臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭
113年度地訴字第45號
114年6月12日辯論終結
原 告 賴廷熾
被 告 臺中市政府都市發展局
代 表 人 李正偉
訴訟代理人 陳威劭
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺中市政府中華民國11
3年7月1日府授法訴字第1130114279號訴願決定（案號：0000000
，下稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有臺中市○○區○○段000○000地號土地（以 下合稱系爭土地）皆為臺中市豐原地區都市計畫細部計畫案 劃設之農業區土地，其上另坐落原告所有門牌號碼臺中市○○ 區○○路000巷00號之房屋（下稱系爭建物）。緣臺中市政府 勞工局（下稱勞工局）於民國112年6月12日以中市勞外字第 1120027011號函（下稱勞工局112年6月12日函）通知被告系 爭建物疑似違規作為移工宿舍使用，而有違反都市計畫法土 地使用分區管制之情形，經被告調查後認為屬實，乃依據都 市計畫法第33條、第79條、都市計畫法臺中市施行自治條例 （下稱自治條例）第37條第1項之規定，以112年7月7日中市 都測字第1120140680號行政處分書對原告裁處新臺幣（下同 ）6萬元之罰鍰，並勒令停止使用（下稱第1次裁罰）；嗣勞 工局復以112年10月19日中市勞外字第1120054389號函（下 稱勞工局112年10月19日函）通知被告系爭建物仍供移工租 屋、居住，被告審認後，再依都市計畫法第33條、第79條、 自治條例第37條第1項等規定，以112年11月22日中市都測字 第1120266684號行政處分書對原告裁處6萬元之罰鍰，並勒 令停止使用（下稱第2次裁罰），原告對上開2次裁罰均未提 起行政救濟而確定。其後，勞工局於113年3月13日再以中市 勞外字第1130010074號函（下稱勞工局113年3月13日函）通 知被告系爭建物仍出租供移工居住使用，被告查調後認原告 仍將系爭建物出租予外籍移工而作「出租套房」使用，違反 都市計畫法第33條及自治條例第37條第1項之規定，爰依都 市計畫法第79條之規定，以113年4月1日中市都測字第11300
68446號行政處分書（序號：00000000，下稱原處分）裁處 原告9萬元之罰鍰，並勒令停止使用。原告對原處分不服， 向臺中市政府提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服而提 起本件訴訟。
二、原告主張及聲明：
(一)原告於104年間購得系爭土地與系爭建物，當時係出租供木 造加工廠使用，原告基於所有權買賣不破租賃原則，持續供 承租人使用，直至110年11月，始收回系爭建物並整理後供 工廠員工居住（按：於本院審理時自承其並非承租人之雇主 ）。被告約於000年0月間發函予原告，並陸續作成3次行政 處分，先後合計裁處罰鍰21萬元。惟臺中市目前設立於農業 區之工廠眾多，且有大量係設置於農地之違章工廠，臺中市 政府對違章工廠營業與管制並未落實；相較於此，系爭土地 為建地，並未以從事生產之農地興建違章工廠使用，原處分 之處罰違反行政法之平等原則。
(二)農業發展條例第18條為興建農舍之相關規定，其立法精神強 調無自用農舍而須興建者，得依相關規定興建農舍，然農舍 之興建、移轉必須符合有關限制之規定，若未符合規定不得 移轉農地與該農舍，亦即受農業發展條例第18條規範，使房 屋與土地不得單獨買賣；又依非都市土地管制規則第6條附 表一規定，農舍使用目的包括農舍及農舍之附屬設備、農作 物生產資材與日用品零售及民宿。非都市土地可區分為農牧 用地、甲種、乙種、丙種及丁種建築用地，其中甲種、乙種 、丙種及丁種建築用地等農業建地不受農業發展條例限制， 得單獨分割、移轉與營業用；甲種建築用地除其需作為農用 外，並無明確限制不得申請營業之用之規定，可以設定地上 權、永佃權、典權等，得依一般情事與習慣（如加油站、民 宿、幼稚園、養老院等）做從來之使用。系爭建物於62年間 已興建於系爭土地上，69年經原臺中縣神岡鄉公告為非都市 土地管制規則之甲種建築用地，供人民居住使用，不受農業 發展條例規範，與公共利益、強制規定並無違背，且得分別 移轉、分割，其建築比例、建築後得於5年內移轉等，皆不 受農業發展條例相關規範之限制，且得作從來之使用，故可 作為出租等營業使用。內政部103年6月12日內授營中字第10 30174712號函（下稱內政部103年6月12日函），亦說明農業 區之建築用地可以作為宿舍使用。被告若認原告行為違反公 共利益或與強制規定相違，應負舉證之責，舉證證明之，否 則原處分依法無據。
(三)原處分以不當連結方式處罰，違反行政程序法第8條之信賴 保護原則；且依行政程序法第4、5條規定，行政行為應受法
律及一般法律原則之拘束並應明確，原處分依據自治條例作 為限制人民基本權與干涉措施之法源，違反法律保留原則。 又臺中市政府於94年7月1日始立法規定系爭建物不得作為出 租套房使用，然依土地使用管制之規定，系爭土地為法律規 定前之建築或其他使用，且為從來之使用，自不受事後法律 立法之限制。蓋參以從舊從輕之法理，法律若變更應適用有 利於人民之法律，憲法保障人民生存權、財產權之意旨方得 貫徹。
(四)被告於112年7月27日，以中市都管字第1120165141號函（下 稱被告112年7月27日函）行文原告，告知系爭建物疑涉擅自 變更使用而違反建築法相關規定，已排定前往現場會勘，並 要求原告必須依建築法第73條第2項、第77條第1項至第3項 、第91條第1項等規定改善建築物防火避難設施與設備安全 ，原告已依函文指示辦理，並經臺中市政府准行使用系爭建 物，足認系爭建物作為供民眾居住使用，依法有據，為合法 使用之房屋。從而，原處分之處罰違反平等原則、禁止恣意 原則、比例原則、不當連結禁止原則及誠信原則，亦與憲法 第23條之法律保留原則相悖。
(五)聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯及聲明：
(一)勞工局為雇主聘僱外國人許可及管理辦法第34條第5項所稱 之當地主管機關，有依法接獲通報後訪視外國人探求其真意 之權責。參勞工局112年6月12日函及112年10月19日函檢附 之現場照片，可認定系爭建物確實作為租賃住宅使用。且勞 工局於113年3月7日派員至系爭建物檢查，仍有合法居留之 外國人於該地自行租屋居住。
(二)系爭土地屬都市計畫之農業區，揆諸農業區劃設之立法精神 ，強調為保持農業生產而劃定，而當都市計畫依法報經權責 機關核定備案及完成發布實施後，即不得隨意變更，並對於 計畫範圍內之土地使用行為發生規制效力，尤其經劃定為都 市計畫農業區內之土地，其建築使用亦同受限制。都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，有違反都市計畫法或內政部、 直轄市、縣(市)政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機 關得依法裁罰土地或建築物所有權人、使用人或管理人，俾 使違法之狀態恢復以合於都市計畫法令之規範。是以，縱使 系爭土地為農業區內建地目之土地，揆諸農業區劃設立法精 神，除依自治條例第37條、第40條之規定使用外，不得作為 其他營利事業或其辦公室使用。原告以農業區土地作「出租 套房」使用，顯已違反都市計畫法土地使用分區管制規定， 其違規事實明確。被告基於上開違規事實，並參酌本件屬第
3次違規，而依據臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰 基準（下稱裁罰基準）規定作成之原處分，並無違反法律保 留原則及比例原則，於法洵屬有據。
(三)聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。四、爭點：原告主張其將系爭建物出租他人居住，並無違反都市 計畫法第33條、自治條例第37條第1項之規定，是否可採？ 原告主張原處分違反法律保留原則、比例原則、平等原則及 信賴保護原則等，有無理由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：如事實概要欄所述之事實，除前揭爭點外，其餘 皆為兩造所不爭執，並有訴願決定（見本院卷第83-91頁） 、原處分與送達證書（見本院卷第97-99頁）、勞工局112年 6月12日函（見本院卷第101-102頁）、勞工局112年10月19 日函暨檢附之外勞業務檢查表及相關檢查照片、移工自租切 結書（見本院卷第103-109頁）、第1次裁罰處分書（見本院 卷第113頁）、第2次裁罰處分書（見本院卷第117頁）、勞 工局113年3月13日函（見本院卷第119頁）、勞工局113年3 月27日中市勞外字第1130014296號函暨於系爭建物實施外國 人生活照顧服務計畫書檢查現場照片（見本院卷第121-123 頁）、臺中市豐原地政事務所113年10月15日豐地資字第113 0011139號函暨檢附系爭土地與系爭建物登記公務用謄本（ 見本院卷第143-151頁）、臺中市政府158空間資訊網查詢系 爭土地圖資檔案截圖照片（見本院卷第297-302頁）、臺中 市○○區○○000○0○00○○區○○○0000000000號函暨檢附之系爭土 地都市計畫土地使用分區暨公共設施用地查復表（見本院卷 第307-309頁）、臺中市豐原地政事務所113年11月8日豐地 二字第1130011863號函暨檢附之系爭土地重測前之下溪洲段 后寮小段201-9、201-15地號土地人工登記簿影本（見本院 卷第371-375頁）、臺中市神岡區地籍圖查詢資料（見本院 卷第381頁）、系爭土地異動索引查詢資料（見本院卷第383 -384頁）、系爭土地之全國土地使用分區查詢資料（見臺中 市政府113年9月2日府授法訴字第1130247480號函檢送之訴 願卷〈下稱訴願卷〉第74-75頁）等件附卷可稽，堪認為真實 。
(二)本件適用之法令：
1、都市計畫法-
⑴第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
⑵第6條：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地 ，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
⑶第22條第1項第3款：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫 圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」 ⑷第33條：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事 安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築 使用。」
⑸第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從 事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市 、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉 、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或 管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、 改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢 復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆 除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有 權人、使用人或管理人負擔。」
2、自治條例-
⑴第2條：「本自治條例之主管機關為臺中市政府……。」 ⑵第37條第1項：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業 生產及本自治條例另有規定者外，僅得申請下列使用：一、 建築農舍。二、農業產銷必要設施。三、休閒農業設施。四 、自然保育設施。五、綠能設施。六、農村再生相關公共設 施。」
⑶第40條第2款：「農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、 編定為可供興建住宅使用之建築用地或已建築供居住使用之 合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理： ……二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作樓 地板面積五百平方公尺以下之商店、樓地板面積三百平方公 尺以下之飲食店、農藥或農業機械設備之零售與簡易維修外 ，不得違反第三十八條及第三十九條之規定。」 3、裁罰基準-
⑴第1點：「臺中市政府(以下簡稱本府)為處理違反都市計畫法 (以下簡稱本法)裁罰事件，提昇行政效能，建立公平性並減 少爭議，特訂定本基準。」
⑵第2點：「本府為執行本法第七十九條之處分，並考量違規使 用類別對於公共安全危害情形程度及違反次數，訂定統一裁 罰基準，其規定如附表。
附表：
項次 種類 第一次 第二次 第三次 第四次 第五次 及以後 二 其他 一、處使用人或管理人新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。 二、同時副知建築物或土地所有權人。 一、處使用人或管理人新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。 二、同時副知建築物或土地所有權人，並告知如再經查報該建築物或土地供人違規使用，依規裁處。 一、處使用人或管理人新臺幣九萬元罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。 二、併處建築物或土地所有權人新臺幣六萬元罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。 …… …… 4、臺中市政府組織權限劃分自治條例-
⑴第1條：「臺中市（以下簡稱本市）為辦理本市自治事項並賦 予臺中市政府（以下簡稱本府）所屬下級機關、本府所屬各
區公所(以下簡稱區公所)專業職掌與執行權限，特制定本自 治條例。」
⑵第2條：「（第1項）中央法規明定直轄市政府為地方主管機 關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自 治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情 形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」 5、臺中市政府105年9月6日府授都測字第1050190371號公告： 「主旨：公告臺中市政府關於都市計畫法第七十九條及第八 十條規定之主管機關權限，劃分由臺中市政府都市發展局執 行。依據：臺中市政府組織權限劃分自治條例第二條及臺中 市政府都市發展局組織規程第三條。公告事項：臺中市政府 都市發展局執行都市計畫法第七十九條及第八十條規定之主 管機關權限。」
(三)原告將系爭建物出租供他人居住，違反都市計畫法第33條、 自治條例第37條第1項之規定：
1、依地方制度法第18條第6款第1目之規定，直轄市都市計畫之 擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第22條 第1項第3款、第6條、第33條亦明文規定直轄市政府就都市 計畫之細部計畫得劃分土地使用分區管制；且對於都市計畫 範圍內之農業區土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用及建築使用。據此，直轄市政府本於其自治權限，除可擬 定、審議及執行直轄市的都市計畫外，亦可基於都市計畫法 之授權，對於都市計畫範圍內土地，限制其使用人為妨礙都 市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制 」事項（最高行政法院110年度上字第473、475號判決參照 ）。由此可知，臺中市政府於其轄區內擬定發布之都市計畫 細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者， 即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計 畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令 。臺中市轄區內建築物所有權人，應按臺中市政府所發布都 市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於農業區內而對限制 使用之建物有違反容許使用範圍之使用情形，主管機關得依 都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所 有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。 2、經查，系爭土地業經臺中市政府所發布都市計畫細部計畫定 土地使用分區為農業區，業如前述，亦為兩造所不爭執，揆 諸前揭說明，坐落系爭土地之建物，為保持作為農業生產之 用，僅能於自治條例第37條第1項限制之項目內使用，原告 將系爭建物出租外籍移工居住使用，係有償之營業行為，顯 不符自治條例第37條第1項各款之項目。原告雖稱農舍可作
為民宿使用，但其未能提出系爭建物有依據民宿管理辦法等 登記為合法民宿之事證。又系爭土地於都市計畫發布前之使 用地類別雖為建築用地，然於都市計畫發布後，系爭土地劃 分為都市計畫之農業區，依自治條例第40條第2款之規定， 都市計畫發布前已為建地目之建築用地或已建築供居住使用 之合法建築物基地，僅能作非營業之居住使用、或建築物之 第一層得作有限制面積之商店、飲食店、農藥或農業機械設 備之零售與簡易維修處所。惟系爭建物係出租他人使用，與 上開規定亦有不符，仍屬違反都市計畫法第33條、自治條例 第37條第1項之規定。原告主張系爭建物原為建築用地，得 作原來之使用，且法無明文不得申請營業之用云云，洵非可 採。
3、至原告提出之被告112年7月27日函暨檢附之建築物防火避難 設施與設備安全檢查申報結果通知書、臺中市政府消防局舉 發違反消防法案件及限期改善通知單等文件（見本院卷第20 1-205頁），係被告另認系爭建物擅自變更使用可能違反建 築法相關規定，而至現場會勘並要求所有權人即原告應改善 消防設備之作為，與系爭建物出租他人居住是否使所坐落之 系爭土地違反都市計畫法第33條之規範無關，無從作為有利 原告之認定。另觀以內政部103年6月12日函（見本院卷第21 7頁），明載農業區土地在都市計畫發布前已為建地目，…… 其土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商 店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定…… 是以，農業區建地目土地，除依上開規定之使用項目外，不 得做其他營利事業或其辦公室之使用。細繹其內容，不過僅 再次闡明自治條例第40條之意旨，且依其內容，原告將系爭 建物作為出租他人使用，仍非法之所許，原告以上開函釋主 張系爭建物可以出租他人居住，容有誤解。 (四)原處分查無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及信賴 保護原則等之處：
1、按直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法 律及上級法規之授權，制定自治法規；自治法規經地方立法 機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例，地方制 度法第25條前段定有明文。本件自治條例即都市計畫法臺中 市施行自治條例，係臺中市基於都市計畫法之授權，經臺中 市議會通過，送內政部核轉行政院備案後公布，為地方制度 法第25條明定之「自治條例」。且自治條例第37至40條等有 關農業區使用之規範與限制，係臺中市政府本於都市計畫法 第33條、第85條之授權而制訂，查無與憲法、都市計畫法牴 觸之處；而對違反規定者之處罰，係基於都市計畫法第79條
為之，亦無以自治條例課以罰鍰或其他種類行政罰之情形， 原告主張自治條例違反法律保留原則云云，並無理由。 2、次按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序 法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則，然行政機關 若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利 益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能 要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張 「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第275號判決參 照）。原告雖主張政府對許多農業區土地上之違章建築均未 予以裁罰，本件違反平等原則云云，查其無非係主張「不法 之平等」，揆諸前開說明，無解於其本件違規事實應負之罰 責。
3、原告另主張臺中縣與臺中市合併後，將系爭土地劃定為都市 計畫區之農業區土地，並不影響系爭土地原為建築用地而得 以為從來之使用，原處分違反信賴保護原則云云。然查，原 告於104年間以買賣為原因登記取得系爭土地與系爭建物所 有權，此為原告所自承，且有建物登記謄本與土地登記謄本 附卷可稽（見本院卷第143-152頁），則在原告取得系爭土 地且系爭土地經劃分為都市計畫之農業區後，其使用已有限 制，原告在系爭土地被劃分為都市計畫之農業區後，再將系 爭土地上之建物出租他人居住使用，並非從來之使用，也非 在使用期間因法規修訂而有從新從輕判斷之情形，是原告主 張其為從來之使用，原處分以不當連結違反信賴保護原則云 云，容係對上開原則之要件與適用有所誤解，非可採信。 4、至原告主張原處分違反比例原則部分，原告未說明原處分如 何違反比例原則，且原處分係依裁罰基準之附表為裁罰之依 據，觀以附表項次二內容，裁罰基準按照違規次數之多寡， 自最低額之6萬元開始處罰；且考量行為人違規次數與彰顯 之法敵對意識而逐漸加重裁罰金額，尚屬明確，難認有違反 比例原則之處，原告上開主張亦難認有據。
(五)綜上所述，被告認原告違反都市計畫法第33條、自治條例第 37條第1項之規定，而依都市計畫法第79條第1項規定作成原 處分，核其認事用法均無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不 合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回 。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要 ，併予敘明。
七、結論：原告之訴為無理由。
中 華 民 國 114 年 7 月 3 日
審判長法 官 林學晴
法 官 簡璽容
法 官 張佳燉
一、以上正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決 宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補 提上訴理由書（須附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第2款），但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）：得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為為上訴審訴訟代理人。 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 114 年 7 月 3 日 書記官 周俐君