臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
109年度訴字第939號
114年5月22日辯論終結
原 告 臺中市政府環境保護局
代 表 人 陳宏益（局長）
訴訟代理人 李永裕 律師
被 告 環境部
代 表 人 彭啓明（部長）
訴訟代理人 張順欽
謝知行
陳修君 律師
參 加 人 臺灣電力股份有限公司
代 表 人 曾文生（董事長）
訴訟代理人 陳鵬光 律師
詹祐維 律師
賴育佑 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院中華民國10
9年6月24日院臺訴字第1090176623號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件訴訟進行中，原告代表人變更為陳宏益，茲據原告新任 代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷二第127頁)，核無不合， 應予准許。又環境部組織法於民國112年5月24日以總統華總 一義字第11200043181號令公布，被告行政院環境保護署改 制為環境部，其並經代表人薛富盛具狀聲明承受訴訟（本院 卷六第267頁）；嗣後被告代表人由薛富盛變更為彭啓明， 茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（同上卷第455頁） ，核無不合，應予准許。本件訴訟進行中，參加人代表人由 楊偉甫變更為曾文生，茲據參加人新任代表人具狀聲明承受 訴訟(本院卷五第225頁)，核無不合，應予准許。二、事實概要：
㈠參加人所屬臺中發電廠（下稱「臺中電廠」）前申請經原告 許可設置固定污染源鍋爐發電程序M01至M08、M13及M14（下 稱「系爭鍋爐發電程序」，其許可證核發日期及文號、有效 期限、案關其他規定事項如本件訴願決定之附表，下稱「系 爭操作許可證」及「系爭生煤使用許可證」，並合稱「系爭 許可證」）計10組。嗣原告於108年11月29日派員執行固定 空氣污染源稽巡查作業，查獲臺中電廠設置系爭鍋爐發電程 序製程自108年1月26日起至同年11月28日止，總生煤使用量 為1,110萬2,718公噸，逾1,104萬公噸，認其違反空氣污染 防制法（下稱「空污法」）第24條第2項、第4項、第28條第 2項、固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法（下 稱「系爭管理辦法」）第23條、行為時生煤、石油焦煤或其 他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（109年3 月23日修正發布名稱為「易致空氣污染之物質使用許可證管 理辦法」）第10條及臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦 自治條例（下稱「系爭自治條例」）第3條第4項後段規定（ 下合稱「空污法第24條第2項等規定」），從一重依空污法 第62條第1項第5款、被告修正發布之公私場所違反空氣污染 防制法應處罰鍰額度裁罰準則（109年6月10日修正發布名稱 為「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度 裁罰準則」）、環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8 條規定（下合稱「空污法第62條第1項第5款等規定」），及 考量臺中電廠生煤使用量極大，認定污染程度較其他公私場 所嚴重，就系爭鍋爐發電程序製程等情，於108年12月3日以 中市環空字第1080143156號函及所附同號裁處書（下稱「原 裁罰處分1」）處參加人罰鍰新臺幣（下同）300萬元，限期 於108年12月13日前完成改善，並請於改善期限屆滿前，提 送相關改善或證明文件，及處環境講習2小時。 ㈡原告於108年12月14日派員至臺中電廠進行複查作業，查獲臺 中電廠設置之鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M13、M14 製程運轉中，仍有生煤持續使用，認未完成改善，違反空污 法第24條第2項等規定，從一重依空污法第62條第1項第5款 等規定，及考量臺中電廠生煤使用量極大，污染程度較其他 公私場所嚴重，且為國營事業應受責難程度較高等情，於10 8年12月14日以中市環空字第1080148321號函及所附同號裁 處書（下稱「原裁罰處分2」）處參加人罰鍰600萬元，限期 於108年12月23日中午12時前完成改善，屆期如仍有生煤持 續使用之情形，將按次處罰，及處環境講習4小時。 ㈢原告復於108年12月23日派員至臺中電廠進行複查作業，查獲 臺中電廠設置之鍋爐發電程序M02、M03、M06、M07、M08、M
13、M14製程運轉中，仍有生煤持續使用，認仍未完成改善 ，違反空污法第24條第2項等規定，且屬空污法第96條第1項 第3款所指情節重大，從一重依空污法第62條第1項第5款等 規定，於108年12月25日以中市環空字第1080151698號函及 所附同號裁處書（下稱「原裁罰處分3」，並就原裁罰處分1 、2、3，合稱「原裁罰處分」）處參加人罰鍰900萬元，並 自109年1月1日起廢止臺中市政府108年11月及108年4月核發 臺中電廠設置系爭鍋爐發電程序M02及M03中市府環空操證字 第0083-08號及第0084-07號固定污染源操作許可證（下稱「 系爭M02及M03操作許可證」）、M02及M03中市府生煤使用許 可煤第004-8號及第005-7號生煤使用許可證（下稱「系爭M0 2及M03生煤使用許可證」）。另因原告業已同意臺中電廠自 108年12月25日起進行廢水處理功能測試，且109年之生煤使 用量係自1月1日重新起算，故不另限期改善，惟請臺中電廠 自109年1月1日起依許可核定之生煤使用許可量（不得超過1 ,104萬公噸）妥為操作，並處環境講習8小時。參加人不服 原裁罰處分1、2、3，向臺中市政府提起訴願。 ㈣之後，參加人以109年2月13日函向被告陳訴原告有違法事由 ，經被告於109年2月15日函請原告更正，原告於109年2月20 日函復被告說明，但並未依被告109年2月13日函，更正原裁 罰處分。被告認參加人生煤使用量未超過許可證應記載內容 ，未違反空污法，且原告之裁罰處分有違信賴保護原則，屬 違法之行政處分，依行政程序法第117條規定，於109年2月2 5日以環署空字第1090014354號函（下稱「系爭4號函」）撤 銷上開原告3件裁罰處分即原裁罰處分，及以同日發文字第1 090014354A號函（下稱「系爭4A號函」，與系爭4號函下合 稱「系爭原處分」），說明原告3件裁罰處分違反空污法暨 其授權修正發布之「固定污染源設置操作及燃料使用許可證 管理辦法」（下稱管理辦法）等，其依行政程序法第117條 規定，另函撤銷，並分別函知參加人、原告，撤銷原告所為 之原裁罰處分。原告不服，對系爭撤銷函提起訴願，遭決定 不受理，於是提起本件行政訴訟，先位聲明訴請確認系爭原 處分無效，備位聲明訴請撤銷訴願決定及系爭原處分。三、原告主張及聲明：
㈠原告訴請撤銷被告系爭4號函及系爭4A號函，為直接對外發生 法律效果的行政處分，原告有訴訟權能：
⒈依地方制度法第18條第9款第2目、環境基本法第7條及第25條 及其立法理由，直轄市之環境保護為直轄市地方自治事項。 被告以系爭原處分撤銷原裁罰處分，且被告系爭4A號函之理 由欄亦否定原告對於臺中市自治條例之解釋或適用，顯干預
臺中市依空污法及子法、臺中市自治條例對於臺中市空氣污 染事項所為管制，自係具有外部效力之不利處分，臺中市自 得對被告系爭4號函及系爭4A號函提起行政救濟。縱認上述 不可採，環境保護之執行仍為共同任務事項，以法律劃歸地 方任務事項部分，應認屬於地方自治範圍，適用一般自治事 項之監督模式，被告以原處分撤銷原裁罰處分，對臺中市地 方自治權形成干預，系爭原處分為具有外部效力之不利處分 。
⒉地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，得因地制 宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任 務分派及執行(釋字第498號及第527號解釋意旨參照)；依地 方制度法第55條第1項、地方行政機關組織準則第10條第1項 ，直轄市政府置市長1人，對外代表該市；且直轄市政府為 處理事政，本於行政一體之原理得再分設各局處代表地方自 治團體對外為或受意思表示；直轄市政府所屬下級機關在權 限範圍內，得代表直轄市公法人為意思表示及受意思表示， 此乃現代組織法之基本原理。臺中市係地方自治團體，自得 基於自主組織權決定其內部執行機關。依臺中市政府100年1 0月6日府授環秘字第1000183869號、100年11月22日府授環 秘字第10002208961號等公告，原告為執行空污法及其子法 、環境教育法(除第12條外)及其子法之主管機關，亦為臺中 市自治條例之主管機關，就有關臺中市之空污法及其子法、 環境教育法及其子法、臺中市自治條例等地方自治事務，得 代表臺中市對外為或受意思表示，則原告所為之原裁罰處分 遭被告以系爭原處分撤銷，侵害臺中市地方自治權，原告自 得代表臺中市提起行政救濟。
㈡空污防制為地方自治事項：
⒈直轄市主管機關依空污法第24條第1項、第2項規定、第28條 第1項及第62條第1項第5款所辦理之各事項，既屬空污防制 事務，自為辦理直轄市地方自治事項；且參地方制度法第70 條第2項、財政收支劃分法第37條第1項及第2項等規定，地 方自治團體辦理事務支出之經費係由中央或地方負擔，亦可 作為區辨委辦事項或自治事項之佐證；直轄市主管機關依空 污法第24條第1項、第2項規定、第28條第1項及第62條第1項 第5款辦理各項事務支出之經費，均由直轄市負擔，顯見前 揭規定之事務絕非委辦事項。縱認環境保護之執行為共同任 務事項，以法律劃歸地方任務事項部分仍應認屬地方自治範 圍，適用一般自治事項監督模式；空污法第24條第1項、第2 項規定、第28條第1項及第62條第1項第5款等規定之事項， 既為直轄市主管機關權責，顯見法律已劃分為直轄市之地方
任務事項，屬地方自治範圍。依地方制度法第2條第2款、第 18條第9款第2目、環境基本法第7條及第25條規定，直轄市 空污防制之環境保護事項係直轄市之地方固有自治事項，並 非取決於專業法律規定之傳來自治事項，地方自治團體對於 空污防制之環境保護自治事項具有自治立法權，國家不得以 主管法律方式制定規定，排除地方制度法、環境基本法之適 用。
⒉依合憲性解釋方法，空污法第24條第4項並非將直轄市主管機 關辦理之空污防制地方自治事項規範為委辦事項，亦未排除 直轄市之地方立法權，地方自治團體在不牴觸中央法規之情 況，得就固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、 審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止等事項，以自治條 例為因地制宜之規範，方符憲法對地方自治之保障意旨；若 遽以空污法第24條第4項規定，即認直轄市就空污法第24條 第1項及第2項之事務僅為辦理委辦事項云云，並以該項規定 排除直轄市在空污防制之地方自治事項立法權，顯係以一般 法律排除、架空具有實質意義憲法之地方制度法及環境基本 法，使直轄市在地方自治事項淪為執行中央法規之委辦機關 ，難謂符合憲法對地方自治之保障。況107年修正後空污法 第1條修法說明已明示該法並非當然為特別法而優先適用， 基於地方自治權限為憲法所保障之垂直權力分立與環境基本 法第1條、地方制度法第1條揭櫫之基本法地位，倘空污法與 地方制度法、環境基本法有牴觸疑慮，應以地方制度法、環 境基本法等基本法規定為準。是依地方制度法第2條第2款及 第18條第9款第2目、環境基本法第7條及第25條規定，就固 定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、 公開內容、核發、撤銷、廢止等事項，既屬空污法之環境保 護自治事項，地方自治團體在合理範圍具有地方自治權，自 得在不牴觸中央法規之合理範圍內自為立法並執行，絕非受 委辦機關。
⒊空污法第28條第1項已明定直轄市主管機關對於公私場所固定 污染源所使用之燃料及輔助燃料，有審查及核發使用許可證 之權限，且空污法第28條第1項前段規範目的，係環境法上 預防原則之實現，亦即對於污染之避免優先於污染之降低， 兩者可以透過污染較少的產品生產程序及產品的研發來達成 。準此，「符合中央主管機關所定燃料種類混燒比例及成分 之標準」既係為達成「污染之避免」，地方自治團體本得基 於地域之環境條件與產業結構，依地方制度法第18條第9款 第2目、環境基本法第7條及第25條，就環境保護之地方自治 事項制定自治條例，採取更嚴格之標準，以「更」達成「污
染之避免」。是對於燃料種類混燒比例與成分之標準，及其 使用許可證之申請、審查程序、許可條件、核發、撤銷、廢 止、記錄、申報等事項，地方自治團體自得在不牴觸中央法 規之範圍內，因地制宜自為政策、立法與執行，並得制定裁 量基準，甚至以自治條例創設法定積極或消極許可要件。 ⒋直轄市、縣市主管機關依空污法第62條第1項第5款規定所處 罰鍰、限期改善、廢止固定污染源操作許可、生煤或指定公 告燃料使用許可證等，屬地方自治團體辦理之自治事項，理 由如前述。
㈢依學者見解，國家和地方自治團體發生權限劃分爭議或競合 衝突時，融貫的整全法體系是立法者與司法者在面對爭議時 所該尋求的法律解釋方法和立場，否則將造成與其他憲法原 則自我矛盾，或是形同具文的憲法破棄效果。往例在遇到諸 多爭議時，國家均制定或修正法律，以法律優越原則輾壓地 方自治權限，對於健全憲法地方自治制度之發展造成不利後 果，而應由憲法解釋加以救濟和禁止。再者，自治條例之制 定權源，包含「自治事項」或依「依法律規定或上級法規之 授權」(地方制度法第2條第2款參照)，前者為憲法或地方制 度法明文列舉保障之地方立法權(一般稱為固有自治事項)， 後者依專業法律個別授權而得制定個別自治法規(一般稱為 傳來自治事項)，前者乃固有權源，應較後者享有更大之自 主空間。環境保護事項，依照憲法第111條之均權原則，依 其性質有因地制宜之必要，屬地方自治事項，地方之立法權 應受憲法保障，享有一定之自主空間，若中央制定各環境專 法限縮地方自治團體制定環境自治法規之空間，恐因規範密 度過高而侵犯地方自治圑體受憲法保障之自治權，而屬違憲 。因此，縱認空污防制屬委辦事項，依合憲性解釋，地方自 治團體仍得在不牴觸中央法規之情況下，依地方制度法2第2 款、第18第9第2目、第25條及環境基本法第7條、25條規定 ，訂定較中央更嚴格之行政管制標準；若遽以空污法排除直 轄市在空污防制之地方自治事項立法權，顯係以一般法律排 除、架空具有實質意義憲法之地方制度法及環境基本法，致 地方治自治團體在地方自治事項淪為執行中央法規的委辦機 關，難謂符合憲法對於地方自治之保障。
㈣況107年修正後之空污法第1條修法說明已明示該法並非當然 為特別法而優先適用，基於憲法增修條文第9條第1項制定之 於地方自治權限為憲法所保障之垂直權力分立與環境基本法 第1條、地方制度法第1條所揭示之基本法位階，如空污法與 地方制度法、環境基本法牴觸，應以地方制度法、環境基本 法規定為準，因此即便環境衛生、空污防制屬委辦事項，仍
應容許直轄市得在不牴觸中央法規之情況，訂定較中央更嚴 格的行政管制標準。又依釋字第738號解釋理由書意旨，在 地方自治事項範圍內，直轄市得於不牴觸中央法規之範圍內 ，以自治條例為因地制宜之規範；環境衛生係屬地方自治團 體之自治事項，中央訂定之規範係框架性規定，地方自治團 體自得因地制宜；若將空污法之規定解釋為完全排除地方立 法，豈非架空直轄市之地方自治權限，將直轄市自治事項矮 化為中央委辦事項；遑論，在固有自治事務領域中，國家法 律制定之規制措施，應解釋為全國一致之最低基準，各地方 自治團體可以自行規定更嚴格的管制規定。末以，縱認空污 法關於地方政府之權限為中央委辦事項，臺中市自治條例仍 應定性為地方自治團體之自治事項，中央對之干預是否違法 ，訴願機關應為實質審查。
㈤被告欠缺作成系爭原處分管轄權限：
⒈行政程序法第111條第6款規定，缺乏事務權限之機關所為之 決定，屬無效行政處分；所謂缺乏事務權限，係指欠缺事務 管轄且重大明顯之情形，例如違反權力分立或職權分配之情 形。而按地方制度法第1條第2項規定及其立法理由，地方制 度法制定後，地方與中央權限劃分及管轄爭議悉依地方制度 法辦理，中央主管機關如認地方自治團體所為處分違法，應 依地方制度法第75條第2項規定報請行政院予以撤銷，中央 主管機關並無直接撤銷之職權；若容許中央主管機關得直接 依行政程序法第117條撤銷，豈非架空立法者為落實中央與 地方分權之垂直權力分立制度所設之地方制度法第75條規定 。
⒉從地方制度法第26條第4項、第27條第3項、第30條第3項、第 43條第4項、第46條第1項、第55條第1項、第75條第2項及第 3項等規定可知，直轄市之監督機關為行政院，中央主管機 關爲行政院下級機關，僅爲轉報機關，或充其量爲幕僚而供 研處意見。被告如認為原裁罰處分係屬違法，應依地方制度 法第75條第2項報請行政院予以撤銷，且地方制度法第75條 並無行政院得授權部會辦理之規定，被告並無依行政程序法 第117條逕行撤銷之權，被告系爭4號函及系爭4A號函係屬缺 乏事務權限之處分，依行政程序法第111條第6款規定自屬無 效；縱非無效，亦應予以撤銷。
⒊本件行政訴訟期間，被告於110年11月19日以環署空字第1101 159549號函（下稱被告110年11月19日函）報行政院依地方 制度法第75條規定，作成110年11月24日函撤銷原告對參加 人所作成之行政處分(包含原裁罰處分），並稱其法律依據 為地方制度法第75條第3項或第2項規定，顯見被告及行政院
明知僅能由行政院循地方制度法第75條撤銷原裁罰處分，被 告並無自行撤銷之權限，足證被告自認其系爭原處分為無效 處分，否則原裁罰處分已因被告系爭原處分撤銷而溯及既往 失效，即非行政院得以撤銷之標的。
⒋被告就本件地方自治事項，亦非行政程序法第117條所稱之上 級機關。行政程序法第117條之上級機關對下級機關監督範 圍包含適法性及合目的性之全面監督；地方自治團體關於地 方自治事項並無上級機關，雖仍應受自治監督，惟中央僅能 為適法性之監督，不能為合目的性之監督(司法院釋字第553 號解釋文參照)。是以，地方自治團體辦理地方自治事項時 ，中央機關不具有全面監督權限，自非行政程序法第117條 之撤銷權人；如地方自治團體辦理自治事項違背憲法、法律 或基於法律授權之法規者，應由中央主管機關報行政院，依 地方制度法第75條第2項規定予以撤銷、變更、廢止或停止 其執行，中央主管機關不得以其上級機關自居，而主張依行 政程序法第117條撤銷地方自治團體之處分。縱使肯認行政 程序法第117條所規定之上級機關包括居於自治監督機關地 位之國家機關，仍應將得審查及職權撤銷之範圍限縮至地方 自治機關執行委辦事項。
⒌退步言之，即便行政院環境保護署組織條例（下稱環保署組 織條例）第3條屬行政程序法第117條與地方制度法第75條之 特別規定，惟被告系爭原處分並無隻言片語提及環保署組織 條例第3條但書及其要件事實，遑論具體說明個案事實究係 如何符合情事緊急之要件，則被告既未適用環保署組織條例 第3條但書，自應依地方制度法第75條、環保署組織條例第3 條本文，報請行政院予以撤銷，被告並無自行撤銷之權，被 告系爭原處分缺乏事務權限明顯重大，屬自始無效；縱非無 效，亦應予以撤銷。再退步言，行政程序法第117條關於違 法之行政處分，法律上設計有2個救濟途徑，在法定救濟期 間內由人民提起行政救濟，依訴願法及行政訴訟法所定之程 序辦理；在法定救濟期間經過後，則授權由行政機關依行政 程序法第117條規定為妥適處理；被告於原裁罰處分訴願期 間，即逕以被告系爭4號函及系爭4A號函撤銷原裁罰處分， 形式上亦違反行政程序法第117條所定法定救濟期間經過後 之要件。
㈥被告作成系爭原處分未予原告陳述意見機會而違法： 被告作成系爭原處分前，並未給予陳述意見之機會，訴願程 序亦未補正此瑕疵。惟被告自始不認為系爭原處分對原告而 言為行政處分，自不可能係為踐行行政程序法第102條及第1 04條之正當法律程序，且被告於該函文中亦無隻字提及得依
行政程序法第105條提出陳述書、提出之期限、不提出之效 果，以及將依行政程序法第117條規定撤銷原裁罰處分等， 與行政程序法第104條規定不符；參加人雖稱原告於訴願程 序有提出訴願書，即屬已補正云云，惟本件並未於訴願程序 中補行陳述意見之程序，豈能以原告有提起訴願，即謂被告 已經給予原告陳述之機會？若依此見解，形同只要受處分人 提起訴願，就會被視為原處分機關已經給予陳述意見之機會 ，行政程序法第102條、第104條將形同具文。況行政院根本 不讓原告在訴願程序依訴願法第65條行言詞辯論程序、依訴 願法第63條第3項到指定處所陳述意見，如何能謂被告在訴 願程序已補行陳述意見之正當法律程序？
㈦訴願決定剝奪原告以言詞辯論參與程序，訴願決定不受理即 有違誤，應單獨撤銷訴願決定而重行訴願程序，若是對原告 為有利判決，則不用回到訴願階段。
㈧原裁罰處分並無被告系爭原處分所指摘之違法瑕疵，即使有 ，亦不足以影響原裁罰處分之效力：
⒈被告系爭4號函及系爭4A號函指摘臺中電廠108年符合許可證 登載「自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量40％」係 指1,260萬公噸部分：
⑴臺中市自治條例第3條第4項規定減少生煤使用量，是指減少 實際生煤使用量，而非減少核定生煤許可量：
臺中電廠103年生煤使用量為18,393,326.779公噸，有臺中 電廠86年至106年生煤使用量表可稽；而按臺中市自治條例 之總說明可知，該自治條例第3條第4項所稱之減少生煤使用 量，係指生煤實際使用量，而非許可證之核定生煤年用量。 立法者在臺中市自治條例之總說明中，不但以臺中市103年 生煤實際使用量18,393,326.779公噸為生煤使用量，更據以 計算臺中市自治條例第3條第4項少40％生煤使用量，結果為 減少735,7331萬公噸/年【計算式:：18,393,326.779公噸×4 0％=7,357,330.716公噸，若以萬公噸為單位則為735.7331萬 公噸】，亦即，第4年僅得使用1,104萬公噸/年【計算式:18 ,393,326,779萬公噸-735,7331萬公噸=11,035,995.779萬公 噸，若以萬公噸為單位則為1,104萬公噸(個位數以下四捨五 入)】。是臺中市自治條例第3條第4項所稱之減少生煤使用 量係指減少生煤實際使用量，並無任何曲解之空間。 ⑵從文義解釋觀之，臺中市自治條例第3條第4項已明文規範減 少生煤使用量係指減少生煤實際使用量，要無疑義。況參加 人亦有參與104年5月15日「臺中市公私場所管制生煤及禁用 石油焦自治條例(草案)公聽會」及104年12月8日「臺中市公 私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例聽證會」，當明知該
自治例第3條第4項所規範減少生煤使用量40％指減少生煤實 際使用量，而非許可量。臺中市自治條例第3條第4項係為逐 年減少臺中市生煤實際使用量，以達減少排放空氣污染物之 成效，若以原許可量為減量基準，非但不符立法目的及精神 ，無視管制需求，更架空臺中市地方立法權。
⒉關於被告系爭原處分指摘原告於108年11月19日核發之許可證 燃料用量規定備註欄自行加入「108年1月26日至109年1月25 日全廠生煤年使用量不得過1,104萬公噸」，違反固定污染 源管理辦法第31條及第42條云云：
⑴原告106年11月核發臺中電廠系爭M01至M08、M14操作許可證 及生煤使用許可證時，即已將臺中市自治條例第3條第4項對 台中發電廠之規制「另本製程屬臺中市公私場所管制生煤及 禁用石油焦自治規定之固定污染源，自本自治條例公布日起 4年內少生煤用量百分之40」記載於許可證，參加人並無爭 議，已發生形式存續力，參加人不得再事爭執。 ⑵再者，108年4月之系爭M02操作許可證第5頁關於燃料用量、 第20頁關於其他規定事項、生煤使用許可證第3頁於許可條 件及第6頁關於其他規定事項均有本製程屬臺中市自治條例 規定之固定污染源、自本自治條例公布日起4年內減少生煤 使用量百分之40之記載，參加人對許可證亦無爭執；可知， 原告於106年11月核發臺中電廠系爭M01至M08、M14操作許可 證及生煤使用許可證，以及原M02之操作許可證、生煤使用 許可證，均已規制臺中電廠於臺中市自治條例公布日起4年 內減少生煤使用量百分之40，臺中電廠於108年1月26日至10 9年1月25日全廠生煤年使用量本即不得超過1,104萬公噸（ 如前述）；因此，原告於108年11月19日以中市環空字第108 0136383號函檢送之操作許可證及生煤使用許可證僅係重申 已確定之許可證內容，並未就原登載生煤使用量重新進行審 核准駁，符合固定污染源管理辦法第31條及第42條規定。 ⑶退步言之，縱使原裁罰處分有上開所指瑕疵，亦不影響原裁 罰處分之適法妥當。原告於106年11月核發臺中電廠系爭M01 至M08、M13、M14許可證，以及原M02許可證，均已規制臺中 電廠於臺中市自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分 之40，是臺中電廠於108年1月26日至109年1月25日全廠生煤 年使用量本即不得超過1,104萬公噸；即便如被告系爭4號函 及系爭4A號函所稱，原告108年11月核發之系爭M02許可證之 內容違反固定污染源管理辦法第31條、第42條，仍不能改變 臺中電廠超量使用生煤、未符原M02許可證及臺中電廠其他 鍋爐許可證內容之事實，原裁罰處分仍屬適法妥當。 ㈨被告系爭4號函及系爭4A號函認為原告以108年11月20日函所
為更正非屬固定污染源管理辦法第40條所稱誤寫、誤算或其 他類此之顯然錯誤，縱認屬誤繕，亦有違信賴保護原則乙節 ：
1.臺中電廠106年8月取得之鍋爐發電製程許可證記載「本製程 屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之 固定污染源……自109年1月26 日起應減少全廠生煤用量百分 之40」，原告於同年11月就其中9張(M01-M08、M14)更正為 「全廠生煤年用量不得超過1,600萬公噸·……另本製程屬『臺 中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定 污染源……自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分 之40」，足證原告於106年11月已透過更正許可證之方式變 更規制內容，參加人未提起救濟，則該106年1l月許可證處 分已確定，對參加人有拘束力。
2.嗣原告於108年11月間發現M13許可證其他規定事項欄之記載 仍維持106年8月版本之記載，並未與全廠其他9個機組鍋爐 發電程序許可證一同於106年11月更正，違反10個機組鍋爐 發電程序應以全廠生煤使用量總量作為整體控管條件，各機 組鍋爐發電程序控管條件應為一致，遂參酌臺中市自治條例 第3條第4項之意旨，更正M13許可證記載，以符合原本規制 事項；上述記載更正歷程有其前後脈絡可循，且更正後之內 容與其他9部機組許可證106年11月更正記載內容具有同一性 ，未產生任何實質差異或異動。
3.參加人於106年11月收受原告核發之臺中電廠M01-M08、M14 許可證展延時，原告業已在許可證為更正記載，參加人無不 服，則該處分對參加人已生形式拘束力，則參加人從全廠其 他9個機組許可證既已知悉「自109年1月26日起應減少全廠 生煤用量百分之40」，M13許可證為唯一記載相異者，應可 知該相異記載屬漏未更正之顯然錯誤記載；況原告108年就M 01、M03-M08、M14核發之許可證，以及108年4月之M02許可 證均有該等製程屬臺中市自治條例規定之固定污染源，自該 自治條例公布日起4年內减少生煤用量百分之40之記載，亦 未見參加人異議，在在可見參加人並無信賴基礎，縱有信賴 亦不值得保護，而無信賴保護原則之適用。退萬步而言，即 便原告於108年11月對M13許可證之更正違反固定污染源管理 辦法第40條、信賴保護原則，惟依M01-M08、M14許可證內容 ，臺中電廠於108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用 量不得超過1,104萬公噸，被告系爭4號函及系爭4A號函所指 瑕疵仍不能改變臺中電廠超量使用生煤，未符許可證內容之 事實。
⒋臺中市自治條例於105年1月26日公布施行，原告以108年1月2
6日為計算生煤使用量之起算基準，計算臺中電廠於108年1 月26日至109年1月25日僅得使用1,104萬公噸，並無不妥： ⑴依臺中市自治條例第3條第4項文義可清楚得知，減少生煤使 用量之4年期間要從自治條例公布日起算，在第4年要達到減 少生煤年使用量百分之40，中央機關自應尊重地方自治團體 之立法及判斷；該自治條例於105年1月26日公布施行，原告 以108年1月26日起算，計算臺中電廠於108年1月26日至109 年1月25日僅得使用1,104萬公噸，被告應予尊重。 ⑵即便依被告系爭4號函及系爭4A號函之見解，以108年1月1日 至108年12月31日計算生煤使用量，臺中電廠自108年1月1日 至108年11月28日止，總生煤使用量為11,919,992公噸，有 原告108年11月29日固定空氣污染源稽巡查紀工作單可證， 臺中電廠仍逾1,104萬公噸/年之限制，不影響原裁罰處分認 定臺中電廠超量使用生煤，違反許可證規制之事實。 ㈩即使原裁罰處分違法，撤銷之對公益亦有重大危害： 生煤係易致空氣污染物質，燃燒生煤會排放懸浮微粒(PM2.5、 PM1O)、氧化物(SOX)、氮氧化物(NOX)、煤煙與粉塵、重金屬 、戴奧辛等有害物質，為環境及人體有重大危害之污染源，且 將嚴重殘害兒童腦部智力發展，造成過動兒、自閉症和低IQ、 EQ等問題，更將提高不孕症、流產率。臺中電廠係我國最大燃 煤電廠，亦為我國最大空氣污染來源，根據被告之國家空氣污 染物排放清冊資訊系統(TEDS10.0版)，105年臺中電廠PM2.5排 放量占臺中市總排放量10.76％、氧化物(SOX)、氮氧化物(NOX) 也分別占總排放量64.99％及40.84％，中興大學環境工程系教授 莊秉潔教授曾計算臺中電廠造成全臺每人平均壽命減損15.1天 以上，自有必要管制臺中電廠之生煤使用量。被告系爭原處分 係對臺中市之環境保護自治事項進行干預，對臺中市地方自治 權造成嚴重侵害，被告漏未審酌上情即逕為撤銷，應屬違法。展延許可核發是裁量行政，原告可藉由審查展延許可，增加臺 中市自治條例所要求之規制內容於展延許可上： ⒈原處分所載理由不完備，於事實審訴訟程序中，非不得為理 由之追補；惟該追補理由須於作成行政處分時即已存在，不 改變處分之同一性，且不妨礙當事人防禦，始得為之。就裁 量處分而言，因法院不能取代行政機關之裁量，於訴訟中追 補理由將侵犯訴願機關對原裁量處分合目的性之審查，且有 礙受處分人之防禦權，故裁量處分不能為理由追補。於訴訟 程序始提出新裁量理由，實際上等於作成新處分，明顯侵害 受處分人之防禦權，不宜准許（最高行政法院106年度判字 第558號、本院108年度簡上字第175號判決意旨參照）。 ⒉裁量處分本不許理由追捕；被告系爭原處分並未認為原告不
得將臺中市自治條例第3條第4項後段之要求記載於許可證上 ，如被告追補此項理由將變更處分之同一性，不應准許；遑 論原告訴願已被行政院不受理，若本院允許追補其他理由， 將使原告訴願利益完全被踐踏。
⒊原告106年11月核發之M01-M08、M14許可證即已記載臺中市自 治條例第3條第4項後段減少生煤使用量規定之意旨，參加人 收受許可證後並未救濟，該等許可證內容具有行政處分構成 要件效力，參加人對於許可證上記載之管制規定知之甚詳， 並應受其拘束，不得再事爭執。本院審查之標的既係被告系 爭原處分，本院並非有權審查、撤銷許可證內容之機關，參 加人若對原告核發之許可證之內容不服，亦應循序救濟，在 許可證內容未被撤銷確定前，該許可證內容只能視為既成事 實，行政機關及法院均應予尊重，其合法性僅能由有權撤銷 之機關加以審查。
⒋關於參加人引用違法性承繼理論及最高行政法院105年判字第 205號判決，主張本院應審查早已確定之許可證云云；原告 核發予參加人之許可證均已確定，且非原裁罰處分之準備行 為，不屬於一個連貫性手續，並無先行處分及後行處分之關 係，自無違法性承繼理論之適用；況先行處分已經過行政爭 訟之救濟期間，則行政法院受理後行處分之撤銷訴訟，不得
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