臺灣士林地方法院民事判決
113年度重國字第2號
原 告 許其華
李秀滿
共 同
訴訟代理人 丁福慶律師
被 告 新北市淡水區公所
法定代理人 巫宗仁
訴訟代理人 李永裕律師
複 代理人 温澤文律師
被 告 新北市政府
法定代理人 侯友宜
訴訟代理人 王雅芳律師
上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年6月25日言詞辯論
終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之；賠償義務機關拒絕賠償時，請求權人得提起損害
賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別
定有明文。本件原告於民國113年5月30日起訴前，分別於11
2年12月11日、12日向被告新北市政府、被告新北市淡水區
公所（下稱淡水區公所）為國家賠償之請求，嗣分別經被告
淡水區公所以113年1月30日新北淡秘字第1132580751號函、
被告新北市政府以112年12月21日新北府工養字第112477662
7號函檢附拒絕賠償理由書而拒絕賠償在案（見本院卷第20
至29頁），是原告提起本件國家賠償訴訟，已踐行上開法定
先行程序，合先敘明。
貳、原告起訴主張：
一、原告兩人於110年3月5日共同向訴外人白秋雄購得坐落新北
市○○區○○段000000地號土地（下稱系爭土地）（按係於110
年2月9日簽約、於110年3月5日辦理所有權移轉登記），且
該土地之使用分區為住宅區。而原告取得系爭土地後唯恐第
三人占用該土地，故於其上架設圍籬以保護自有土地之權利
及得以使用收益，豈料經被告逕行強制拆除圍籬，原告不得
已即向鈞院提起請求返還土地等訴訟，經鈞院111年度訴字
第343號於112年1月31日判決駁回原告之請求（原告提起上
訴後，臺灣高等法院112年度重上字第365號於114年3月11日
判決駁回上訴，嗣已告確定在案）（下稱另案）。依另案之
判決書所載，兩被告均引用司法院大法官會議釋字第400號
之解釋，主張系爭土地具有公用地役權關係，而另案判決即
以此為由駁回原告之訴確定。
二、又查，由被告於另案之答辯可知，兩被告主張自民國64年間
系爭土地即供公眾通行，則直至原告購買系爭土地之110年3
月間已長達46年之久，且新北市淡水區早已完成都市計畫，
兩被告為新北市淡水區都市計畫之主管機關，竟未以系爭土
地自民國64年間即供公眾通行而將系爭土地變更為道路用地
，更未依釋字第400號解釋意旨給予原告之前地主即訴外人
白秋雄補償，使原告得以知悉系爭土地兩被告業已主張公用
地役權關係，而仍相信都市計畫及地政機關之登記認為系爭
土地為住宅區而得以建築方為購買，現因兩被告主張系爭土
地具有公用地役權關係，顯無法達到原告購買系爭土地之本
意，而致原告受有損害。再查，原告之前地主白秋雄前分別
於110年1月20日、22日去函被告淡水區公所、被告新北市政
府所屬城鄉發展局，詢問有關現有排水設施及指定建築線情
事，而經被告淡水區公所於110年2月23日以新北淡工字第11
02624733號函覆白秋雄於說明二載明「經本所110年1月25日
函詢新北市政府城鄉發展局，表示該地號為淡水都市計畫之
住宅區，非屬計畫道路；另調閱本府現存建築線指定案內卷
附臺北縣淡水鎮公所83年1月21日北縣淡建字第8310093號函
研判非屬指定建築線在案之現有巷道。」等語（下稱系爭原
證6函文），而被告新北市政府所屬城鄉發展局則於110年2
月9日以新北城測字第1100284921號函覆白秋雄於主旨載明
「有關臺端函詢本市○○區○○段000000地號土地道路屬性一案
，經查前揭地號土地位於淡水都市計畫範圍，非屬計畫道路
，另調閱本府現存建築線指定案內卷附臺北縣淡水鎮公所83
年1月21日北縣淡建字第83100943號函研判非屬指定建築線
在案之現有巷道，請查照。」等語（下稱系爭原證7函文）
，可知兩被告明知系爭土地業經第三人指定建築線，仍函覆
予白秋雄謂「非屬指定建築線在案」，造成原告信任系爭土
地為住宅區且未經指定建築線而購買，致受損害。
三、本件原告依國家賠償法第2條第2項前、後段規定，請求兩被
告負國家賠償責任：關於國家賠償法第2條第2項後段部分，
係指兩被告所屬公務員於民國64年間即知悉系爭土地係供公
眾通行，惟迄未變更地目為道路用地，且未對土地所有權人
為徵收或補償；關於國家賠償法第2條第2項前段部分，係指
被告淡水區公所之系爭原證6函文、被告新北市政府所屬城
鄉發展局之系爭原證7函文，均明白表示系爭土地非屬指定
建築線在案之現有巷道，惟於另案中為不同主張，該主張之
矛盾造成原告的損害，此部分原告認為是過失；又原告所受
之損害與公務員執行職務或怠於執行職務間具有相當因果關
係，是原告自得向被告請求損害賠償。
四、復查，原告向白秋雄購買系爭土地之買賣價格為新台幣（下
同）1,300萬元，惟依買賣契約書之特約事項第1條、第3條
分別約定申請建照之費用由白秋雄補貼原告200萬元、尾款4
50萬元係於建照核下後原告始行交付，故至起訴為止原告給
付之購地價款為650萬元，此部分為原告目前之損害，兩被
告應依民法第185條規定負連帶賠償責任等語。
五、聲明：
㈠、被告應連帶給付原告650萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起
至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡、原告願供現金或華南銀行無記名可轉讓定存單為擔保，請准
宣告假執行。
參、被告新北市政府辯稱：
一、按公用地役關係不以登記為要件，與使用分區記載並無關聯
，原告稱系爭土地登記事項無法使其知悉公用地役關係，並
未提出任何違背法律之依據，實屬無據；原告固稱系爭土地
未於每5年都市計畫通盤檢討時劃為道路而變更為通行用地
、土地使用分區仍為住宅區等，直至原告購買仍為住宅區可
供建築使用而未受限制云云，惟系爭土地具有公用地役關係
，並非基於登記之外觀產生，而係基於事實上公眾通行及使
用之狀態而產生，亦非必然成立於計劃道路上，且原告對於
都市計畫之通盤檢討內容，並無公法上之請求權存在，遑論
原告未曾請求被告執行何職務；被告所屬公務員對於系爭土
地登記公示事項之登載，並無違背任何法令，原告亦無舉出
任何都市計劃、土地登記法規之違反，遽主張被告有國家賠
償法第2條第2項後段之國家賠償責任，實屬主觀誤解；況原
告於110年3月5日登記過戶完成後即於系爭土地架設圍籬，
被告所屬工務局旋於同年4月13日發函請原告於同年4月15日
前將該路障拆除，嗣於同年4月16日即為逕行拆除前開圍籬
，依原告主張其係因相信使用分區記載為住宅區始購地建築
，則原告應至遲於110年4月16日已知悉系爭土地之使用分區
記載並無法顯示系爭土地具有公用地役關係，即應於112年4
月16日前提出請求國家賠償之請求，然原告直至112年12月1
1日始向被告請求國家賠償，已逾2年請求時效。
二、又查，原告主張因被告以系爭原證7函文謂系爭土地「非屬
指定建築線在案」，造成原告信任系爭土地為住宅區且未經
指定建築線而購買，並受有損害云云，惟原告並未提出何以
未指定建築線在案始得建築之法令依據，亦未說明建築線與
使用分區關係為何、建築線之指定情形為何等，遽依國家賠
償法第2條第2項前段向被告請求國家賠償，純屬自行主觀衍
伸函文意義；且系爭原證7函文之發文日期為110年2月9日，
為110年農曆年節假期前最後一個上班日，而當年度農曆年
節後第一個上班日為同月17日，受文者顯係晚於110年2月9
日買賣契約締結日始收受函文，而原告於簽約時即已給付10
0萬元，可證明該函文與原告購買系爭土地並無關聯；況如
前述被告所屬工務局於110年4月16日逕行拆除原告架設之圍
籬，依原告主張其係因相信使用分區記載為住宅區且非屬建
築線指定在案始購地建築，則原告應至遲於110年4月16日已
知悉系爭土地之使用分區記載及前開函文並無法顯示系爭土
地具有公用地役關係，然原告直至112年12月11日始向被告
請求國家賠償，此部分亦已逾2年請求時效。
三、復查，原告主張之連帶賠償實無理由：原告並無特定為何種
「權利」或「自由」受損，倘原告係主張系爭土地具有公用
地役關係之狀態而言，惟系爭土地為私人所有而仍保有其所
有權能，僅在公法上其所有權之行使應受不得違反供公眾通
行之目的及不許擅自圍堵已成之道路或變更作建築基地之限
制而已，無由構成所有權之權利侵害；倘原告主張因具有公
用地役關係而受有經濟上利益之損害，亦未提出何種經濟上
之利益受損之主張，客觀上更無任何被告所屬公務員故意違
背對於第三人應執行之職務，或執行職務行使公權力時，故
意以背於善良風俗之方法，侵害人民之利益之情事發生，是
原告主張受有損害實屬無據。又原告向訴外人購買系爭土地
，購買價格及給付方式委諸雙方依私法自由之精神自行擬定
，原告於買受時已明知系爭土地之現況仍為購買，並因此取
得由訴外人移轉登記之土地所有權，今原告將其已給付訴外
人之650萬元價款全額請求被告償還，置出賣人之出賣義務
不顧，除架空民事債務不履行之法令體系外，對於何以原告
得以形同無償取得土地所有權之法令基礎，亦乏論據，足證
原告主張被告應負連帶責任實屬無據等語。
四、聲明：
㈠、原告之訴駁回。
㈡、如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
肆、被告淡水區公所辯稱：
一、原告主張被告構成國家賠償法第2條第2項前段之賠償責任，
惟被告就該條項之構成要件無一成立，自不構成侵權情事。
被告於系爭原證6函文之回覆，對於都市計畫部分，因並非
被告之權責，故函詢專責機關新北市政府城鄉發展局，並將
該局之意見轉達給原告，而對於建築線部分，被告已明白指
出在基於83年1月21日相關函令為基礎下，對系爭土地之建
築線作研判，則倘若另有更早期之資料提供予被告，自然可
能會有不同之判斷，故被告於另案依據新北市政府養護工程
處提供64年5月19日之資料，對系爭土地之建築線為不同之
主張，自屬合理之事，被告並無執行職務行使公權力時不法
侵害原告之行為；原告對於被告主觀上有何過失，僅是空言
指摘，未具體列出何法規賦予何義務而未遵守，並不足採；
原告稱其購買系爭土地而無法建築，故受有損害云云，顯然
原告是以財產權作為概念主張損害，惟觀原告財產之變動，
其付出價金，亦獲得系爭土地之所有權，原告何以得出財產
減少之結論，此未見原告舉證說明，而遍稽原告所提之證據
，亦皆未能證明原告有損失；退一步而言，縱使原告受有損
害，該損害與被告之函覆間不具相當因果關係，原告訂立系
爭土地買賣契約之日期為110年2月9日，而被告對原告之函
覆發文日期為110年2月23日，可知原告早已自行決定購買系
爭土地，根本與被告之函覆無關。
二、又查，原告主張被告構成國家賠償法第2條第2項後段之賠償
責任，惟被告就該條項之構成要件亦無一成立，自不構成侵
權情事。對於土地徵收之相關事項，是新北市政府負責處理
，權限上並非由被告負責，又關於淡水都市計畫之通盤檢討
，是由擬定該計畫之機關辦理，而該擬定機關並非被告，則
被告自無怠於執行職務之情事，亦不會有故意或過失之可言
；原告於本案並無損害之事實，已如前述；再編列預算是行
政機關關於施政計畫及對立法機關報告之義務，與人民自行
買賣土地並無關聯，在相當因果關係之要件上，按原告之主
張根本不足以建構被告怠於執行職務行為與原告所受損害間
具有足夠關聯性。
三、本件被告並無國家賠償法第2條第2項前段或後段之行為，自
無原告主張之民法第185條第1項共同侵權連帶賠償責任之適
用；縱退萬步言之，認原告之主張可能有理由，但因原告簽
訂契約時間為110年2月9日，卻遲至113年5月30日方起訴，
其請求權已逾2年時效，其請求仍屬無理由。
四、聲明：
㈠、原告之訴駁回。
㈡、如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
伍、得心證之理由：
一、查㈠系爭土地屬於淡水都市計畫範圍，土地使用分區為住宅
區；原告兩人共同於110年2月9日與訴外人白秋雄簽約而以
總價1,300萬元購買系爭土地、於同年3月5日辦理所有權移
轉登記，原告迄已給付買賣價金650萬元；㈡原告於購買取得
系爭土地後，於110年4月間在系爭土地之兩端架設圍籬，被
告新北市政府所屬工務局於同月13日發函請原告於同月15日
前將該路障拆除，嗣於同月16日逕行拆除上開圍籬，被告淡
水區公所則再於同年5月間，於系爭土地上鋪設柏油路面並
劃設紅線，嗣原告於111年2月24日起訴，以兩被告無權占用
或妨害原告使用收益系爭土地，而依民法第767條第1項前、
後段規定，請求被告淡水區公所將系爭土地之紅線除去、柏
油路面刨除、水溝蓋移除，並將土地騰空返還原告，及請求
被告新北市政府不得有妨阻原告使用、收益系爭土地之行為
等，經另案判決認系爭土地已符合公用地役關係之成立要件
，原告應容忍兩被告為利於公眾之通行使用所為之行為，因
而駁回原告之訴並告確定等情，有系爭土地之登記謄本、都
市計畫土地使用分區證明書，及另案本院111年度訴字第343
號112年1月31日判決、臺灣高等法院112年度重上字第365號
114年3月11日判決等件（見本院卷第30至45、242至252頁）
可稽，且經本院調取另案卷宗查閱在案，堪認上情無訛。
二、原告主張：兩被告所屬公務員於民國64年間即知悉系爭土地
係供公眾通行，惟迄未變更地目為道路用地，且未對系爭土
地之所有權人為徵收或補償，有國家賠償法第2條第2項後段
規定之怠於執行職務情形；又被告淡水區公所曾以系爭110
年2月23日原證6函文、被告新北市政府所屬城鄉發展局以系
爭110年2月9日原證7函文，均函覆原告之前手白秋雄謂系爭
土地非屬指定建築線在案之現有巷道，惟被告於另案中卻主
張系爭土地於民國64年間即供公眾通行使用並經第三人指定
建築線在案，原告因相信兩被告前述函文之正確性而認系爭
土地為住宅區當然可供建築之用，才會繼續履行買賣契約，
兩被告上開主張之矛盾造成原告的損害，有國家賠償法第2
條第2項前段規定之過失侵害行為；且原告所受損害與前述
被告所屬公務員執行職務或怠於執行職務間，具有相當因果
關係，是爰依國家賠償法第2條第2項前、後段及民法第185
條規定，請求兩被告連帶賠償原告所受損害即目前已給付之
價金650萬元等情，為被告所爭執，並以前詞置辯。經查：
㈠、按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於
執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠
償法第2條第2項前、後段分別定有明文。又按國家賠償法第
2條第2項前段所定國家賠償責任，應具備㈠行為人須為公務
員、㈡須為執行職務行使公權力之行為、㈢須係不法之行為、
㈣須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、㈥須不
法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當（最
高法院90年度台上字第371號判決意旨參照）。再按國家賠
償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員
對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被
害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經
請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依
上開規定，請求國家負損害賠償責任。若人民無公法上請求
權可行使，或公務員未怠於執行職務者，即不得請求國家賠
償（最高法院86年度台上字第1815號判決意旨參照）。復按
國家機關依國家賠償法第2條第2項前、後段規定負賠償責任
，以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件
（最高法院109年度台上字第1647號判決意旨參照）。據此
，如被告所屬公務員並無不法之積極侵害行為、消極怠於執
行職務行為，或原告所指述之行為與損害之發生間無相當因
果關係存在，即與上開規定之責任要件不該當。
㈡、關於被告是否有國家賠償法第2條第2項前段規定之賠償責任
：
１、按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係
，與民法上地役權之概念有間。既成道路成立公用地役關係
之要件為﹕⑴須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之
便利或省時。⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之
情事。⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不
必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實
之起始，僅能知其梗概。既成道路符合上開要件因而成立公
用地役關係，並不以登記為成立要件。私有土地存在公用地
役關係時，其所有權人對土地已無法自由使用收益，形成因
公益而特別犧牲其財產上利益之現象（司法院大法官會議釋
字第四○○號之解釋文及解釋理由書、最高法院107年度台上
字第1842號判決意旨參照）；又按既成道路成立公用地役關
係者，其所有權人對土地無從自由使用收益，形成因公益而
特別犧牲其財產上之利益，僅生公法上補償之權利義務關係
（最高法院107年度台上字第2451號判決意旨參照）；再按
私有土地在公法上認有公用地役關係存在者，其所有權之行
使應受不得違反供公眾通行之目的及不許擅自圍堵已成之道
路或變更作建築基地之限制（最高法院101年度台上字第728
號判決意旨參照）。本件系爭土地經兩造間另案判決以：系
爭土地為當地居民合理生活需求之通行所必要，且至遲於民
國64年前已有供當地不特定民眾通行之事實，復無證據顯示
於通行之初土地所有權人有何阻止情事，而除原告於110年
間取得系爭土地後曾於土地之兩端架設圍籬外亦無證據顯示
於此之前系爭土地提供公眾通行之事實曾有中斷之情事，是
認已符合司法院大法官會議釋字第400號解釋闡述之公用地
役關係成立要件，原告應容忍兩被告為利於公眾之通行使用
所為之行為，因而駁回另案原告之訴確定等情，有本院111
年度訴字第343號112年1月31日判決、臺灣高等法院112年度
重上字第365號114年3月11日判決可考（見本院卷第34至45
、242至252頁），可認系爭土地因具有公用地役關係，所有
權人對於土地之使用收益權能受有限制，其所有權之行使應
受不得違反供公眾通行之目的及不許擅自圍堵已成之道路或
變更作建築基地之限制，形成因公益而特別犧牲財產上之利
益之情形。
２、本件原告雖主張兩被告所屬公務員曾分別以系爭110年2月23
日原證6函文、系爭110年2月9日原證7函文，均函覆原告之
前手白秋雄謂系爭土地非屬指定建築線在案之現有巷道，而
與其等於另案之主張不同，原告因相信兩被告前述函文之正
確性而認系爭土地屬住宅區當然可供建築之用，才會繼續履
行買賣契約，現顯無法達到原告購買系爭土地之本意而受有
損害，兩被告應依國家賠償法第2條第2項前段規定，對原告
負賠償責任云云。惟按公用地役關係乃私有土地而具有公共
用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，不以登
記為成立要件，且應符合前述「通行之必要性」、「於公眾
通行之初土地所有權人並無阻止之情事」、「須經歷之年代
久遠而未曾中斷」等要件之檢驗，並非單純有供公眾通行之
事實即成立公用地役關係，亦不受是否曾經主管機關依建築
法規核定指定建築線之影響，則本件原告指述被告所屬公務
員曾以系爭原證6及原證7函文函覆原告之前手白秋雄稱系爭
土地非屬指定建築線在案之現有巷道之行為，顯與原告因系
爭土地具有公用地役關係而受有不許變更作為建築基地之限
制致犧牲財產上之利益間，並無相當因果關係。是原告此節
之主張，與國家賠償法第2條第2項前段之構成要件不該當，
自無從令兩被告負賠償責任。
㈢、關於被告是否有國家賠償法第2條第2項後段規定之賠償責任
：
１、查系爭土地目前於淡水都市計畫之土地使用分區為住宅區、
無變更地目為道路用地、亦尚無對土地所有權人為徵收或補
償等情，為兩造所不爭執。
２、本件原告雖主張兩被告所屬公務員於民國64年間即知悉系爭
土地係供公眾通行，惟迄未變更地目為道路用地或變更使用
分區、且未對於系爭土地所有權人為徵收或補償，怠於執行
職務，致原告於購買系爭土地時仍相信都市計畫及地政機關
之登記認為系爭土地為住宅區得以建築方為購買，現顯無法
達到原告購買系爭土地之本意而受有損害，被告應依國家賠
償法第2條第2項後段規定，對原告負賠償責任云云。惟按如
前述公用地役關係並不以登記為成立要件，且應符合司法院
大法官會議釋字第400號解釋闡述之公用地役關係成立要件
之檢驗，並非單純有供公眾通行之事實即成立公用地役關係
、亦不受土地地目登記或使用分區記載之影響，是本件原告
指述被告迄未變更系爭土地地目或使用分區之行為，顯與原
告因系爭土地具有公用地役關係而受有不許變更作為建築基
地之限制致犧牲財產上之利益間，並無相當因果關係；又被
告所屬公務員縱如本件原告指述於民國64年間即知悉系爭土
地有供公眾通行之事實，亦無從逕認其等於其時即已知悉或
疏未注意系爭土地已成立公用地役關係，而遲未對於土地所
有權人為徵收或補償，致有因故意或過失而怠於執行職務之
情形，況本件未見原告或其前手白秋雄曾向被告請求徵收或
補償，且認定系爭土地具公用地役關係之另案判決復甫於今
（114）年始告確定，尤難認被告所屬公務員因尚無對系爭
土地之所有權人為徵收或補償之行為，即有因故意或過失而
怠於執行職務之情事。是原告此節之主張，與國家賠償法第
2條第2項後段之構成要件不該當，亦無從令兩被告負賠償責
任。
三、從而，原告依國家賠償法第2條第2項前、後段及民法第185
條等規定，提起本件訴訟，請求被告連帶負國家賠償責任，
其訴為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之
聲請亦失所附麗，應併予駁回。
四、本件事證已臻明確，其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與判
決結果不生影響，不另一一論述。
五、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 114 年 6 月 30 日
民事第一庭 法 官 孫曉青
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委
任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 6 月 30 日
書記官 葉絮庭