臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭
113年度簡字第36號
114年9月3日辯論終結
原 告 孫曼琳即素德商行
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 陳璽
潘冠廷
上列當事人間因有機農業促進法事件，原告不服農業部民國113
年1月25日農訴字第1120727500號、113年2月6日農訴字第112072
7499號訴願決定（原處分書字號：臺中市政府112年10月6日府授
農運字第1120287330號、府授農運字第11202873301號裁處書）
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
桃園市政府農業局於民國112年4月13日自樂覓未來超市（ww w.noemi.com.tw）網購原告進口之「Koawach可可飲白巧克 力風味」（有效日期：02.08.2023，批號：DE-OEKO-000 00 000000 00000，下稱系爭可可飲產品）及「有機純素南瓜鬆 餅粉」（有效日期：10.06.2023，批號：C-100140，下稱系 爭鬆餅產品），系爭可可飲產品包裝標示國外歐盟有機標章 及德國有機標章，系爭鬆餅產品包裝標示「有機」、國外歐 盟有機標章及德國有機標章，但均無經我國認證合格之境內 或境外驗證機構驗證有機農產品合格之有機驗證字號，且查 詢行政院農業委員會農糧署進口有機農產品同意文件管理系 統，前揭產品均未取得有機標示同意文件，涉嫌違反有機農 業促進法第17條第1項規定。因原告公司所在地登記於臺中 市，桃園市政府以112年5月9日府農務字第1120124000號、 第1120124008號函移請被告查處。被告函請原告陳述意見後 ，審認原告進口系爭可可飲產品及系爭鬆餅產品未依有機農 業促進法第17條第1項規定經驗證或審查合格，即以有機名 義予以標示而販售之行為，違反有機農業促進法第31條第1 項第3款規定，被告遂依該規定及違反有機農業促進法案件
處罰裁量基準，以112年10月6日府授農運字第1120287330號 、府授農運字第11202873301號（下稱原處分1、2)，各裁處 原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服提起訴願，經農 業部以113年1月25日農訴字第1120727500號、113年2月6日 農訴字第1120727499號訴願決定書（下稱訴願決定1、2）駁 回訴願，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明:
㈠主張要旨：
⒈原告不知道有機農業促進法，於這次事件後始知悉。原告的 消費者就只有樂覓負責人1個人，以為他只是要在開店時分 送給證嚴法師以及旗下的一些弟子，原告很支持他推廣素食 這件事。原告並無打著有機名義欺騙他人之意，樂覓請原告 代為購買系爭可可飲產品及系爭鬆餅產品（下合稱系爭二產 品），是因為樂覓要於111年11月21號開幕時讓更多人知道 臺灣除了奶蛋素之外，還有機會朝全素方面發展，我們並沒 有廣為宣傳有機這件事情，不是故意要利用有機這兩個字去 宣傳而促進廣告效益。
⒉原告是接受委託去製作中文標籤，因為證嚴法師跟他的弟子 並不知道外文，需要有這個中文標籤做協助去了解產品內容 。翻譯的時候就是要直接翻譯全部內容，並沒有刻意要翻譯 「有機」這兩個字。而依食品安全衛生管理法第22條規定， 食品及食品原料之容器或外包裝，應以中文及通用符號標示 ，若外文存在有機的字樣而不能以中文翻譯，則有機農業促 進法與食品安全衛生管理法二者規定即互相抵觸。 ⒊系爭二產品包裝上雖有六角形BIO圖樣，綠色葉子圖樣，不過 BIO是德文，德文並非臺灣的公用語，臺灣人並非都能知道 這麼多國家的有機標章，系爭二產品並無足使他人誤認為有 機農產品。
⒋本案僅為樂覓代購系爭可可飲產品4包及系爭鬆餅產品5包， 並無大量進口，因此沒有做有機相關驗證，但卻遭各裁罰6 萬元，共12萬元，裁罰顯然過重，未就個案裁量，不符比例 原則。
㈡聲明：⒈原處分1、2及訴願決定1、2均撤銷。⒉訴訟費用由被 告負擔。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告進口系爭鬆餅產品及系爭可可飲產品，並於前揭產品標 示進口商為「素德商行（即原告）」，品名為「有機純素南 瓜鬆餅粉」、「Koawach 可可飲白巧克力風味」於系爭網路 銷售，是以，原告當屬有機農業促進法第3條第2款規範之農
產品經營者無疑，而此亦為原告所自認。而原告於行為時並 未依有機農業促進法第17條第1項規定取得有機標示同意文 件，竟於所進口之系爭鬆餅產品包裝明顯標示「有機」、歐 盟有機標章、德國有機標章及「Bio」等字樣，亦於所進口 之系爭可可飲產品包裝明顯標示歐盟有機標章、德國有機標 章及「Bio」等字樣，足證有以有機名義或其他足使他人誤 認之方法販售、標示及廣告之事實；衡諸一般人閱覽商品包 裝標示文字之經驗法則，系爭鬆餅產品及系爭可可飲產品包 裝之文字及標章已足使一般消費者誤認混淆前開產品係經有 機進口審查同意之有機農產品，是以，原告之行為有違反有 機農業促進法第17條第1項之情事。
⒉至原告稱其係接受樂覓未來超市委託，代為自德國購買並進 口系爭二產品，並代為翻譯、繕打、製作並黏貼中文標籤， 並非原告標示有機而意圖銷售給消費者，依有機農業促進法 第31條規定，應以委託人為處罰對象等語。然系爭鬆餅產品 、系爭可可飲產品包裝標示「進口商：素德商行」，原告確 屬有機農業促進法第3條第2款所稱之農產品經營者無誤，亦 為裁罰基準第4點所定進口農產品違反有機農業促進法規定 之處罰對象，業如前述。另按有機農業促進法第31條第2項 規定「農產品經營者依委託人或定作人之指示，生產、加工 、分裝或流通農產品，而有前項各款所定情形之一者，以委 託人或定作人為處罰對象。」其立法理由略以「基於委託代 工生產已成為產業常見經營型態，於該等經營型態中，產品 使用原料、標示方式等行為，均由委託人或定作人指示受委 託之農產品經營者為之，且最終產品亦由委託人或定作人進 行流通販售，基於責任歸屬及保障購買最終產品消費者之權 益，爰於第2項明定以委託人或定作人為處罰對象。」原告 進口系爭鬆餅產品及系爭可可飲產品並以進口商名義對外販 售系爭二產品，並非受委託代工生產之情形，最終產品亦非 由委託人或定作人進行流通販售，自無前揭有機農業促進法 第31條第2項規定之適用。
⒊原告既為農產品經營者，明知系爭鬆餅產品及系爭可可飲產 品並未取得有機標示同意文件，卻逕自於前揭產品包裝上加 註「有機」、歐盟有機標章、德國有機標章及「Bio」等字 樣，此行為足讓消費者誤認前揭產品經過有機進口審查同意 ，而有應注意、能注意而未注意之過失；再者，就本法之規 定，以現今資訊取得之便利，無論向政府相關機關直接詢問 或透過網路查詢，均可輕易知悉，是其縱使非故意違反本法 第17條第1項之規定，但其尚非不能注意，卻疏未注意致構 成本件違規事實，即屬過失而具備責任條件，按行政罰法第
7條第1項規定意旨，即不得解免其所應負之過失責任。 ⒋本件原告對其行為之合法性未盡查證義務，亦無何特殊情況 以致無法得知法規範存在之情形，並無行政罰法第8條但書 「得減輕或免除其處罰」之適用，原告所稱均難以作為本件 應予免罰或減輕處罰之理由。
㈡聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有桃園市政府112年5月9日府農務字第1120124000、1120124008號函、系爭二產品之有機及有機轉型期農產品標示不符合紀錄表暨採證照片、有機及有機轉型期農產品抽驗紀錄表、原處分1、2、訴願決定1、2、原告之工商登記資料及農業部農糧署核發進口有機農產品同意文件管理系統查詢頁面等件（見本院卷第69至115、185至191頁）在卷可稽，足以認定為真實。是本件依原告主張及被告答辯意旨以觀，兩造之爭點為：原告進口系爭可可飲產品包裝標示國外歐盟有機標章及德國有機標章，進口系爭鬆餅產品包裝標示「有機」、國外歐盟有機標章及德國有機標章，並販售予樂覓未來超市，是否違反有機農業促進法第31條第1項第3款規定？被告以原處分1、2，各裁處原告罰鍰6萬元，有無違反比例原則？ 五、本院之判斷：
㈠本件應適用法規：
⒈有機農業促進法：
⑴第2條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會 ；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 」
⑵第3條規定：「本法用詞，定義如下：二、農產品經營者： 指生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品者。四、 有機農產品：指農產品生產、加工、分裝及流通過程，符 合中央主管機關訂定之驗證基準，並經依本法規定驗證合 格，或符合第17條第1項規定之進口農產品。七、標示： 指農產品於陳列販賣時，於農產品本身、裝置容器、內外 包裝所為之文字、圖形、記號或附加之說明書。」 ⑶第17條第1項規定：「進口農產品符合下列規定之一者，始 得以有機名義販賣、標示、展示或廣告：一、經我國認證 合格之境內或境外驗證機構，於認證證書記載之地區、國 家境內實施之有機農產品驗證合格。二、有機同等性之國 家或世界貿易組織會員有機認證合格之驗證機構，於該國 或會員境內驗證合格，並由進口業者向中央主管機關申請 審查合格，取得同意文件。」
⑷第31條第1項第3款規定：「農產品經營者有下列情形之一 者，處6萬元以上60萬元以下罰鍰，並得按次處罰：三、 違反第16條第1項、第2項或第17條第1項規定，其農產品 未經驗證合格，或未經進口審查合格，以有機名義或其他 足使他人誤認之方法，而販賣、標示、展示或廣告。」 ⑸第36條規定：「本法所定之處罰，除對認證機構及驗證機 構之處罰，由中央主管機關為之外，由直轄市、縣（市） 主管機關為之。」
⒉違反有機農業促進法案件處罰裁量基準（下稱裁罰基準）： ⑴第2點附表規定：違反本法（即有機農業促進法，下同）第 17條第1項規定，且屬第1次違規者，處6萬元罰鍰。 ⑵第4點規定：「進口農產品經查獲違反本法者，其處罰對象 為該產品之進口業者。」
⑶第5點規定：「違規行為數之認定方式：（一）農產品經營 者之不同產品經查獲違反本法同一規定者，屬不同行為。 」
核此裁罰基準係前行政院農業委員會（現改制為農業部）為 使直轄市、縣（市）政府依有機農業促進法裁處罰鍰之案件 ，有一致性之處理規範而訂定，俾於裁罰時有具體客觀之裁 量標準可循，避免造成恣意輕重之情形，核無違反法律優位 或法律保留原則，被告自得援以為裁罰之依據。 ㈡經查，原告進口系爭可可飲產品包裝標示國外歐盟有機標章及德國有機標章，系爭鬆餅產品包裝標示「有機」、國外歐盟有機標章及德國有機標章，但均無經我國認證合格之境內或境外驗證機構驗證有機農產品合格之有機驗證字號，且查詢行政院農業委員會農糧署進口有機農產品同意文件管理系統，前揭產品均未取得有機標示同意文件等情，為原告所不爭執，並有系爭二產品之有機及有機轉型期農產品標示不符合紀錄表暨採證照片、有機及有機轉型期農產品抽驗紀錄表、原告之工商登記資料及農業部農糧署核發進口有機農產品同意文件管理系統查詢頁面等證據（見本院卷第73至83、113至115、185至191頁）存卷足憑，是原告進口系爭二產品未依有機農業促進法第17條第1項規定經驗證或審查合格，即以有機名義予以標示之行為，洵堪認定。原告雖主張臺灣人並非都能知道其他國家的有機標章，故系爭二產品並無使他人誤認為有機農產品云云，然觀諸系爭鬆餅產品包裝之中文標籤商品名稱標示「有機」、系爭二產品之包裝均有標示「歐盟有機標章」及「德國有機標章」，對欲購買有機農產品之消費者而言，於購買產品前會確認該產品是否經過有機認證為常見情形，故渠等知悉國外或歐盟之有機標章自非少見，系爭二產品之包裝既均標示「歐盟有機標章」及「德國有機標章」，當足使他人誤認系爭二產品為經進口驗證或審查合格之有機農產品，原告上揭主張，要無可採。又系爭二產品包裝標示「進口商：素德商行」，則原告確屬有機農業促進法第3條第2款所稱之農產品經營者，亦為裁罰基準第4點所定進口農產品違反有機農業促進法之處罰對象，是原告所為違反有機農業促進法第31條第1項第3款規定，自堪認定。 ㈢原告雖主張其不知道有機農業促進法，於這次事件後始知悉 ，其並無打著有機名義欺騙他人之意等語。惟按行政罰法第 7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者 ，不予處罰。」準此，違反行政法上義務之行為，縱非出於 故意而係出於過失，仍應予以處罰，又行為人之故意或過失 之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上 義務之判斷，亦即此處所稱故意或過失之判斷，並不包括違 法性認識之判斷，行為人尚未能以其不知法規而否認其有故 意或過失之責（最高行政法院100年度判字第1055號判決意 旨參照）。查本件原告於111年3月29日為商業登記，經營食 品零售業、國際貿易業（見本院卷第113頁之商業登記資料 ），且在系爭二產品之外包裝標示其為進口商，原告既自國 外進口有機農產品至國內販售，衡情其就進口相關產品行為 ，當能意識到應有一定之規範存在，且以現今政府機關相關 資訊取得之便利，當可輕易獲得相關之法令知識，縱然依其 主觀之認知而未予詳查，亦有按其情節應注意、能注意而未 善盡注意義務之過失。故本件原告具備責任條件，亦堪認定 ，原告上揭主張，難執為其可免責之事由。
㈣另原告主張其係接受樂覓未來超市委託製作中文標籤，遂直 接翻譯全部內容，包含「有機」字樣，若外文存在有機的字 樣而不能以中文翻譯，則有機農業促進法與食品安全衛生管 理法二者規定即互相抵觸云云。然按有機農業促進法第31條 第2項規定：「農產品經營者依委託人或定作人之指示，生 產、加工、分裝或流通農產品，而有前項各款所定情形之一 者，以委託人或定作人為處罰對象。」其立法理由為：「基 於委託代工生產已成為產業常見經營型態，於該等經營型態 中，產品使用原料、標示方式等行為，均由委託人或定作人 指示受委託之農產品經營者為之，且最終產品亦由委託人或 定作人進行流通販售，基於責任歸屬及保障購買最終產品消 費者之權益，爰於第2項明定以委託人或定作人為處罰對象 。」查本件原告進口系爭二產品並以進口商名義販售予樂覓
未來超市，並非受委託代工生產之情形，而依原告所提出與 樂覓未來超市之對話記錄（見本院卷第205頁即原告簡報第5 張）顯示，本件係原告主動提出要製作中文標籤，又原告無 法提出本件係受樂覓未來超市指示而標示中文「有機」二字 之相關證據，自難認屬有機農業促進法第31條第2項規定之 情形。再者，原告既為系爭二產品之進口業者，自均應遵守 有機農業促進法與食品安全衛生管理法等相關規範，系爭二 產品未依有機農業促進法第17條第1項規定經驗證或審查合 格，即不得以有機名義標示而販售，原告尚不得執其已遵守 食品安全衛生管理法規範即認可違反有機農業促進法之規定 ，或任意解釋二者法規相抵觸云云，原告此部分主張，均無 足採。
㈤末按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行 政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上 義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而上開規定 ，雖就行政機關具體認定個案中罰鍰數額之各種應加審酌事 項，列明定罰鍰數額之基本指標，但各該審酌事項，乃行政 機關應如何在「法定罰鍰額度」內行使裁量權，並無使行政 機關於行使裁量權時，得將裁罰之金額低於法定罰鍰最低額 之效力，若行政機關衡量情節後已裁處法定罰鍰最低額度， 而無其他法定得減輕或免責事由時，其本無從低於法定罰鍰 最低額度為裁處（103年度高等行政法院及地方法院行政訴 訟庭法律座談會提案9決議意見參照）。法院為司法審查時 ，本無從以行政機關未依行政罰法第18條規定為低於法定最 低額度之裁罰，即謂構成裁量權行使之違法，若法院僅憑行 政罰法第18條規定即逕為低於法定最低罰鍰額度之減輕，反 而有違反行政罰法第18條規定之違法。查原告進口系爭二產 品未依有機農業促進法第17條第1項規定經驗證或審查合格 ，即以有機名義予以標示而販售，被告依有機農業促進法第 31條第1項第3款及裁量基準等規定，衡量原告屬第1次違規 ，系爭可可飲產品及系爭鬆餅產品為不同產品屬不同行為， 就原告違反本件行政法上義務之二行為各裁處6萬元，衡以 違反有機農業促進法第31條第1項第3款之法律效果為「處6 萬元以上60萬元以下罰鍰」，是被告對原告為裁罰時已依行 政罰法第18條第1項規定，以原處分1、2均裁處法定最低罰 鍰6萬元，且本件原告無其他法定得減輕或免責事由，被告 既依最低額6萬元裁罰，已無減輕罰鍰之裁量空間，原處分1 、2自無違反比例原則。
六、綜上所述，原告進口系爭二產品未依有機農業促進法第17條 第1項規定經驗證或審查合格，即以有機名義予以標示而販
售，被告認定原告違反有機農業促進法第31條第1項第3款規 定，以原處分1、2各裁處原告罰鍰6萬元，核無違誤，訴願 決定1、2予以維持並駁回本件訴願，亦無不合。原告訴請撤 銷原處分1、2及訴願決定1、2，為無理由，均應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經 本院斟酌後，認對本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併 予敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 114 年 9 月 12 日 法 官 黃麗玲
上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。 中 華 民 國 114 年 9 月 12 日 書記官 蔡宗和