臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
111年度訴字第1547號
114年5月22日辯論終結
原 告 林維琳
訴訟代理人 翁伊吟 律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 邱泰源(部長)
訴訟代理人 陳昶安 律師
萬哲源 律師
宋怡宣 律師
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國111
年11月2日院臺訴字第1110186749號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應就原告民國110年9月1日之申請，依本判決之法律見 解作成行政處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
本件起訴時，被告代表人為薛瑞元，於訴訟進行中變更為邱 泰源，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(見本院卷二第17 頁至19頁)，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：
原告以其配偶即訴外人宋坤益(下稱宋君)於民國110年7月16 日上午經由接種單位台灣基督長老教會馬偕醫療財圑法人馬 偕紀念醫院(下稱馬偕醫院)派員接種新冠肺炎疫苗(Astra Z eneca，下稱系爭疫苗)，當日下午陸續出現視覺有波紋、發 燒、激烈咳嗽、身體無力、嘔吐、無法對話等狀況，隨即送 馬偕醫院臺北院區(下稱臺北馬偕醫院)急診救治，於110年7 月17日凌晨再轉送淡水馬偕醫院住院治療，經診斷有右內頸 動脈阻塞，於110年7月18日因腦腫脹嚴重進行開顱手術，於 110年7月20日15時29分死亡等情，疑因預防接種而受害，乃 於110年9月1日申請預防接種受害救濟(下稱系爭申請)。案 經被告預防接種受害救濟審議小組(下稱審議小組)111年4月 28日第178次會議(下稱系爭會議)以編號3745審議，依宋君
病歷資料記載、臨床表現及相關檢驗結果等研判，宋君於接 種系爭疫苗後當晚因背痛、嘔吐及意識不清送醫，與接種系 爭疫苗後可能發生「血栓併血小板低下症候群」(下稱TTS) 之合理期間不符，且其血小板檢驗結果亦不符合TTS之臨床 表現；又其於就醫期間，經發現有糖尿病合併高血糖高滲透 壓狀態、高血脂症及心房顫動等疾病，且未曾接受治療，屬 腦中風之高風險族群為由，認定宋君死因與其潛在疾病致嚴 重腦中風有關，與接種系爭疫苗無關，依預防接種受害救濟 基金徵收及審議辦法(下稱審議辦法)第17條第1項第1款規定 ，決議不予救濟。被告以111年5月16日衛授疾字第11101006 78號函(下稱原處分)，檢送系爭會議紀錄予社圑法人國家生 技醫療產業策進會，再由該會以111年5月17日(111)國醫生 技字第1110517040號函知原告審定結果。原告不服，提起訴 願，經訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈宋君年僅52歲，過去並無腦中風或心臟疾病就診及用藥史， 不存在產生血栓及腦中風因子，於接種第一劑系爭疫苗當日 下午即出現不適，急診及住院期間檢查顯示發生血栓與梗塞 ，4天後死亡，預防接種與受害情形關聯性為「相關」，或 至少為「無法確定」，依傳染病防治法第30條第1項及審議 辦法第5條第1款及第18條第1項及第2項規定，應予救濟。 ⒉預防接種係為達成群體免疫目的之公共衛生政策，攸關人民 生命及身體健康權利，人民因接種疫苗有不良反應，應屬特 別犧牲。系爭疫苗為實驗性疫苗，行政法院於審查原處分時 ，應提高審查密度，以落實預防接種受害救濟之制度本旨。 審議辦法第13條第1項及第3項規定，審議小組鑑定預防接種 與受害情形關聯性時，應就疑似受害人接種前後病史、家族 病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露等 相關因素綜合研判，雖屬不確定法律概念，惟就依據客觀事 實，並基於法律邏輯、經驗知識之因果關係判斷，為法院專 業，並不具有判斷餘地。
⒊宋君於臺北馬偕醫院急診救治時，其血壓即升高至205/124mm Hg，且體內存有血栓，並經醫師注射血栓溶解劑。系爭疫苗 接種後會產生凝血之風險，國內外均有實際病例，宋君係因 接種系爭疫苗，引起血管張力素失調，導致血壓上升至高血 壓，進而引發後續之梗塞與缺血性中風。
⒋審議小組以宋君血小板檢驗結果不符合TTS之臨床表現，又宋 君於就醫期間經發現屬腦中風之高風險族群，其死因應與潛 在疾病致嚴重腦中風有關為由，認定受害情形與接種系爭疫
苗關聯性為「無關」。然依國際心血管醫學期刊111年9月29 日發表篇名為「腺病毒COVID-19疫苗接種者伴隨或不伴隨血 小板減少之血栓事件」(原證6及原證6-1)指出，系爭疫苗亦 會引起無血小板低下之血栓，被告僅審查TTS之診斷標準， 完全未考量疫苗引起之無小板低下血栓或高血壓急症之可能 ，明顯錯誤限縮審查範圍。此外，諸多醫學文獻亦指出有未 與TTS診斷標準之典型臨床表現完全相同之個案。 ⒌本件共有3份鑑定書(下分稱鑑定書1、2、3)作為初步鑑定意 見，其中111年3月22日鑑定書3在考量宋君之糖尿病、高血 脂症後，仍認定：「病程發生在接受疫苗當天，其相關性較 難判斷」，並認系爭申請至少屬於關聯性「無法確定」，建 議給予新臺幣(下同)100萬元之救濟給付。111年4月17日鑑 定書1則指出：宋君接種系爭疫苗後於急診之血壓為205/124 mmHg，相當高，接種疫苗有可能引發身體不適，而影響血壓 變化，建議予以適當醫療補助，並數次出現「可能」用語， 亦認宋君有因接種系爭疫苗造成高血壓之可能，至少有間接 關聯性。
⒍觀諸審議小組亦有僅以「具有時間關聯」、「心肌炎機轉不 明」即予以救濟，採寬鬆審查標準之案例，倘若有相關資料 得佐證不良反應與疫苗間之關聯，應已達審議辦法第13條第 1項第2款「相關」之程度，縱認因果關聯性有真偽不明之情 形，依審議辦法第13條第1項第1款第2目所定「醫學實證證 實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性」，除非有充分之 事證，可確信不良反應與疫苗無關，否則應認定為同條項第 3款「無法確定可能性」。
⒎審議小組於系爭會議前提供予各委員之資料，已記載不予救 濟之結論，復觀會議簽到單，顯示有多名委員未完整參與或 逾時參與會議，採線上方式參加會議之委員共12人，其中11 人未全程參與，更有8人參與時間未達全程會議的一半，系 爭會議採共識決，卻惟僅有6人全程參與，無法達到多數委 員討論之目的，各案件審查所費時間僅有數十秒鐘等程序瑕 疵，亦無任何開會及形成決定過程之會議紀錄、錄音，難認 審議小組已實質審議個別案件。且系爭會議之組成，多為小 兒專科醫生，惟系爭疫苗之接種對象為成年人，難認具有審 議之專業。審議辦法漏未就審議小組之組成、召開及決定門 檻，訂定相關規定，違反傳染病防治法第30條第4項規定， 自應類推適用「藥害救濟申請及審議委員會審議辦法」第8 條所定「全體委員過半數出席」之規定。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告系爭申請，應作成准予核給預防接種受害救濟 給付600萬元之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈參照傳染病防治法第30條及審議辦法第2條、第10條及第11條 規定，可知關於預防接種與受害情形關聯性之鑑定及給付金 額之審定，悉由被告遴聘醫藥衛生、解剖病理、法學專家或 社會公正人士所組成之審議小組為審議決定，不受被告之指 揮監督，所為之鑑定涉及高度科學、專業之醫藥領域知識， 具組織獨立性及專業性，享有判斷餘地，法院採較低之審查 密度。本件審議小組委員共24人，包括感染症、疫苗學、過 敏免疫、神經學等專科醫師，暨法學專家及社會公正人士所 組成，合乎嚴謹性、專業性及公正性之要求。被告於審議小 組會議前，委請3位醫學專業委員，依據宋君病歷分別進行 初步鑑定，並委請1位法律、社會公正人士委員進行綜合建 議，於系爭會議前出具書面予審議小組，提供各委員參考。 審議小組於系爭會議時，出席委員共18人，其中有5位為醫 學專家，先由作成初步鑑定意見的委員或會議主席於會中進 行說明，審議小組再依據宋君之各種狀況，參酌就醫臨床病 歷、檢驗報告、治療及其病程發展、過往病史及可能相關之 疫苗特性等，本於學術專業、文獻報告及臨床經驗，討論疑 似受害事實與預防接種間之關聯性，各位委員均得發表意見 ，最後以共識決為決議，符合審議辦法第10條、第11條規定 等相關規定。系爭申請有審議辦法第13條第1項第1款第1目 、第4目之無關情形，故作成「無關」之決定，未違反預防 接種受害救濟制度之目的。至於關聯性「無法確定」應於不 符合「相關」或是「無關」之前提下，始得認定為關聯性「 無法確定」。原處分係本於審議小組依據相關醫學文獻，參 以宋君之病歷資料、臨床表現以及檢驗結果後，就系爭疫苗 之接種與宋君因其潛在疾病導致死亡結果間之關聯性為「無 關」的認定，行政法院應予尊重。
⒉依據中華民國血液病學會、被告傳染病防治諮詢會預防接種 組及被告疾病管制署共同編修之「TTS臨床指引」，接種系 爭疫苗發生TTS之合理期間，至少為接種疫苗後4至28天；且 診斷標準為：影像確認之血栓、血小板低下及anti-platele t factor 4/heparin(血小板第四因子抗體，下稱anti-PF4/ H)強陽性；檢驗項目可參考：(1)血液凝固試驗：PT、aPTT 、D-dimer(常見嚴重上升，D-dimer正常值：﹤500ng/ mL FEU)，及fibrinogen(常見嚴重下降)」、(2)「anti-PF4/H ELISA檢驗」，及(3)「血小板活化試驗」；又如臨床上無前
述(2)、(3)檢查，D-dimer高於正常值上限4倍以上，可考慮 當作TTS治療。另依世界衛生組織出版之「新冠肺炎疫苗接 種後TTS臨床處置指引」(下稱WHO指引)，亦將血小板數值低 下(血小板低於：150×10³/㎕)係為診斷TTS之必要條件。經查 ，依宋君馬偕醫院110年7月16日實驗室檢驗報告(下稱110年 7月16日檢驗報告)，血小板數值為222×10³/㎕、D-dimer為81 1ng/ml，並無血小板低下或D-dimer超過正常值4倍嚴重上升 的情形，不符合TTS之臨床表現；宋君接種疫苗當天即嘔吐 、意識不清送醫，與TTS臨床指引所指致病機轉之反應時間 即合理期間4至28天不符，審議小組以合理期間作為輔助判 斷，已依審議辦法第13條規定，審酌宋君疫苗接種前後之病 史、頸動脈梗塞、腦梗塞當天之各項指數及就醫過程之全部 病歷資料進行審定，其認定事實並無違誤，未基於錯誤之資 訊或事實為判斷。
⒊依宋君淡水馬偕醫院110年7月17日至同年月19日期間實驗室 檢驗報告(下稱110年7月17日-20日檢驗報告)，其飯前血糖 範圍介於323至462mg/dl(參考正常值：70至99mg/dl)；糖化 血色素7.7％(參考正常值：4.0至6.0％)；總膽固醇263mg/dl( 參考正常值：130至200mg/dl）；低密度膽固醇203mg/dl(參 考正常值：﹤130mg/dl)等數據，均顯示高於正常值，且其中 糖化血紅素之臨床意義為反映檢驗前2至3個月之血糖數值， 不因短期內急性生理變化而受影響，膽固醇含量亦係反應長 時間生理現象之數值，可見宋君原本即有高血糖、高膽固醇 血症等病兆。再依宋君110年7月16日馬偕醫院胸部X光報告 ，其胸主動脈異常彎曲，且有心臟肥大現象，顯示應有罹患 高血壓性心血管疾病；同日電腦斷層檢查結果亦顯示其冠狀 動脈、主動脈及相關分支動脈皆有粥狀動脈硬化情形，皆非 得於短時間內造成。另依宋君110年7月19日、20日之心電圖 檢查，及110年7月19日24小時心電圖報告，有持續性心房顫 動之症狀；復依110年7月20日出院病歷摘要，出院診斷為右 側中大腦動脈區域急性缺血性梗塞，傾向為心臟相關之血栓 所致；宋君死亡證明書記載其直接死因為右側大範圍腦梗塞 併腦脫疝經右側減壓顱骨切除術，先行原因為右側內頸動脈 狹窄及心房震顫；又接種系爭疫苗所造成之血栓與心臟或心 血管疾病相關引發之血栓，其致病機轉、形成時間等均有不 同，不可相互類推；雖然系爭疫苗與無血小板低下而在大腦 靜脈發生腦靜脈竇血栓(即CVST)可能有關聯，但宋君係內頸 動脈發生栓塞，兩者發生病症之部位不同，醫學病理成因亦 有所別，實屬二事，是宋君之病症為其潛在疾病所致，造成 其右側內頸動脈狹窄及心房震顫，並於心臟內形成血栓，至
內頸動脈發生栓塞，而發生右側中大腦動脈區域急性缺血性 梗塞等情，與宋君接種系爭疫苗無關。
⒋免疫風暴之具體內涵及致病機轉為何，原告均未充分說明， 所提醫學文獻亦無法佐證其說，其中原證6，僅係理論假設 階段，疫苗接種後發生無血小板低下症之血栓其病因及機轉 仍無具體實證；原證8，雖指出接種COVID-19疫苗後之血壓 異常尚非罕見，但此現象的基本機制仍未臻明確；原證10， 僅單一樣本，診斷時並未出現血小板減少症，疫苗誘發免疫 性血栓性血小板低下症候群(下稱VITT)病況較輕微，但不能 排除入院前曾有短暫的血小板減少症；原證11，則係針對輝 瑞疫苗且分析個案平均年齡為73歲，至於其他醫學文獻與系 爭疫苗及宋君於接種疫苗前已有潛在慢性疾病之情形均無關 聯，原告以斷章取義方式，主張上述醫學文獻支持其主觀臆 測及毫無憑據之見解，委無可採。
⒌審議小組過往核予救濟給付之案例中，疑似受害情形為無血 小板低下之血栓者，並無發現有如宋君有高血壓、高血糖、 高血脂(下稱三高)等病史存在，自無從類比。 ㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有原處分(原處分卷第233頁)、訴願決定(本院卷一第26頁至 37頁)、系爭申請文件即原告所提預防接種受害救濟申請書( 原處分卷第8、9頁)、被告疑似預防接種受害案件鑑定書1、 2、3及預防接種受害救濟給付法律/社會公正人士委員建議 表(原處分卷第331頁至339頁)、系爭會議紀錄(原處分卷第2 35頁至255頁)、會議資料(本院卷一第393頁至401頁)、簽到 單(本院卷一第523頁至527頁)、審議小組111至112年度委員 名單(本院卷一第159、160頁)、系爭疫苗中文說明書(111年 3月3日版，本院卷一第49頁至67頁)等文件可參，堪信為真 正。
六、本件爭點：
㈠原告提出系爭申請，請求被告應依傳染病防治法第30條第1項 及審議辦法第5條第1款及第18條規定，作成審定預防接種受 害救濟死亡救濟給付之處分，是否有據？
㈡原處分認定宋君於接種系爭疫苗後死亡，與接種系爭疫苗關 聯性為「無關」，有無判斷瑕疵？
㈢原告請求被告作成審定預防接種受害救濟給付600萬元之行政 處分，有無理由？
七、本院之判斷：
㈠應適用之法令：
⒈人民之生命權、健康權係受憲法保障。預防接種可提高國人
對特定疾病之免疫力，當多數民眾均配合接種時，可對欲防 治之傳染病產生群體免疫之效果，有效阻絕傳染病蔓延；反 之，如社會中接種疫苗人數不足，便不易控制疫情流行。是 人民接種疫苗，不僅係有利個人之自我健康保護，且具整體 防疫之公益性質。惟在科學上並不能完全排除民眾因接種疫 苗產生之不良反應，為使民眾因疫苗副作用所受之損害得逕 獲補償，避免循訴訟救濟之曠日廢時，而有礙疫苗接種政策 之順利推廣，傳染病防治法乃於88年6月23日增訂預防接種 受害救濟補償規定。依傳染病防治法第2條規定：「本法主 管機關：在中央為衛生福利部(即被告)……。」第30條規定： 「(第1項)因預防接種而受害者，得請求救濟補償。(第2項) 前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因2年間不行 使而消滅；自受害發生日起，逾5年者亦同。(第3項)中央主 管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受 害救濟基金。(第4項)前項徵收之金額、繳交期限、免徵範 圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式 、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」 其立法理由載明：「……為使因預防接種而受害者，得請求當 地主管機關陳轉中央主管機關予以救濟，以監測預防接種副 作用發生之情形，爰為第1項規定。為充實預防接種受害救 濟之財源，有設救濟基金之必要。又廠商負有提供安全疫苗 之責，縱非疫苗品質因素造成後遺症，廠商亦應負責，為分 擔風險，於各廠商出售疫苗，徵收一定金額，充為受害基金 來源……。」乃以無過失責任為前提，對預防接種受害者予以 救濟補償，同時監測預防接種副作用發生之情形，可見預防 接種受害救濟制度，亦係公共衛生措施之一環 。 ⒉被告依傳染病防治法第30條第4項授權訂定之審議辦法第5 條 第1款規定：「預防接種受害救濟給付種類及請求權人如下 ：死亡給付：疑似受害人之法定繼承人。」第9條規定：「 中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接 種受害救濟審議小組(以下簡稱審議小組)，其任務如下： 預防接種受害救濟申請案之審議。預防接種與受害情形關 聯性之鑑定。預防接種受害救濟給付金額之審定。其他與 預防接種受害救濟之相關事項。」第10條第1、2項規定：「 (第1項)審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關 就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之， 並指定1人為召集人。(第2項)前項法學專家、社會公正人士 人數，合計不得少於三分之一……。」第11條規定：「審議小 組審議預防接種受害救濟案時，得指定委員或委託有關機關 、學術機構先行調查研究；必要時，並得邀請有關機關或學
者專家參與鑑定或列席諮詢。」第13條規定：「(第1項)審 議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：無關 ：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：㈠臨床檢查或實驗 室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致 。㈡醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。㈢ 醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之 合理期間內。㈣衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形 與預防接種之關聯性。相關：符合下列情形者，鑑定結果 為相關：㈠醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預 防接種與受害情形之關聯性。㈡受害情形發生於預防接種後 之合理期間內。㈢經綜合研判具有相當關聯性。無法確定： 無前2款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。(第2 項)前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎， 發表於國內外期刊之實證文獻。(第3項)第1項綜合研判，指 衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似 疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及 其他相關因素所為之醫療專業判斷。」第17條第1款規定： 「預防接種受害救濟案件，有下列各款情形之一者，不予救 濟：發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接 種確定無關。」第18條規定：「(第1項)審議小組依救濟給 付種類，審定給付金額範圍如附表。(第2項)審定給付金額 ，應依受害人之受害就醫過程、醫療處置、實際傷害、死亡 或致身心障礙程度、與預防接種之關聯性及其他相關事項為 之。障礙程度之認定，依身心障礙者權益保障法令所定障礙 類別、等級。(第4項)嚴重疾病之認定，依全民健康保險重 大傷病範圍或嚴重藥物不良反應通報辦法所列嚴重藥物不良 反應。(第5項)給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之 ；已就較低金額給付者，補足其差額。」該條附表「預防接 種受害救濟給付金額範圍」規定，救濟給付種類屬死亡給付 者，與預防接種之關聯性為相關者，給付金額範圍為50萬元 至600萬元；無法確定與預防接種之關聯性者，給付金額範 圍為30萬元至350萬元。
⒊綜合前揭規定可知，中央主管機關即被告，對於預防接種受 害救濟申請所為之准駁決定，係取決於審議小組對於預防接 種與受害情形關聯性及給付金額之審定結果；其關聯性之存 否，係由醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士組 成之審議小組進行鑑定，可見審議小組前開審定，並非僅係 純然醫學專業之受害因果關係判斷，毋寧尚須納入人文多元 意見、建立社會信任、完備我國疫苗受害之補償法制的觀點 。審議程序部分，則係依據申請資料，先蒐集疑似受害人就
醫紀錄、相關檢查及檢驗結果等，送審議小組醫學專業委員 或委託有關機關、學術機構先行調查研究、做成初步鑑定， 再將前揭初步鑑定意見及相關資料卷證，提交審議小組會議 審議。又審議結果分為因果關聯性「相關」、「無法確定」 及「無關」，若經鑑定符合前兩者情形者，則再按其受害情 形審定預防接種受害救濟給付金額；若屬「無關」，則不予 救濟。又審議小組關於預防接種與受害情形關聯性之審議判 斷涉及高度專業性、技術性，如屬對行政機關依裁量權所為 行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量 行使之妥當性；至於不確定法律概念，行政法院以審查為原 則，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬 人性(如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等 前之學術能力評量)、高度技術性(如環保、醫藥等)等，行 政法院原則尊重行政機關之判斷，而採較低密度之審查基準 (司法院釋字第462、553號解釋理由參照)，就法律概念涉及 事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤、對法律概念的解釋有無 明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範之部分，行政法院 仍得進行審查，並得以判斷恣意或違法，而予撤銷或變更行 政機關之決定。
⒋民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者， 就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失 公平者，不在此限。」依行政訴訟法第136條規定，民事訴 訟法第277條關於事實真偽不明時之客觀舉證責任分配規定 ，於行政訴訟亦有準用。核傳染病防治法第30條第1項所規 定預防接種受害救濟補償給付的請求人，依行政訴訟法第13 6條準用民事訴訟法第277條本文規定，原須就其權利的發生 要件，即受預防接種發生生命、身體或健康的損害，且損害 與預防接種間有因果關係等，負客觀舉證責任。然而，預防 接種疫苗的選擇、分配、保存、接種方式及安全評估等，均 在行政機關的掌控範圍，請求人多係居於醫學知識及證據地 位不對等的處境，且疫苗接種常係因國家為達特定公共衛生 政策之目的，加以推廣、輔導，甚或強制接種，相較於個人 ，行政機關具有足夠的資源與能力評估疫苗接種的可能風險 ，並採取預防措施。再者，接種疫苗所欲追求防止疾病蔓延 的公益目的，其成效取決於接受疫苗的人口數，越多人接種 疫苗，越能防治傳染疾病的流行，亦使未接種疫苗的人也能 間接受到保護，降低傳染病流行的可能。對於接受預防接種 ，卻因個人體質等不明原因產生無法預見的損害時，如果在 因果關係的認定上過於嚴苛，或在訴訟的舉證責任上課加請 求人過重負擔，反而不利於人民接種疫苗之意願，無法達到
前揭公益目的。基於以上考量，應認為預防接種受害救濟補 償的請求人在訴訟中往往係處於不平等的弱勢地位，而有民 事訴訟法第277條但書「依其情形顯失公平」的情形，將客 觀舉證責任倒置，歸由行政機關負擔因果關係事實不明的不 利益。審議辦法第13條第1項本於傳染病防治法第30條第1項 規範意旨，將受預防接種及發生損害間，有無因果關係之事 實不明時(即不能確定有亦不能確定無因果關係)，規定仍應 補償，即把此項有無因果關係事實不明之不利益分配予補償 機關，實乃上開行政訴訟法所準用之民事訴訟法第277條但 書「依其情形顯失公平者」，倒置客觀舉證責任分配之具體 化法令規定(最高行政法院106年度判字第355號、109年度上 字第1140號判決意旨參照)。
⒌近年全球嚴峻之新冠肺炎疫情為公共衛生緊急事件，各國均 以緊急使用授權之專案許可方式，核准包括系爭疫苗之各種 新冠肺炎疫苗上巿，並對大量人口進行接種，而接種新冠肺 炎疫苗的風險，遠低於感染新冠病毒本身所帶來的風險，也 因大量的疫苗接種確實達到感染率、重症與死亡風險率明顯 下降之群體免疫的效果。惟新冠肺炎疫苗係新興且為緊急使 用授權之疫苗，其安全性具有較高科學不確定性，無論是審 議辦法第13條第2項所指之「人口群體」、「致病機轉」之 醫學實證，尤其針對如被害人存在既有健康風險之體質(如 老年、舊疾)或是非典型、少見的極端個案，均尚在發展及 累積研究成果當中，基於社會國原則下之社會政策考量，並 為減少訟爭、鼓勵接種疫苗、有效分散風險、提供人道關懷 及實現社會互助之公共衛生政策目標，系爭疫苗預防接種受 害救濟審議，進行因果關係之關聯性「無關」、「相關」及 「無法確定」之「綜合研判」時，更應透過審議辦法第13條 第3項所定之各個相關因素，適度放寬審議標準，如果疫苗 或是個案本身之個人因素均可能造成不良反應，在無法排除 該不良反應係個案本身之個人因素，與系爭疫苗無關，或前 開個人因素為誘發或促進不良反應之關鍵性指標時，應為有 利於申請人之認定。
㈡經查：
⒈宋君於00年00月0日出生，為51歲男性，為第一次接種系爭疫 苗，其於接種系爭疫苗前，並無慢性病史，有COVID-19疫苗 接種紀錄卡、預防接種登錄紀錄、接種系爭疫苗前相關就醫 病歷資料可稽(見原處分卷第16、17頁、第40頁至53頁)。惟 宋君於110年7月16日9時許接種系爭疫苗後，當天17時59分 表示視覺出現波紋，入夜後表示有發燒，身體感覺不舒服的 感覺，於22時多許經家屬發現有激烈咳嗽、肢體無力、嘔吐
、清醒卻無法對話及意識不清、背痛等現象，經叫救護車送 醫急診，並陸續接受下述治療，有系爭申請附件病情發展及 求診經過紀錄可參(見原處分卷第12頁)：
⑴宋君於110年7月16日22時51分到臺北馬偕醫院，意識狀態為 昏迷，血壓205/124mmHg，右側肢體肌力5分滿分，左側肢體 肌力0分。心電圖顯示心房顫動伴快速心室反應，胸部X光顯 示：1.高血壓性心臟病、2.急性肺水腫。腦部電腦斷層顯示 ：1.右島區可疑微弱低密度、2.可能是右側M1的高密度動脈 徵，經評估為：1.右側內頸動脈閉塞伴缺血性梗塞、2.心房 震顫。110年7月17日給予血栓溶解劑(TPA治療)，仍持續惡 化，4時轉送淡水馬偕醫院，有臺北馬偕醫院急診病歷、護 理記錄(見原處分卷第55頁至70頁)、鑑定書1、2、3案情概 要補充(見原處分卷第331、335、337頁)可參。 ⑵宋君於110年7月17日轉院至淡水馬偕醫院加護病房住院接受 檢查及降血壓和降腦壓藥物治療，入院診斷為：1.右側內頸 動脈閉塞伴缺血性梗塞、2.心房震顫。意識狀態為嗜睡。11 0年7月18日上午意識及呼吸型態改變，腦部電腦斷層顯示： 1.右側大腦中動脈區彌漫性低密度伴外觀腫脹，導致左側中 線移位和右側鉤索輕度突出。2.可能是右側M1的高密度動脈 徵。醫師安排接受右側減壓顱骨切除術及置放氣管內管併呼 吸器使用。胸部X光顯示：1.心胸比例增加、2.胸主動脈的 動脈粥樣硬化、3.氣管內管及鼻胃管到位、4.雙側下肺粗大 浸潤。晚間腦壓仍逐漸升高，意識昏迷。電腦斷層顯示：1. 右側大腦中動脈區彌漫性低密度伴外觀腫脹，導致左側中線 移位和右側鉤索突出、2.右側額頂顳區顱骨切除術術後。11 0年7月19日神經系統顯示雙側瞳孔放大及核心反射消失。11 0年7月20日心電圖顯示：1.心房顫動伴快速心室反應。2.急 性前壁心肌梗塞，15時20分血壓測量不到，心跳變慢，15時 29分宣告死亡，淡水馬偕醫院並出具死亡證明書，列載：直 接引起死亡之疾病或傷害(甲)：右側大範圍腦梗塞併腦脫疝 經右側減壓顱骨切除術；先行原因(乙)：右側內頸動脈狹窄 ，心房震顫；其他對於死亡有影響之疾病或身體狀況：第二 型糖尿病、高血脂症，有淡水馬偕醫院死亡證明書(見原處 分卷第20頁)、病歷及護理記錄(見原處分卷第71頁至180頁) 、鑑定書1、2、3案情概要補充(見原處分卷第331、335、33 7頁)可參。
⑶另就宋君之實驗室檢驗部分：110年7月16日檢驗報告：血小 板數值為222×10³/㎕、D-dimer為811ng/ml；110年7月17日-2 0日檢驗報告：飯前血糖323、265、462、372、199mg/dl(參 考正常值：70至99)；糖化血色素7.7％(參考正常值：4.0至6
.0％)；總膽固醇263mg/dL(參考正常值：130-200)、低密度 膽固醇203mg/dL(參考正常值：﹤130)、高密度膽固醇44.6mg /dL(參考正常值：男﹥40)，有檢驗報告(見原處分卷第211、 212、214、219、222、225、227頁)及鑑定書1(見原處分卷 第331頁)可參。
⒉原告於110年9月1日以系爭申請向被告提出預防接種受害救濟 申請，被告調取宋君接種系爭疫苗前3年及接種系爭疫苗後 就診之病歷(並無慢性病史)後，先送3位審議小組委員進行 初步鑑定，其中111年4月5日鑑定書1初步鑑定意見為：宋君 於接種疫苗當晚發生急性右側大腦中動脈區梗塞彌漫性低密 度伴腦腫脹，與合併急性肺水腫，在急診室血壓為：205/12 4mmHg，相當高。雖宋君潛在有高血壓可能之問題，7月18日 血液檢查血小板與凝血功能無異常，為證實無TTS之明確佐 證，應是為右側內頸動脈閉塞伴缺血性梗塞為主要原因。另 外，7月17日血液檢查有高血脂之結果，包括低密度膽固醇2 03mg/dL、高密度膽固醇44mg/dL、糖化血色素7.7％，加上宋 君送至急診時檢查有之心房顫動以上皆有可能，因此本身健 康因素與本次急性症狀可能相關。鑑定意見為無直接相關， 並勾選「衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防 接種之關聯性」，但接種疫苗有可能引發身體不適，而影響 血壓變化，建議予以適當補助，並勾選「為釐清症狀與預防 接種之關係，所施行之合理檢查及醫療費用，給付之醫療補 助，補助金額20萬元(見原處分卷第332、333頁)；111年4月 17日鑑定書2初步鑑定意見為：宋君於系爭疫苗注射當日發 生右大腦動脈梗塞，就醫時血小板數值正常，其時序及臨床 表現不符合TTS之診斷要件。宋君雖無已知病史，但就醫時 發生糖尿病之嚴重併發症：高血糖高滲透壓狀態，且發現心 房顫動等現象，皆應為原有卻未曾發生之疾病，故宋君雖無 病史，實則因糖尿病及心房顫動未曾接受治療，而為腦中風 之高危險群。宋君之死亡為嚴重腦中風所致，其腦中風之發 現與其原有糖尿病及心房顫動明顯相關，故綜合以上判斷為 與疫苗無關，並勾選「臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受 害情形係由預防接種以外其他原因所致」，不予救濟(見原 處分卷第335、336頁)；111年3月22日鑑定書3初步鑑定意見 為：宋君接受系爭疫苗後當天出現右側大腦梗塞相關症狀， 推估其大腦梗塞發生與心房震顫最有相關。因右側腦梗塞範 圍大，後併腦脫疝，病情嚴重，發病後4天過世，病程發生 在接受疫苗當天，其相關性較難判斷，鑑定結果為無法確定 ，並建議死亡救濟金額100萬元(見原處卷第337、338頁)。 另「預防接種受害救濟給付法律/社會公正人士委員建議表
」(見原處分卷第339頁)，於綜合建議記載：宋君就醫時血 小板數值正常，其時序及臨床表現不符合TTS診斷要件，應 屬本身疾病所致，非疫苗所引起，建議鑑定結果為無關，不 予救濟。
⒊審議小組經審議前揭鑑定書、建議表及病歷等資料後，以依 據病歷資料記載、臨床表現及相關檢驗結果等研判，宋君接 種疫苗後當晚因背痛、嘔吐及意識不清送醫，與接種系爭疫 苗後可能發生TTS之合理期間不符，宋君之血小板檢驗結果 亦不符合TTS之臨床表現。又宋君就醫期間經發現有糖尿病 合併高血糖高滲透壓狀態、高血脂症及心房顫動等疾病，且 未曾接受治療，屬腦中風之高風險族群，認定宋君死因與其 潛在疾病致嚴重腦中風有關，與接種系爭疫苗無關，依審議 辦法第17條第1款規定，不予救濟，有系爭會議之會議紀錄 可參(見原處分卷第245頁)。
㈢本件尚難認足以證實或支持宋君接種系爭疫苗與宋君受害情 形間之關聯性為「相關」：
⒈接種系爭疫苗後引起TTS(VITT)，為目前國際醫學界公認之系 爭疫苗不良反應，其致病機轉係系爭疫苗接種後引發抗體反 應，造成血小板聚集形成血栓，已屬明確，依TTS臨床指引 ，接種系爭疫苗發生TTS之合理期間，至少為接種疫苗後4至