臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
114年度簡字第168號
114年7月17日辯論終結
原 告 陳鈺璇即古山園旅社
被 告 臺北市政府觀光傳播局
代 表 人 余祥
訴訟代理人 呂奕賢律師
楊蕙謙律師
上列當事人間發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國
114年2月18日府訴三字第1136087135號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要及相關證據：
原告獨資經營之古山園旅社係經被告核准登記之旅館業（登 記證編號：233號，核准營業房間數20間，營業地址：臺北 市○○區○○街00巷00號，訴願卷第16-18頁），依旅館業管理 規則第27條之1規定，應每月20日前至「臺灣旅宿網」填報 前1個月營運報表（含總出租客房數、客房住用數、客房住 用率、住宿人數、營業收入等統計資料），惟原告並未於民 國113年8月20日前填報113年7月營運報表，經被告以113年8 月23日北市觀產字第1133021813號函（下稱113年8月23日函 ；原處分卷第11-12頁，下稱原卷）通知原告於113年8月27 日前填報完成，逾期未填報者，將依發展觀光條例第55條第 3項規定裁處罰鍰，惟原告仍未填報(訴願卷第14頁)，被告 乃以113年9月5日北市觀產字第1133022475號函（下稱113年 9月5日函，原卷第13-14頁）通知原告陳述意見，該函於113 年9月9日送達（原卷第15頁），惟原告未提出陳述意見，僅 於113年9月10日填報113年7月營運月報表(本院卷第80頁)。 被告審認原告未依規定填報113年7月營運報表，違反旅館業 管理規則第27條之1規定，乃依發展觀光條例第55條第3項及 發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表二項次3 7等規定，以113年10月7日北市觀產字第11330238121號裁處 書（下稱原處分，本院卷第29頁）處原告新臺幣（下同）1 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭臺北市政府以114年2月
18日府訴三字第1136087135號訴願決定駁回（下稱訴願決定 ，本院卷第31-36頁）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟 。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告於113年8月26日始收受113年8月23日函，限期113年8月2 7日前填報113年7月營運月報表，僅限期一天要填報完成。 依110年9月6日修正之旅館業管理規則應每月填報日報表， 迄113年7月止共35個月，原告未依規定期限內填報有30次， 111年1月更遲至同年7月27日才填報上傳，而被告裁罰之113 年7月營運報表依法應於113年8月20日前填報，訴願決定書 第4頁理由第4點第23行指稱原告為93年即核准登記的旅館業 應遵守相關規定，確實從93年迄今從半年申報1次營運報表 到每個月申報1次營運報表，都是接到觀傳局通知後補填上 傳即可，沒有罰款的問題。原告於113年8月26日收到該函後 於113年9月10日填報，應非屬情節嚴重。原告已於113年9月 10日填報上傳，被告仍於同年10月7日開罰，違反行政程序 法第165條及發展觀光條例第55條第3項之主管機關得令限期 改善。
⒉原告於113年9月9日收受113年9月5日函，請原告於同年月24 日前陳述意見。原告於113年9月10日完成填報113年7月營運 報表，並去電承辦人員告知已填報完成是否還需陳述意見， 承辦人員告知已填報就不用再陳述意見，讓原告誤以為填報 完成就不會被開罰，也使得原告喪失陳述意見的機會。原告 既已於113年9月10日完成填報，應無需再依發展觀光條例第 55條第3項規定裁處，此有113年11月5日陳情徐立信議員與 被告開協調會會議紀錄可證。又被告沒讓原告陳述意見，而 原處分之處分理由三竟是原告未於期限內陳述意見，被告沒 讓原告陳述意見違反行政罰法第42條及行政程序法第102條 規定。
⒊被告作成原處分有裁量權瑕疵。其一，113年8月23日函受通 知之旅宿業高達百家，依行政一般及公平原則，被告要輔導 未於期限內填報之百家旅宿業，於113年8月23日星期五發文 ，讓百家業者最快於113年8月26日星期一收文，並限期113 年8月27日前填報。又被告自行臆測填報營運報表無須花費 數日便能完成，請被告出具是否與原告一樣未於期限內填報 之業者全部開罰，始能符合公平性。其二，被告稱原告未依 113年9月5日函於113年9月24日前陳述意見，依被告到臺北 市議會之會議紀錄，可證原告於113年9月10日去電承辦人， 詢問已填報是否需陳述意見，經承辦人告知不用。被告稱原
告得自行評估是否陳述意見，原告並非行政官員，無法自行 評估是否陳述意見。其三，依旅館業管理規則於110年9月6 日修法規定應每月填報日報表，迄113年7月止共35個月，原 告未依規定填報有30次，被告未裁罰係裁量怠惰，本案原處 分之作成則是裁量過當濫用。
⒋原告於114年7月15日(原告書狀誤載為114年5月15日)收到被 告答辯二狀，僅能於114年7月17日開庭當日遞上準備書狀二 ，當庭法官諭知書狀有寫的都不能在庭上辯論，但法官當庭 並無法審理，原告亦無機會在庭上論述觀點，開一次辯論庭 就宣布114年8月7日判決，對兩造都無機會辯論有點草率。 原告請求調查所有業者填報日期及開罰情形之原因，係想知 道若受被告北市觀產字第1133021813號通知之100多家業者 都受相同裁罰，原告自無訴訟之必要，理應受罰，自會撤銷 訴訟，請求命被告提出所通知所有業者填報日期及開罰情形 ，並同意再開辯論。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告雖稱其於113年8月26日方收到被告113年8月23日函，其 僅限期一天於隔日8月27日前填報營運報表等語。惟查：被 告於113年8月30日調查「臺灣旅宿網」之登記資料，發現原 告仍未填報7月之旅館業營運月報表，原告亦稱其於113年9 月10日填報7月之月報表，確已違反旅館業管理規則第27條 之1明文旅館業者應於次月20日前填報營運資料之規定，原 告違反法令之事證明確。依行政罰法第8條前段規定，旅館 業管理規則第27條之1規定於110年9月6日發布實施，原告本 應遵循法令規定，不待被告提醒或通知，即應於每月20日至 「臺灣旅宿網」登記填報前1個月之營運資料，不得主張因 不知法令而免於受處罰。又被告每月皆會以電子郵件提醒旅 館業者，應於法定期限内向「臺灣旅宿網」填報營運報表， 且被告已於113年8月15日提前以電子郵件提醒原告並告知填 報期限，原告並非僅有1日時間可辦理填報。再者，原告先 前亦已填報113年5月、6月之營運資料，可見原告已知悉每 月均有填報營運報表之規定，應自行確認填報期限，而非仰 賴被告提醒或通知，更不應主張係被告遲於通知或提醒而解 免行政法上義務。
⒉原告稱先前都是接到被告通知後，補填上傳即可，並無罰款 問題；被告違反行政程序法第165條規定，且原告於113年8 月26日收到函文後，於113年9月10日填報，並非情節嚴重等 語。惟查：原告雖稱過去均係接獲被告通知後補填上傳即可
，惟此係被告依行政程序法第165條規定所為之行政指導， 係為提醒原告在內之旅館業應依法辦理填報營運報表。且因 旅館業管理規則分別於97年增訂每半年申報1次營運報表、1 10年修法為每個月申報1次營運報表，為利於業者儘速適應 法規，被告始提醒業者應依法辦理申報，並不代表若無被告 之提醒或通知，原告即可免除申報義務。且被告先前雖以輔 導為主，並不足以創設使原告誤信「逾期申報只需補填報而 不會遭到裁處」之外觀，原告不得執此主張免於裁罰。再者 ，被告確已以113年8月23日函通知原告應於113年8月27日前 申報完成，已給予原告法定期日後7日之寬限期，且被告事 前亦以電話、電子郵件等方式提醒旅館業者盡速填報，並非 僅有1日之準備期間。又申報營運報表無須花費數日始能完 成，被告竟遲至113年9月10日始填報7月之月報表，遲延長 達15日之久，甚至距離法定申報期限（8月20日）已相隔20 日之久，不僅違背法令，亦影響被告對旅館之督促管理。且 由原告所述可知，原告逾期申報之情形已有數次，被告倘未 依法開罰，恐難有效達成督促管理旅館業之目的。因此，被 告已先進行通知，原告卻仍未遵期申報，被告方以原處分裁 處原告，核其情節並未過苛，並未違反行政程序法第165條 規定，於法有據。
⒊原告又稱已於113年9月10日申報完成，被告卻仍於113年10月 7日裁罰，且未依發展觀光條例第55條第3項規定「限期改善 」。惟查：依發展觀光條例第55條第3項規定，被告本有依 據個案情節，作成適當行政裁量之空間及裁處權限，並非以 「令限期改善」為限。而原告違法事實明確，被告認為僅以 書面提醒或指導未能有效使原告恪守法規，因而依本件情節 輕重程度，依法處以1萬元罰鍰，於法無違。況且，按發展 觀光條例裁罰標準附表二「旅館業與其雇用之人員違反本條 例及旅館業管理規則裁罰基準表」第37項裁罰基準，原處分 裁處金額為最低金額1萬元，且原告延誤期限多日，被告依 法予以裁罰，並無裁罰過苛。而原告雖於被告裁處前申報完 成，惟原告確實已逾期申報，對被告督促管理旅館業之業務 已產生負面影響，不因原告於被告裁處前完成申報，即可忽 略原告確有違反旅館管理規則第27條之1規定之事實，此與 該規定之制定目的顯然相悖，原告主張顯無理由。 ⒋至原告所稱113年9月9日收到113年9月5日函，原告即於9月10 日填報完成並致電承辦人員，承辦人員告知已填報就不用再 陳述意見，讓原告誤以為填報完成就不會受到罰鍰，喪失陳 述意見之機會云云。惟查，被告從未告知原告若已填報完成 就不會受到罰鍰，此乃原告自身之誤解，不得作為免受裁罰
之理由。且被告已依行政程序法第102條規定寄發113年9月5 日函，使原告有陳述意見之機會，原告得自行評估是否於11 3年9月24日前向被告提出事實上及法律上之陳述，因此，被 告作成原處分並未違反行政程序法第102條及行政罰法第42 條規定。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原告違反旅館業管理規則第27條之1規定，依 發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表二項次37等 規定，作成原處分裁罰原告罰鍰1萬元，是否適法？ 五、本院之判斷：
㈠本件應適用之法規：
⒈發展觀光條例
第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅 館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以 日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業 。……」
第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在 直轄市為直轄市政府；……」
第55條第3項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光 遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節 輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以 下罰鍰。」
第66條第2項規定：「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、 經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管 理規則，由中央主管機關定之。」
第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管 機關定之。」
⒉旅館業管理規則
第1條規定：「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例） 第66條第2項規定訂定之。」
第2條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，以 各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費 用及其他相關服務之營利事業。」
第3條第1項、第3項規定：「(第1項)旅館業之主管機關：在 中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；……。(第3項)旅館 業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事 項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（ 市）政府辦理之。」
第27條之1前段規定：「經營旅館者，應每月填報總出租客 房數、客房住用數、客房住用率、住宿人數、營業收入等統
計資料，並於次月20日前陳報地方主管機關；……」 ⒊裁罰標準
第1條規定：「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例） 第67條規定訂定之。」
第2條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為， 依本標準之規定裁罰。」
第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業 管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規 定裁罰。」
附表二
項次 裁罰事項 裁罰機關 裁罰依據 處罰範圍 裁罰基準 37 旅館業者未依規每月填報總出租客房數、客房住用數、客房住用率、住宿人數、營業收入等統計資料，並於次月20日前陳報地方主管機關。 直轄市或縣(市)政 府 本條例第55條第3項旅館業管理規則第27條之1前段 處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰 處新臺幣1萬元 ⒋臺北市政府93年11月23日府交四字第09305099900號公告：「 主旨：公告本府主管業務委任事項，並自93年12月1日起生 效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自 治條例第2條第2項。公告事項：本府將下列法規規定中有關 本府權限事項委任本府交通局，以該局名義執行之：㈠發展 觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51 條至第55條、第61條及第69條。㈡發展觀光條例裁罰標準。㈢ 旅館業管理規則……。」(訴願卷第29頁)96年10月15日府交三 字第09634117500號公告：「主旨：公告原由本府交通局辦 理觀光管理業務之管轄權權限，變更由本府觀光傳播局辦理 之事項，自96年9月11日起生效……。」(訴願卷第30頁) ㈡經查，原告獨資經營古山園旅社，係屬被告核准登記之旅館 業，應受發展觀光條例及該法授權所訂子法所規範，自應依 旅館業管理規則第27條之1前段規定，於每月20日前向被告 陳報前1個月有關總出租客房數、客房住用數、客房住用率 、住宿人數、營業收入等統計資料，以利被告依法執行對轄 內旅館業之監督管理，而依前開規定，原告就其113年7月之 營運月報表，本應於113年8月20日前至「臺灣旅宿網」填載 後向被告陳報，卻遲至113年9月10日始完成前開填報義務等 節，為兩造所不爭執，復有古山園旅社基本資料表、臺灣旅 宿網後台系統關於原告營運報表113年8月30日之截圖畫面、 原告所提2024年7月營運月報表、乙證9原告2024年7月營運 月報表等件可稽(訴願卷第16-18頁、原卷第9頁、本院卷第8 0、156-159頁)，是原告顯有違反依發展觀光條例所發布之 法規命令即旅館業管理規則第27條之1前段規定之情事，堪 以認定，被告自應依發展觀光條例第55條第3項規定為裁罰 處分。而本件經被告審酌違規情節並依裁罰標準，就原告違 反事項按裁罰基準以最低罰額作成罰鍰1萬元之原處分，並 無違誤。
㈢至原告主張自110年9月6日旅館業管理規則修正後，至113年7 月止共35個月，其即有30次未依規定期限填報營運報表，均 未有罰鍰，本件已於110年9月10日完成填報，非屬情節嚴重 ，被告仍予裁罰有違行政程序法第165條及發展觀光條例第5 5條第3項得令限期改善之規定，而裁量過當濫用云云，查旅 館業管理規則於110年9月6日修正後，依第27條之1前段規定 ，經營旅館者應將每月營運統計資料，於次月20日前向地方 主管機關陳報，因該規定係於110年修正時始增訂，被告作 為地方主管機關執行該管理事項之權責機關，為輔導旅館業 者依前開規定按月遵期陳報上一個月之旅館營運統計資料， 而於每月期限屆至前，提前提醒各旅館業者遵期填報，於期 限屆至後，仍會再次通知尚未填報營運月報表之旅館業者依 限改善並完成填報義務等情，為兩造所不爭執，且本件被告 亦曾於113年8月15日事前提醒原告遵期填報113年7月之營運 月報表，並於原告未遵期於法定期限之113年8月20日前填報 同年7月營運月報表後，仍再次以113年8月23日函通知原告 於113年8月27日前完成填報，此有乙證4被告113年8月23日 函、乙證8臺灣旅宿網後台系統關於113年8月15日發送通知 提醒原告填報營運報表之截圖畫面在卷可憑(原卷第11-12、 29-30頁)，可認被告於作成本件裁罰前，業依行政程序法第 165條規定對原告為行政指導，以促使原告盡速履行其每月 填報營運統計資料之法定義務；又被告於原告逾越113年8月 20日後仍未填報113年7月營運月報表時，仍於113年8月23日 發函通知原告於同年月27日完成填報，並明確告知填報義務 之法令依據，及違反該等填報義務之處罰效果，縱非明確表 示係依發展觀光條例第55條第3項規定作成限期改善之處分 ，然該函已寓有限期令其改善之意，再者，觀原告自行統計 甲證4營運月報表申報情形，可知原告自110年9月旅館業管 理規則修正後，迄至本件受被告裁罰，業已歷經被告數年之 輔導、提醒以促使其依限遵守法定義務，然竟仍發生原告所 自稱之35個月中，有30次未依限填報營運月報表之情事，原 告之遵法意識顯然過於薄弱，是原告於本件再度違反相同規 定，實無從論以違規情節非屬嚴重而再度令限期改善，是被 告予以裁罰最低罰額，難認有何裁量過當或濫用。至原告爭 執113年8月26日始收受被告113年8月23日函，距改正期限11 3年8月27日僅餘1日乙節，查臺灣已是一資訊科技相當發達 之社會，而前開營運月報表亦係以旅館業者至「臺灣旅宿網 」填報之方式為之，網路填報方式於1日24小時均得使用， 原告無何困難不能於24小時內完成填報之具體事證，且原告 自承所營旅館規模很小，人員很少等語(本院卷第141頁)，
復審諸原告於113年9月10日填報之113年7月營運月報表資料 (本院卷第80頁)，關於營業收入項下，除客房收入24,095元 外，其餘數額均為0，其營運資料應非龐雜，且按乙證9所示 原告所填報113年7月營運月報表完整資料，除營業收入外之 其餘項目如職工人數、客房住用率、住客類別統計、住客國 籍統計等資料，均甚單純，則原告是否確有困難而未及於11 3年8月27日前完成填報，誠屬有疑。又如原告係因營運資料 尚須統整而認1日不足完成作業者，自應於營運作業流程中 ，妥善安排統計營運成果資料之時程，如認需花費數日始能 完成統整資料，當於每月底可確認該月營運成果後，即盡速 展開統計，以利完成法定例行之填報義務，況且，原告依法 應填報113年7月營運月報表之義務期限係113年8月20日，並 非被告另予之寬限期113年8月27日，是原告主張113年8月26 日始收受被告前開限期函文，原處分具裁量瑕疵云云，並不 可採。
㈣另原告主張113年9月10日完成填報後，向被告承辦人確認不 用再陳述意見，以為填報完成就不會被罰，卻仍被裁罰，致 原告喪失陳述機會，被告沒讓原告陳述意見而違反行政罰法 第42條及行政程序法第102條規定乙節，查被告於113年8月3 0日確認原告仍未完成113年7月營運月報表之填報義務後， 已於113年9月5日函請原告於同年月24日前陳述意見，該函 並於113年9月9日合法送達原告(原卷第13-15頁)，原告當可 於所訂期限前向被告提出陳述意見，並無原告所稱被告未給 予陳述意見之機會，自無何違反行政罰法第42條及行政程序 法第102條規定之情形。再者，被告113年9月5日函通知陳述 意見既係原告表達自身意見之機會，自應自行評估是否提出 意見及如何陳述，與原告是否為行政官員乙事，毫無關聯， 且原告捨棄其陳述意見之機會，並非行政程序之瑕疵而得據 之撤銷原處分，況且，原告於訴願程序所為之意見陳述，均 經被告於訴願程序中詳予斟酌後，仍認應維持原處分而予答 辯，此有訴願答辯書可參(訴願卷第22-28頁)，亦難認原處 分有何實體事實認定錯誤或程序瑕疵應予撤銷。是原告混淆 填報義務及行政程序中之陳述意見權，並誤以為逾期始填報 完成即不會受到裁罰乙節，核屬原告對法令制度之誤解，仍 無從為有利於原告之認定。
㈤另原告於本案言詞辯論終結後，以114年7月18日聲請再開辯 論狀主張如前，而請求再開辯論乙節，查原告雖於114年7月 17日始當庭遞出「行政訴訟準備書狀㈡」，然該狀業經本院 當庭向原告確認內容，經原告陳稱：主要是要請求調查證據 ，要調查所有業者填報日期及開罰情形等語，並經被告訴訟
代理人就原告聲請事項當庭表示認無調查必要之意見，有本 院114年7月17日言詞辯論筆錄可參(本院卷第140頁)，且該 書狀內容篇幅不多，復為原告先前書狀內容所涵蓋，亦即原 告準備書狀㈡要旨係重述先前書狀已曾表示之內容，本院並 無當庭無法審理之情事，且本件案情並非繁雜，事證已臻明 確，理由業如前述，並無草率於114年7月17日言詞辯論終結 ，是認本件並無再開辯論之必要。至原告請求命被告提出其 他業者填報日期即開罰情形乙節，查原告前揭違規事實之認 定，與其他旅館業者填報日期與開罰情形完全無涉，且違反 旅館業管理規則第27條之1前段規定之裁罰效果，僅有發展 觀光條例第55條第3項所定之限期改善或處1萬元以上5萬元 以下罰鍰，並無公布受罰旅館業者名稱、負責人姓名之處罰 效果，又旅館業者是否受罰乙事，關涉特定旅館業者之社會 形象，於法未明文應公布受罰業者名稱之情況下，業者對於 其裁罰紀錄乙事，非無維護商譽之社會評價期待及法律上利 益，是認無調查其他旅館業者裁罰紀錄之必要，而被告作成 原處分裁罰原告，亦無違平等原則。
㈥綜上所述，原告所執各節，並無可採。原處分於法並無違誤 ，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及 原處分，為無理由，應予駁回。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必 要，併予敘明。
六、結論：原告之訴無理由。
中 華 民 國 114 年 8 月 7 日 法 官 楊蕙芬一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原 判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違 背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴 後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起 上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他 造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 8 月 7 日 書記官 楊貽婷