（前審院卷1第6 5-66頁）、原處分（前審卷1第63頁）、系爭計畫之費用明 細表（前審卷1第67-72頁）、經費配置表及驗收資料（前審 卷1第191-193頁）、契約變更工作數量變更對照表（期末報 告第24-25頁）、原處分（前審卷1第63頁）、臺南市政府10 9年8月28日府法濟字第0000000000號訴願決定（前審卷1第4 9-61頁）、前審判決（本院卷1第43-85頁）、發回判決（本 院卷1第15-41頁）附卷可稽，自堪認定。(二)應適用之法令︰
1、土污法第12條第1項至第3項、第13項：「（第1項）各級主 管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證 ，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。 （第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其 土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者， 直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制 場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市） 主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關



登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初 步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請 中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水 污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主 管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市 、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登 記機關登載於土地登記簿。……（第13項）直轄市、縣（市） 主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後， 邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫 、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。 」
2、土污法第15條：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實 際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作 為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下 水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用 地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三 、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來 水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主 管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進