臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
113年度簡字第108號
114年6月19日辯論終結
原 告 張柏齡
被 告 農業部動植物防疫檢疫署桃園分署
代 表 人 陳宏伯
訴訟代理人 林冠佑律師
林采妤律師
上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服中華民國113
年1月26日農訴字第1120717793號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下 罰鍰處分（本件罰鍰金額20萬元），依行政訴訟法第229條 第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序 。
貳、實體方面：
一、事實概要：
原告於民國l12年7月2日自中國大陸搭乘班機由臺灣桃園國 際機場(下稱桃園機場)入境，未主動申報檢疫，逕由財政部 關務署臺北關(下稱臺北關)之綠線免申報檯通關，經臺北關 查獲其行李內攜帶含豬肉肉粽6個(計1公斤，下稱系爭檢疫 物)，移請被告改製前行政院農業委員會動植物防疫檢疫局 新竹分局(現為行政院農業部動植物防疫檢疫署桃園分署)處 理。被告以系爭檢疫物為含肉加工產品，應施以檢疫，原告 未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例(下稱防治條 例)第34條第2項規定，依防治條例第45條之1及違反動物傳 染病防治條例第三十四條第二項規定案件裁罰基準(下稱裁 罰基準)第2點第1款規定，以112年7月2日編號QS-l12-4S-00 000000號裁處書(下稱原處分)裁處原告20萬元罰鍰，原告不 服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：
㈠防治條例第5條已明確指出可能傳播動物傳染病病原體之物品
方才適用於防治條例。被告亦於其機構網站公告世界動物衛 生組織非洲豬瘟的消毒方式，其中之一為加熱56°C70分鐘、 6O℃20分鐘後不活化或加熱70°C立即不活化，被告曾於原告 訴願時辯稱該建議只是給農舍使用並不適用海關查驗。然而 ，原告認為農舍是第一線工作場所、是最需要防範的重點場 域。而連豬隻工作場所都可以適用去活化病毒的定義的話， 煮熟密封之豬肉更是安全無虞。被告列舉世界動物衛生組織 對於非洲豬瘟的處理與進出口建議，其中條文15.1.2明確指 出烹調後的豬肉產品儘管來自疫區也不需獸醫等檢驗證明， 此規範與原告於訴願中提供的WOAH文件處理原則一致。原告 認為被告將公認無傳染性的物品以防治條例處理本例案件頗 為不當。相較之下，WOAH建議會傳播病毒的媒介如：衣服、 器具等完全符合防治條例第5條中的：『其他可能傳播動物傳 染病病原體之物品』，卻未見該單位裁罰，實在難以令人相 信被告係為國內非洲豬瘟防疫而執行防治條例。 ㈡系爭檢疫物含豬肉已煮熟故不具病毒傳染力，被告應先確認 系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰。國際非洲豬瘟的防治行 之有年，如何定義傳染性病毒顆粒的毒性以及有效的病毒去 活化方式皆有明確規範。誠如被告官網、世界動物衛生組織 公告以及歷年來學術論文所列，加熱過的豬肉產品並不具病 毒傳染力。被告亦於官網陳列病毒消毒方式，其中在特定溫 度與時間的條件下加熱豬肉即可去活病毒。70°C立即不活化 即已考量食品中心溫度的傳導問題。而本案密封真空袋之肉 粽以128°C煮熟食物、遠高於瞬間加熱70°C立即不活化的標 準，更無傳染之虞等語。
㈢並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠原處分以系爭檢疫物為檢疫準則第19條第1款之含肉加工產品 故應施以檢疫，原告攜帶系爭檢疫物入境時，未依防治條例 第34條第2項申請檢疫，故被告依防治條例第45條之1等規定 裁罰自屬適法：
⒈農業部（改制前為行政院農業委員會，下稱農業部）l12年6 月28日農授防字第Z000000000號公告，中國大陸未列入口蹄 疫、牛接觸傳染性胸膜肺炎、小反芻獸疫、非洲豬瘟、豬瘟 等動物傳染病非疫區之國家(地區)。公告事項一後段略以， 未列於表一之國家(地區)屬於疫情不明或已發生疫病等國家 (地區)，其檢疫物輸入依檢疫準則及其他檢疫法規之疫區相 關規定辦理。又依農業部動植物防疫檢疫署（改制前為行政 院農業委員會動植物防疫檢疫局，下稱農檢署）l12年6月29 日防檢二字第Z000000000號函示檢送近3年曾發生非洲豬瘟
之國家(地區)一覽表略以，中國大陸為亞洲地區近3年曾發 生非洲豬瘟之國家(地區)。是系爭檢疫物既自中國大陸輸入 ，且含有豬肉，其自屬輸入應施檢疫物檢疫準則(下稱檢疫 準則)第19條1款之含肉加工產品，為農業部依防治條例第5 條第2項所公告之l12年6月21日農授防字第Z000000000號公 告中，應實施動物檢疫品目「貨名：預煮或以其他方式調製 之粒狀、片狀或其他加工(粉、碎粒及細粒除外)之未列名穀 類(玉蜀黍【玉米】除外)產品，含米量不低於30％，含肉者 ；中華民國輸出入貨品分類表之號列：1904.90.10.l0-2」 之產品，當為應施檢疫物。
⒉原告於自中國大陸返臺入境時，未主動申報檢疫，逕由臺北 關之綠線免申報檯通關，經臺北關查獲其行李內攜帶含豬肉 之系爭檢疫物，此有臺北關查獲旅客攜帶未申報動植物或其 產品移送檢疫單及系爭檢疫物照片在卷可稽，原告依防治條 例第34條第2項即負有據實申報或申請檢疫之義務，卻逕擇 海關免申報綠線櫃檯通關，其應申報而未申報，當已違反防 治條例第34條第2項。被告衡酌原告違規情節，依防治條例 第45條之1及裁罰基準第2點第1款規定，裁處原告20萬元罰 鍰，並依防治條例第34條之2第2項規定將該檢疫物並予銷毀 ，應屬合法適當。
㈡原告以系爭檢疫物含豬肉已煮熟，故不具病毒傳染力，並主 張被告應先確認系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰，實屬無 稽：
⒈按立法者要求對違反申請檢疫義務之行為人，尤其是攜帶豬 肉類及其他豬類產品之旅客或服務人員施以重罰，既不在於 其所攜帶之檢疫物是否已經檢測呈非洲豬瘟陽性反應，也不 在於其未依法通關後是否已經對國內產業造成實質之危害， 而是在於其未依法履行申請檢疫義務之本身就具備相當之可 罰性，且各類動物傳染病之風險是否存在，及其傳播疫病風 險之高低，原本即屬行政機關本於其專業執行評估作業之事 項。是疫病傳播風險之有無及高低，既業經立法者根據評估 成果予以審酌，並肯認違反申請檢疫義務行為之可罰性，則 行政機關就違規個案裁罰時，自無須再次就該風險之有無及 高低再次評估，故本件既係因原告攜帶應施檢疫物入境，未 依規定履行申請檢疫之義務，自當因違反防治條例第45條之 1之規定而具有可罰性，要與系爭檢疫物是否存在具傳染性 之非洲豬瘟病毒傳染性分屬二事。
⒉網頁介紹非洲豬瘟病毒特性，預防非洲豬溫消毒方式及可選 用消毒既種類等資訊，目的係為提供畜牧場實施防疫措施之 參考，並非表示經過加熱之豬肉產品即可輸入我國。換言之
，網頁之介紹並非法令，原告行為是否具可罰性，當依其行 為是否構成防治條例規範情狀而定。我國目前為非洲豬瘟非 疫區，為爭取我國國際貿易空間，實有維繫非疫區狀態之必 要。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違 規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，且旅客攜帶之動物產品 種類繁多，該等產品因檢疫處理程度不同，為加強防範非洲 豬瘟自境外傳入，被告即有裁量禁止攜帶入境及應列為應施 檢疫物種類、範圍之空間。各國係基於疫情資訊及風險評估 等科學證據，自行訂定該國對於農產品進出口檢疫規範，世 界動物衛生組織所發布之資訊，即為疫情資訊來源及風險評 估等科學證據來源之一種，惟其所公布內容仍為各國立法之 參考內容，尚非存在法律位階。是原告以被告引用世界動物 衛生組織規範，做為其了得引用外國有關非洲豬瘟病毒之規 定，認定其於我國未遵守我國法律是否合法之依據云云，顯 係對於法律有所誤認。
㈢非洲豬溫疫苗目前尚未有經國際認可之商業化疫苗，是原告 主張疫苗有發展出云云，委無可採。又防治條例第34條第1 項所規定之申報檢疫義務，係以物品是否屬本法所定之檢疫 物為斷，並非以輸入之檢疫物有無感染性為判斷基準。原告 一再援引WOAH網站資料作為抗辯系爭檢疫物並無感染性之依 據，惟WOAH網站所公告之陸生動物衛生法典(Terrestrial A nimal Health Code)之Articlel5.1.17規定：「從國外進口 豬肉製品，需檢附國際獸醫證書證明豬隻來源及加工設施符 合WOAH規定。」並非主張所有煮熟豬肉製品未經檢驗即可跨 境。本件檢疫物自屬疫區之中國大陸地區輸入，且未檢附國 際獸醫證書，實為高風險動物產品。旅客入境時縱僅攜帶少 量，其仍有造成動物傳染病傳播之可能，為防範境外動物傳 染病傳入我國，對我國農畜產業、自然環境乃至國民身體、 健康及生命之社會公益造成重大影響之目的，依法本負有據 實申請檢疫之法定義務。況若苛求被告機關須一一當場查驗 旅客所攜帶之檢疫物，確認原料實際來源地檢疫，並待嗣後 檢疫出傳染疾病，始得裁罰者，此不僅令主管機關針對疫情 及檢疫物之公告完全失去意義，更違反防治條例之明文規定 ，且國家將付出巨大之社會成本，且造成旅客抱持僥倖心態 ，使防治條例有關為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延之 立法目的全然落空，原告尚不得以此作為脫免申報檢疫責任 之理由等語。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：
㈠原處分以系爭檢疫物為檢疫準則第19條1款之含肉加工產品故
應施以檢疫，原告攜帶系爭檢疫物入境時，未依防治條例第 34條第2項申請檢疫，故被告依防治條例第45條之1等規定裁 罰是否適法？
㈡原告以系爭檢疫物含豬肉已煮熟故不具病毒傳染力，並主張 被告應先確認系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰，有無理由 ？
五、本院之判斷：
㈠本件相關法規：
⒈防治條例
⑴第5條規定：「（第1項）本條例所稱檢疫物，指前條所稱動 物及其血緣相近或對動物傳染病有感受性之其他動物，並包 括其屍體、骨、肉、內臟、脂肪、血液、皮、毛、羽、角、 蹄、腱、生乳、血粉、卵、精液、胚及其他可能傳播動物傳 染病病原體之物品。（第2項）中央主管機關得指定前項檢 疫物之品目，公告為應實施檢疫之檢疫物（以下簡稱應施檢 疫物）。」
⑵第33條第1項規定：「中央主管機關為維護動物及人體健康之 需要，應公告外國動物傳染病之疫情狀態，並就應施檢疫物 採取下列檢疫措施：一禁止輸入、過境或轉口。二指定應施 檢疫物輸入前，輸入人或其代理人應申請核發輸入檢疫同意 文件，並於輸入時執行檢疫。三依檢疫條件繳驗動物檢疫證 明書或其他文件，並執行檢疫。四隔離檢疫」
⑶第34條第2項規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶 檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫」。 ⑷第34條之2規定：「（第1項）輸入應施檢疫物有下列情形之 一者，輸出入動物檢疫機關得按其情節，為必要之處置：一 、未依第33條第3項準則規定繳驗動物檢疫證明書或其他文 件。二、前款動物檢疫證明書或其他文件記載事項與第33條 第3項準則規定不符。三、其他不符合第33條第3項準則規定 之情形。（第2項）前項必要之處置如下：一、依國際動物 檢疫規範，採取安全性檢疫措施。二、延長動物隔離期間、 施行診斷試驗、補行預防注射或治療措施。三、通知輸入人 或其代理人限期補正必要之文件；無法補正者，得將應施檢 疫物予以退運或撲殺銷燬。四、將應施檢疫物逕予退運或撲 殺銷燬。」。
⑸第45條之1規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第 34條第2項規定申請檢疫者，處1萬元以上100萬元以下罰鍰 。」
⒉檢疫準則第19條1款規定：輸入第十六條至前條以外之下列動 物產品，應符合其檢疫條件，始得辦理輸入：一、含肉加工
產品：如附件十八之一（本院卷第477至480頁）。 ⒊入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法（下稱系爭報驗辦法） 第7條第2項第7款規定：入境旅客攜帶管制或限制輸入之行 李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單 向海關申報，並經紅線檯查驗通關：七、攜帶水產品及動植 物類產品。
⒋農業部依防治條例第33條規定之授權，以112年6月28日農授 防字第1121482417號公告口蹄疫、非洲豬瘟、豬瘟、高病原 性家禽流行性感冒、新城病等動物傳染病非疫區之表列名單 ，中國大陸並未列入非疫區之國家（地區）（本院卷第227 至230頁）；另依防治條例第5條第2項公告之l12年6月21日 農授防字第Z000000000號公告中，應實施動物檢疫品目「預 煮或以其他方式調製之粒狀、片狀或其他加工（粉、碎粒及 細粒除外）之未列名穀類（玉蜀黍米】除外）產品，含米量 不低於30%，含肉者」，為應檢疫物（下稱農業部檢疫物公 告，本院卷第233至234頁）。
⒌農檢署為因應防治條例第45條之1之修法賦予行政機關就違反 同條例第34條第2項規定之行為有較大科處罰鍰空間，於107 年12月18日修訂裁罰基準，以供下級機關就違規案件審酌裁 罰額度之參考，其第2點第1款規定：「二、違反防治條例第 三十四條第二項未申請檢疫案件裁罰基準
㈠行為人自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢 疫物入境（註1）（罰鍰單位：新臺幣元） 產品別 次數 豬肉類及其他豬類產品 其他檢疫物 第一次 二十萬元 一萬元 第二次以上 一百萬元 三十萬元 註1、考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病 ，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟 病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為 傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人 ，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」（本院卷第 189-190頁）；又農檢署以112年6月28日防檢二字第11214 82408號函所附「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一 覽表」之公告，載明中國大陸（含香港、澳門）為亞洲曾 發生非洲豬瘟國家（地區）（下稱農檢署公告，本院卷第 231頁）。則上開裁罰基準及公告，性質上均屬行政程序 法第159條第2項第2款為協助下級機關行使裁量權而訂頒 之裁量基準，且觀諸系爭裁罰基準已考量行為人違規攜帶 檢疫物來源之不同，將裁罰標準區分為「近3年發生非洲 豬瘟之國家（地區）」、「未列於依防治條例第33條公告 口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒非疫區國家（地區）」 及「自前二款所列國家(地區)以外之國家(地區)」等三種
類型，再依所攜帶之動物傳染病別及產品別、違規次數之 不同，分別訂定不同之裁罰區間，衡以行為人之行為次數 、檢疫物之來源及所牽涉動物傳染病別均與其違反行政法 上義務行為所生影響及所應受責難之程度等節密切相關， 由此可知，系爭裁罰基準將「非洲豬瘟」、「口蹄疫」、 「高病原性家禽流行性感冒」等動物傳染病地區相關違規 攜帶檢疫物入境所生影響，視為優先之重點防疫對象，依 據前揭分類針對第1次違規行為分別處以20萬元（非洲豬 瘟疫區、豬肉類產品）、3萬元（口蹄疫疫區、偶蹄類動 物肉類等產品）、3萬元（高病原性家禽流行性感冒疫區 、家禽肉類等產品）及1萬元（其他地區之檢疫物），此 與防治條例第45條之1立法說明揭示：「為加強防範口蹄 疫及非洲豬瘟自境外傳入，落實邊境檢疫措施，維護我國 農畜產業生產安全。」等意旨相符，應屬合理之裁量基準 ，而得為下級機關執行個案裁罰時之依據。
㈡查事實概要欄所載事實，除上述爭點外，其餘為兩造所不爭 執，並有系爭檢疫物照片（本院卷第183-186頁）、臺北關 查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單（本院卷第 187頁）、原處分（本院卷第191頁）、訴願決定書（本院卷 第201-213頁）等件在卷可佐，堪信為真實。 ㈢查原告於上揭時、地，攜帶含豬肉之系爭檢疫物由大陸地區 搭乘飛機至桃園機場入境我國時，未主動申報系爭檢疫物而 通關等情，業如前述，而系爭檢疫物因含有豬肉，為檢疫準 則第19條1款規定之含肉加工產品（本院卷第477頁），依農 業部檢疫物公告，為應實施動物檢疫品目之品項（本院卷第 234頁），故系爭檢疫物屬應施檢疫物無誤；再依系爭報驗 辦法第7條第2項第7款之規定，原告攜帶系爭檢疫物為應檢 疫物應主動申報，需前往紅線櫃檯才能查驗通關，然原告未 經紅線櫃檯查驗通關，逕往綠線免申報檯通關而經查獲，是 原告確有在上揭時、地攜帶系爭檢疫物入境時未依上開規定 申請檢疫之違規，再依農檢署公告，大陸地區係近3年發生 非洲豬瘟之國家（地區），故被告依上開裁罰基準第2點第1 款規定，以原告第一次自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區 ）違規攜帶檢疫物入境，對原告處以20萬元之裁罰應無違誤 。
㈣原告固以前開情詞主張原處分違法，然查：
⒈按防治條例第5條第2項已授權中央主管機關得以公告指定應 檢疫物之品目，故有關應檢疫物之種類，即應依農業部公告 指定應檢疫物之品目而定，而系爭檢疫物依農業部檢疫物公 告，為應實施動物檢疫品目之品項，業經認定如前，至系爭
檢疫物是否具病毒傳染力，依上揭規定及公告之內容，並非 判斷系爭檢疫物是否為應檢疫物之要件，是被告以原處分為 裁罰前，亦無庸再另行判斷認定系爭檢疫物是否已煮熟或是 否具病毒傳染力，故原告稱被告應先確認系爭檢疫物具病毒 傳染力始得裁罰云云應無足取。另原告雖以Terrestrial An imal Health Code（下稱陸生動物衛生法規） 15.1.2規定 （本院卷第410頁）及相關文獻，主張加熱烹調過後的豬肉 產品安全不需要獸醫的證明等語，然系爭檢疫物是否經加熱 烹調而不具病毒傳染力，並未經我國立法機關及行政單位援 引為判斷認定應檢疫物之依據，自非判斷認定系爭檢疫物是 否為應檢疫物之要件，雖防治條例第5條第1項後段概括規定 應檢疫物包含其他可能傳播動物傳染病病原體之物品，然此 為立法體例之例示及概括規定，此概括規定要件已透過立法 授權由行政機關以公告指定應檢疫物品目之方式完成認定， 若農業部公告指定之內容無明顯違法之瑕疵，於本件判斷認 定應檢疫物時自應予以尊重，原告前揭所稱尚難認為有利之 認定。又被告適用裁罰基準以原處分對原告予以裁罰，既未 逾法定裁量範圍，更無裁量濫用之情形，亦難認原處分有何 瑕疵。是原告徒執原處分違法等語，其主張難認可採。 ⒉另查卷附臺北關入境動線之現場照片，原告於桃園機場入境 之時，該旅客通關之動線，自手提行李檢查區入口處設置宣 導看板內容提及：「警告！攜帶肉品入境最高將重罰新臺幣 100萬元罰鍰」，另設置之農畜產品棄置箱上告示牌亦列有 動植物產品之明顯圖示，使入境民眾可當場丟棄檢疫物以免 遭受裁罰；再於行李轉盤亦設置大型檢疫犬宣導布偶、宣導 看板亦載明「警告！攜帶肉品入境最高將重罰新臺幣100萬 元罰鍰」，且臺北關綠線免申報櫃臺前方復設置應申報事項 之內容（訴願卷第121-124頁），是依前開警示看板之內容 ，已足使入境之人均得清楚瞭解我國動物檢疫法規，原告身 為智識成熟之成年人，對前開宣導警示自能清楚知曉，參以 原告前開所攜帶系爭檢疫物，其內含有豬肉塊，其外包裝紙 箱上印刷之【配料表】亦記載「豬肉」字樣（本院卷第185- 186頁），原告從上開配料表之存在，自能清楚知悉上開物 品係內含豬肉之產品，或至少對粽子內含有豬肉乙情可得而 知；再而身為入境之旅客，自應於入境時查驗確認自身有無 攜帶應檢疫物，若有攜帶即應申報，或於可丟棄場域先予丟 棄以免遭受裁罰，但原告卻未為確認，仍未予申報即逕行攜 帶系爭檢疫物入境，則其主觀上縱未具故意，仍有未盡注意 之過失之情。
六、綜上所述，原告於上揭時、地入境時攜帶系爭檢疫物，未主
動申請檢疫而通關，已違反其作為義務，主觀上原告應注意 、能注意，卻仍不注意，亦具有違反行政法上義務之過失。 從而，原處分依防治條例第34條第2項、同條例第45條之1及 裁罰基準，以原處分對原告裁處20萬元罰鍰，並無違法，訴 願決定遞予維持，亦無違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決 定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據， 經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。八、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第9 8條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日 法 官 陳宣每一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原 判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違 背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴 後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起 上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他 造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日 書記官 洪啟瑞