高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
113年度簡上字第27號
上 訴 人 高雄市政府水利局
代 表 人 蔡長展
訴訟代理人 許宏吉 律師
被 上訴 人 游佳涔
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國113年4月29
日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第125號行政訴訟判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回本院地方行政訴訟庭。
理 由
一、事實概要：
緣訴外人何○○承租之國有土地即○○市○○區○○段二小段00-000 0地號土地、訴外人許陳○○、林○○分別所有之同小段00-0000 地號、00-0000地號土地(以上3筆土地合稱系爭土地），均 位於公告山坡地範圍。上訴人接獲民眾陳情系爭土地遭人擅 自開挖整地，遂於民國112年4月18日會同相關機關前往系爭 土地勘查，發現有開挖整地面積約0.09公頃之情事，經審酌 調查之相關事實證據及被上訴人陳述意見後，認被上訴人有 未經許可擅自於山坡地開挖整地之違章行為，違反水土保持 法第12條第1項第4款規定，遂依同法第23條第2項、第33條 第1項第2款規定，於112年5月31日以高市水保字第00000000 000號函附裁處書(下稱原處分)，裁處被上訴人新臺幣（下 同）6萬元罰鍰，並命應停止一切違反水土保持法之開發利 用行為。被上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟 ，經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）113年度簡字第125號 判決（下稱原判決）撤銷原處分(未撤銷訴願決定)。上訴人 不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均引用原審判決 書所載。
三、原審撤銷原處分係以：經改制前行政院農業委員會（下稱農 委會）公告屬山坡地範圍之系爭土地，確有遭「台灣自治政 府」(下稱系爭團體)未經許可擅自開挖整地之情事。依被上 訴人112年5月9日陳述書，首稱「陳述人美國AIT直轄台灣自 治政府；代表人游佳涔」，文末署名為「台灣自治政府秘書 處游佳涔」等語，可認系爭土地確係遭系爭團體整地，且被
上訴人以系爭團體秘書處自居，記載代表人僅係為代表系爭 團體發公文之意思，並非其代表權人，系爭團體之代表人乃 自稱總理之訴外人蔡○○。上訴人固稱系爭團體係未設立登記 之人民團體，原處分以被上訴人之自然人身分為裁罰對象。 但依施工告示牌及112年5月9日陳述書，均難認被上訴人為 決策並主導執行在系爭土地上開挖整地者。此外，上訴人復 未提出其他證據可證明被上訴人係為系爭團體決定並實行開 挖整地者，故上訴人認為被上訴人係行為人並因此對其裁處 ，尚屬無憑等情，認原處分有違誤，據以判決撤銷原處分。四、本院查：
(一)行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾。」又依同法第125條第1項、第133條、第189條第1項及第3項規定意旨，行政法院為認定事實，應依職權調查證據，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。上開規定依同法第236條規定，於簡易訴訟程序仍適用之。(二)應適用之法令：
1、行政罰法
(1)第3條：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」 (2)第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」 (3)第14條第1項：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者 ，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」
(4)第15條第1、2項：「(第1項)私法人之董事或其他有代表權 之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人 違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過 失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰 之處罰。(第2項)私法人之職員、受僱人或從業人員，因執 行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法 上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如 對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止 義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰 鍰之處罰。」
(5)第16條：「前條之規定，於設有代表人或管理人之非法人團 體，或法人以外之其他私法組織，違反行政法上義務者，準 用之。」
2、水土保持法
(1)第4條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」 (2)第8條第1項第5款：「下列地區之治理或經營、使用行為， 應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與 維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公 園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、 處理廢棄物或其他開挖整地。」
(3)第12條第1項第4款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」 (4)第23條第2項：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保 持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次
分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用 之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、 使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該 地之開發申請。」
(5)第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元 以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一 ，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處 理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實 施仍不合水土保持技術規範者。」
(三)在公、私山坡地內開挖整地，有破壞水土資源、水源涵養之 虞，依水土保持法第8條第1項第5款之誡命規定，應遵循水 土保持技術規範，實施水土保持之處理與維護，而同法第12 條第1項第4款規定採事前審查許可制，對在山坡地從事開挖 整地行為之人，課予擬具水土保持計畫，事先送請主管機關 審查核定之水土保持義務。倘有違反此項行政法上義務規定 ，同法第23條第2項、第33條定有各種法律效果之行政罰。 此項事前擬具水土保持計畫予以管制之立法設計，旨在防免 違反水土保持技術規範之山坡地保育危害行為，以達水土資 源保育之立法目的，故不論行為人對山坡地有無合法之經營 或使用權能，在開挖整地時，均負有此項行政法上水土保持 義務。是以，同法第4條、第12條第1項規定所稱「水土保持 義務人」，依合法規範目的之解釋，不以有權經營或使用之 人為限，包括無權占有他人山坡地之經營或使用人。否則， 如認無權經營、使用土地者即非水土保持義務人，無從期待 應對其水土保育危險行為先行擬具水土保持計畫送經審查核 定，無異獨對無權占用他人土地者，無正當理由即免除其應 受水土保育事前監督之義務，助長危害水土保育之恣意竊行 ，形成不合理之差別待遇，顯與水土保持法之規範意旨不符 （最高行政法院111年度上字第437號判決參照）。(四)依行政罰法第3條、第7條第2項及行政程序法第21條、第22 條第1項第3款規定意旨，非法人團體亦得為行政法上之義務 主體，如發生義務違反之情形，得成為行政罰對象。依明定 其一排除其他之解釋方法，如組織之性質上並非非法人團體 ，即不得成為行政法上之義務主體或行政罰對象，亦無從構 成同法第14條第1項「故意共同實施違反行政法上義務」之 行為主體。又同法第16條準用第15條第1、2項關於私法人之 代表權人因一定情形之故意或重大過失行為，應並受同一規 定罰鍰之處罰，而不及其他內部關係者（私法人代表人以外 之機關或職員）之規定，僅準用於「非法人團體或法人以外 之其他私法組織」，對於並非非法人團體之組織，無從適用
或準用。至所謂非法人團體係指由多數人所組成，有一定之 組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中 心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體 及為法律行為者始屬之(最高行政法院94年度裁字第637號裁 定、112年度抗字第301號裁定及行政罰法第16條立法理由參 照）。
(五)原判決參酌農委會98年8月14日農授水保字第0000000000號 函及附圖顯示山坡地範圍，暨112年4月18日會勘紀錄及照片 顯示系爭土地有開挖整地情形，地上放置有系爭團體之公告 牌及旗幟數支，參對系爭土地所有人許陳○○及承租人何○○之 陳述函，陳報係自稱系爭團體之人未徵得其同意擅自開挖整 地等情，大致相符，認系爭團體之相關人員有未擬具水土保 持計畫送請主管機關核定，擅自在屬山坡地之系爭土地開挖 整地之事實，核與卷內證據相符，亦無違於經驗法則、論理 法則，自可採為本院判決之基礎。又查，原判決以違反水土 保持義務而對系爭土地開挖整地之經營使用人，應為系爭團 體，被上訴人僅屬系爭團體之秘書處，並非代表人，亦非開 挖整地行為之決策及主導者，據以導出「上訴人認為被上訴 人係行為人並因此對其裁處，尚屬無憑」之結論，固非無據 。惟此項論述之成立，係以系爭團體性質上為「非法人團體 」，被上訴人為其內部關係者(組織成員、受僱人或使用人) 但非代表人為前提。倘系爭團體之性質屬「非法人團體」， 則得為行政法上義務之主體，並作為受處罰主體，參照行政 罰法第14條立法理由，被上訴人為其內部關係者，不在該條 規定「共同違法」之處罰範圍內；又被上訴人既非代表人， 依上述說明，亦不得依行政罰法第16條準用第15條第1、2項 規定裁處罰鍰，則原處分處罰被上訴人即有違誤。倘系爭團 體之性質，並非非法人團體，自不得為行政法上義務之主體 、受處罰主體，則被上訴人即無上述內部關係者之法規適用 問題，不因其是否代表人而異其責任，而應視被上訴人基於 自然人身分，有無獨立或與其他組織成員共同實施違反水土 保持義務之開挖整地行為事實而定其責任。然系爭團體之性 質，究屬非法人團體，或並非非法人團體，原判決並未論斷 ，亦未說明理由，即逕自形成其判決結論，即有不適用行政 訴訟法125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決 不備理由之違背法令。
五、綜上所述，原判決撤銷原處分(未撤銷訴願決定)，既有如上 述之違背法令情事，上訴意旨求予廢棄原判決，為有理由。 惟因此部分事證有待原審再予調查審認之必要，且應闡明使 被上訴人為完整的訴之聲明，本院尚無從自為判決，爰將原
判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、結論：上訴有理由，廢棄原判決，發回本院地方行政訴訟庭 。
中 華 民 國 114 年 6 月 6 日 審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 6 月 6 日 書記官 祝 語 萱