臺灣嘉義地方法院民事判決
114年度國字第2號
原 告 林瑞英
訴訟代理人 林維信律師
被 告 嘉義縣選舉委員會
法定代理人 羅木興
訴訟代理人 邱皇錡律師
丁詠純律師
上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年6月27日言詞辯論
終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之。賠償義務機關拒絕賠償時，請求權人得提起損害
賠償之訴；國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別
定有明文。原告主張被告應負國家賠償責任，於民國113年1
0月24日以書面向被告請求賠償，經被告於113年11月19日拒
絕賠償之情，業據原告提出嘉義縣選舉委員會以113年11月1
9日嘉縣選一字第1133150253號函為證（本院卷155至156頁
）。是原告提起國家賠償之訴，已踐行國家賠償先行程序，
揆諸上開規定，即無不合。至於被告抗辯原告於訴訟進行中
，另依民法第195條規定向被告請求精神慰撫金新臺幣（下
同）50萬元部分，因未經協議先行程序，應予駁回云云，惟
原告提起本件訴訟之請求權基礎為國家賠償法第2條第2項後
段（本院卷322頁），於協議先行程序，亦係如此（本院卷9
6頁），原告於協議先行程序中固未將精神慰撫金列入，但
民法第195條是損害賠償範圍之規定，並非請求權基礎，是
縱使原告於協議先行程序中，未請求精神慰撫金，亦無礙其
已就同一請求權基礎即國家賠償法第2條第2項後段為協議先
行程序而符合提起本件國家賠償訴訟之程序要件。故被告此
部分之抗辯，並無理由。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或
減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255
條第1項第3款定有明文。本件原告起訴時請求被告給付576
萬元及自113年10月26日起至清償日止，按週年利率百分之5
計算之利息。嗣訴狀送達後，原告具狀減縮請求金額為365
萬3,360元（本院卷331至332頁）。經核屬減縮應受判決事
項之聲明，揆諸前揭規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：
㈠111年11月26日舉行之111年番路鄉第22屆鄉民代表選舉（下
稱系爭選舉），共5人參選、應選4人，而原告與訴外人林朝
新均為候選人，最終開票結果為原告排序第5而落選（但已
超過最低當選門檻）、林朝新排序第4而當選。
㈡惟林朝新於系爭選舉之最後登記日111年8月31日前，經本院
於111年5月27日以111年度嘉交簡字第400號刑事判決處有期
徒刑2月在案，並於111年6月24日確定，嗣林朝新向臺灣嘉
義地方檢察署（下稱嘉義地檢署）檢察官聲請易服社會勞動
時數366小時，履行期自111年9月15日起至112年1月14日。
嘉義地檢署並以111年9月8日嘉檢曉文字第11110002600號函
回覆被告關於林朝新前開勞動時數履行期，顯見被告知悉林
朝新於系爭選舉最後登記日前，因判決尚未執行完畢，不符
行為時即修正前公職人員選舉罷免法（下稱選罷法，均係指
修正前）第26條第4款（修法後為第26條第9款）之消極資格
規定，被告依法應撤銷林朝新參選登記，卻怠於行使職權，
任其參選進而當選。事後經檢察官查知上情，而向本院提起
當選無效之訴，復經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分
院）以112年度選上字第5號判決認定林朝新當選無效確定。
㈢林朝新既被判決認定當選無效，原告遂向被告申請應公告原
告當選系爭選舉之鄉民代表，或應重行公告原告當選系爭選
舉之鄉民代表，或應作成原告遞補系爭選舉之鄉民代表之行
政處分，惟被告卻以112年10月30日嘉縣選一字第112000139
9號函拒絕原告請求，致原告未能就任鄉民代表而受有損害
。
㈣原告於系爭選舉所得票數既已超過最低當選門檻88票，故倘
被告於選前有將林朝新之參選資格撤銷，則原告必會當選鄉
民代表，今因被告怠於執行職務，致原告未能就任鄉民代表
，致原告無法領取具有薪資性質之每月研究費，此即原告所
失之預期利益，且與被告怠於執行職務間，具有相當因果關
係。經查，112年研究費為69萬6,360元、113年為74萬1,960
元、114年為85萬7,520元、115年則暫時以114年之85萬7,52
0元計算，故主張被告應賠償原告未能當選之研究費損失315
萬3,360元（計算式：69萬6,360元＋74萬1,960元＋85萬7,520
元＋85萬7,520元＝315萬3,360元）。又原告因被選舉權及服
公職權遭侵害，此等人格法益遭侵害而情節重大並主張賠償
精神慰撫金50萬元。爰依國家賠償法第2條第2項後段、第5
條、民法第216條第1、2項之規定，請求賠償315萬3,360元
，並依國家賠償法第2條第2項後段、第5條及民法第195條第
1項之規定，請求賠償50萬元。並聲明：⒈被告應給付原告36
5萬3,360元及自113年10月26日起至清償日止，按週年利率
百分之5計算之利息。⒉訴訟費用由被告負擔。⒊原告願供擔
保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠違反選罷法第26條之情形，應僅限於故意而不包括過失，故
原告主張被告違反該條之作為義務而應負損害賠償責任，尚
非無疑：
依選罷法第29條第1項第2款規定觀之，有選罷法第26條第1
項各款之情事者，固不得登記為候選人，惟該規定係以選舉
委員會「投票前發現」候選人具備消極要件，解釋上該條應
限於故意情形。然本件被告之承辦人員因選務繁忙而疏未注
意此一情形而未撤銷候選人登記，難謂屬故意而與選罷法之
規定有間。
㈡被告有無過失與原告是否可以當選系爭選舉之鄉民代表，兩
者間並無因果關係：
查系爭選舉之鄉民代表，以所得票數達該選舉區應選出之名
額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之10以上者，始為當
選，是系爭選舉之最低門檻為88票。惟影響選舉結果之原因
多端，舉凡候選人之個人因素、政治主張、派系歸屬、是否
配票，甚至投票日之天氣或棄保策略之操作，均可能影響選
民之投票意願，縱林朝新自始不得參選，選戰期間其他候選
人之競選策略可能即有不同，或因同額競選主觀上認為必然
當選而消極進行競選活動，選民因此投票意願低落導致未達
當選票最低票數等，均有可能發生，因此原告是否在林朝新
無法參選之情況下仍可獲得88票以上之得票數，尚屬無從證
明。從而，原告以林朝新違法參選、被告未予以撤銷參選資
格為由，請求被告對其未能當選一事負國家賠償責任云云，
未能舉證證明二者間有相當因果關係存在。
㈢縱有因果關係，然鄉民代表為無給職，原告亦未能證明損害
確實存在：
⒈鄉民代表為無給職，其依法雖得領取法定費用，然目的在於
公行政任務之推動，藉由此類費用之給付使地方民意代表遂
行職務，間接達到地方立法機關之任務。原告既未於事實上
參與鄉民代表之公任務推動，相對而言即不應有此國庫支出
。換言之，以整體法秩序之解釋，此費用於規範目的上既非
必然要求國家支付，該費用即非原告預期可得而未得之損害
。
⒉況且原告未當選而經營其他事業，因營利所致之所得亦應予
扣除，蓋原告於此財產增加之範圍內已無損害可言，當無使
被告填補損害之可言。
㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。⒊若受不利
判決，被告願供擔保請准免予假執行。
三、本件兩造不爭執如下（本院卷240頁）：
㈠原告有參與我國111年地方公職人員第22屆鄉鎮市民代表選舉
，向被告登記申請為嘉義縣番路鄉第22屆鄉民代表選舉第2
選舉區之候選人，並經被告核准公告在案。系爭選區共有5
名候選人，應選4名鄉民代表，林朝新為其中1名候選人。
㈡系爭選舉之選舉結果為林朝新等4人當選，原告得票238票，
得票排序為第5位而經被告公告未當選。
㈢林朝新於系爭選舉前，因酒駕而經本院判處有期徒刑2月確定
，而尚未執行完畢，故具有選罷法第26條第4款之消極事由
，被告卻仍准予林朝新登記為候選人。嗣後經嘉義地檢署檢
察官向本院民事庭提起當選無效訴訟，經本院以112年度選
字第7號判決林朝新當選無效，並經臺南高分院以112年度選
上字第5號判決駁回林朝新之上訴而告確定。
㈣倘候選人數未超過或不足各該選舉區應選出之名額時，系爭
選舉之最低當選票數為88票。
四、本院得心證之理由：
㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於
執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償
法第2條第2項定有明文。其中後段之態樣即係「怠於執行職
務型」之國家賠償責任。而依據一般的論述，怠於執行職務
國家賠償責任之構成要件包括：⒈行政機關負有應執行之職
務義務，且該職務義務具有「第三人關聯性」。⒉未執行該
職務義務。⒊行政機關之行止已逾越行政裁量權合理行使的
範圍。⒋有故意或過失。⒌人民之自由或權利受損害。⒍「怠
於執行職務」與「損害發生」間有相當因果關係。其中所謂
的「第三人關聯性」，係指該項職務義務不僅為公共福祉而
存在，而且亦兼具有保障可得特定人權益之立法目的。之所
以須有此項限制，是因行政機關之職務義務繁多，若任一職
務義務不履行，皆可成立國家賠償責任，將使國家背負過於
沉重之責任（林三欽，國家賠償請求權基礎之二-「怠於執
行職務型」之國賠請求權，月旦法學教室第55期，第31至第
32頁）。惟應如何判斷職務義務究係以維護公益或保護人民
權益為目的，就此，大法官釋字第469號解釋採行德國「保
護規範理論」作為判斷標準，該號解釋文指出：「法律規定
之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的
係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關
應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依
此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地
，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭
受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請
求損害賠償。」解釋理由書更進一步稱：「至前開法律規範
保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定
人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向
行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在
於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般
國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所
欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有
保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行
職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」由上可知，倘
法律未明確規定賦與可得特定人之公法上請求權，則在辨別
法規範有無「第三人關聯性」時，依大法官解釋，係以「法
律之整體結構」、「法律適用對象」、「法律所欲產生之規
範效果」及「社會發展因素」為判斷基準。
㈡進一步來說，苟法規已明定公務員之作為義務，或依對該法
規之解釋可以導出公務員之作為義務時，則該公務員應作為
而不作為時，即屬怠於執行職務。然依上揭方式所導出之作
為義務，在理論上係認須為第三人之利益而存在，亦即其目
的應在保護或增進該第三人利益，始足當之，惟所謂須為第
三人之利益而存在者，並不表示保護或增進該第三人之利益
為該職務義務之唯一或主要目的為必要，但至少必須是該職
務義務之共同目的之一。另所稱之第三人如同一般侵權行為
般，應僅限於直接之被害人而言，又如該作為義務專在維護
公益，雖個人因該作為亦獲有反射利益者，不能因國家機關
不執行該行為，即主張怠於執行職務而請求國家賠償（葉百
修，國家賠償法之理論與實務，2011年3月三版第1刷，第15
5頁、第159頁、第161頁）。
㈢原告於本件訴訟中主張被告於系爭選舉選舉日前，因過失未
依選罷法第26條第4款、第29條第1項第2款規定將林朝新之
參選資格撤銷，而認被告符合國家賠償法第2條第2項後段「
怠於執行職務型」之國家賠償責任，然如前所述，被告是否
應負此國家賠償責任，首先應探求者即係被告上開撤銷林朝
新參選資格之職務義務，是否係保護或增進第三人即原告之
目的。按選罷法第26條第4款係規定候選人之消極資格，即
犯特定罪名以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執
行或執行未畢者，不得登記為候選人；同法第29條第1項第2
款則規定選舉委員會候選人名單公告後，經發現候選人在公
告前或投票前有上開情事者，投票前應撤銷其候選人登記。
由上開條文明顯可知，該等規定並未明確規定特定人得享有
權利，授予向國家機關為一定作為之請求權。又考其立法意
旨，應係為避免遭判處有期徒刑以上之刑確定者，在尚未執
行完畢前，因罪刑既仍存在，為端正罪刑觀念，自不宜讓其
進入公職體系，以提升政府之公信力，係為公共利益而設之
規定。此從選罷法於112年6月9日將第26條第4款「犯前3款
以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未
畢。但受緩刑宣告者，不在此限。」規定，改列為第9款，
並將但書刪除，修正為「犯第1款至第6款以外之罪，判處有
期徒刑以上之刑確定，尚未執行、執行未畢、於緩刑期間或
行刑權因罹於時效消滅。」且於修正理由指明：「另為受緩
刑宣告者僅係暫緩執行其刑，於緩刑期間，所宣告之罪刑仍
存在，僅於緩刑期滿，而緩刑之宣告未經撤銷時，其刑之宣
告失其效力。故為端正罪刑觀念，避免受罪刑宣告者於緩刑
期間仍得參選，爰刪除但書緩刑宣告除外規定，明定於緩刑
期間者亦不得參選。又本款對於犯罪經判處有期徒刑以上之
刑確定，因行刑權罹於時效而消滅者之參選資格規定未臻明
確，並基於維護選舉公平性，避免候選人利用行刑權罹於時
效規避法律限制參選，爰併增列行刑權因罹於時效消滅者不
得登記為候選人。」亦可窺知。亦即，立法者係基於避免雖
受緩刑宣告，但尚未期滿，實質上尚有罪刑存在者，以及行
刑權罹於時效，但仍經判處罪刑確定而未實際受有刑罰者參
與公職人員選舉，而修正增加上開限制，由此益徵選罷法第
26條第4款、第29條第1項第2款之立法目的，係為公共利益
而設，適用對象亦明確限定在曾犯特定罪名以外之罪，且尚
未執行完畢者，欲藉此產生公職人員參選人，乃至於最後之
當選人，均不會係曾觸犯刑事責任，但尚未執行完畢者，以
達端正罪刑觀念，增加人民對政府信賴之效果，而與其他參
選人無涉。從而，本院認為上開規定賦與被告之職務義務僅
係為公共福祉而存在，並未兼具有保障可得特定人權益之立
法目的，而不符前揭所述「怠於執行職務型」之國家賠償責
任之第一個要件即「行政機關負有應執行之職務義務，且該
職務義務具有『第三人關聯性』」。
㈣換言之，選罷法第26條第4款、第29條第1項第2款之規範目的
，所著重的乃係禁止符合消極資格的人參與公職人員選舉，
並不是在保護或增進第三人即其他參選人提高當選之機會，
被告執行此項職務義務所保障的範圍並不包括其他參選人。
縱使被告事前有發現林朝新不具參選資格，致原告有可能（
但也不能保證）在系爭選舉中當選，充其量也僅係因被告執
行該職務義務而獲有反射利益，不能因被告未執行該行為（
即撤銷林朝新參選資格），即主張被告怠於執行職務而請求
國家賠償。
五、綜上所述，選罷法第26條第4款、第29條第1項第2款之規範
目的所保護之對象既非可得特定人之權益，則縱使被告違反
上開規定所賦與之職務義務，原告亦不得據以請求國家賠償
。從而，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被告
賠償365萬3,360元及自113年10月26日起至清償日止，按週
年利率百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之
訴既經駁回，則假執行之聲請已無所依附，併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之
證據，經本院審酌後認對判決結果不生影響，爰不一一論列
，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 114 年 7 月 18 日
民事第一庭 法 官 張佐榕
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀 如委
任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 7 月 18 日
書記官 張宇安