臺中高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第266號
114年6月4日辯論終結
原 告 林志賢
陳怡璇
趙乙品
趙秀春
蒙禮明
王惠珠
徐金瑛
吳金好
洪靖玫
共 同
訴訟代理人 黃馨雯 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
訴訟代理人 何志揚 律師
訴訟代理人 鄭傑中
上列當事人間變更開發許可事件，原告不服內政部中華民國111
年9月26日台內訴字第1110038002號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
本件原告游鎮澤、陳綉枝、賴碧玉、邱富、許永來等5人起 訴後於民國113年6月26日言詞辯論期日後，於113年12月11 日具狀撤回起訴（見本院卷四第117至137頁），經被告同意 (見本院卷四第346頁)，於法要無不合。
貳、實體方面：
一、事實概要：
㈠緣訴外人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司)同意將其所 有坐落○○縣○○鎮○○段(下同)902、1061、1062、1071、1072
、1073(部分)、2144(部分)地號等7筆非都市土地(含特定專 用區農牧用地9.7617公頃及特定農業區交通用地0.2246公頃 ，合計9.9863公頃，下稱系爭土地)提供被告作為依產業創 新條例規定申請「彰化縣打鐵厝(北側)產業園區（下稱系爭 園區）計畫開發計畫暨細部計畫案」(下稱系爭開發計畫案) 之基地。被告為將系爭土地原編定使用分區類別，變更編定 為工業區適當用地，依非都市土地使用分區及使用地變更申 請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點（下稱委辦審 查作業要點）第2點及第6點規定，提請彰化縣非都市土地使 用分區及使用地變更專責審議小組(下稱審議小組)於110年1 2月30日召開110年度第1次審查會議審議決議同意系爭開發 計畫案修正後通過，被告續以111年1月27日府建城字第0000 000000號函檢送該會議紀錄向內政部營建署徵詢意見，經內 政部營建署以111年2月14日營署綜字第0000000000號函（下 稱111年2月14日函）復被告應審查系爭開發計畫案是否符合 區域計畫法第15條之2第1項第1款及第2款規定並妥為處理。 ㈡被告接悉上開內政部營建署函文後，再次提請審議小組於111 年3月17日召開111年度第1次審查會議審議決議同意修正後 通過，被告復以111年5月12日府建城字第0000000000號函檢 附送系爭開發計畫案修訂本予內政部營建署，經該署以111 年5月25日營署綜字第0000000000號函（下稱111年5月25日 函）復相關意見後，被告乃據以修正完竣，依區域計畫法第 15條之1、委辦審查作業要點第2點及第8點規定，以111年6 月10日府建城字第0000000000號函核發開發許可，並依非都 市土地使用管制規則第20條規定，作成111年6月10日府建城 字第00000000000號公告許可系爭開發計畫案(以下合稱原處 分)。原告本於利害關係人地位提起訴願，經內政部以111年 9月26日台內訴字1110038002號訴願決定(下稱訴願決定)駁 回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告居住於系爭開發計畫案基地緊鄰之「富麗大鎮」社區 ，為原處分之利害關係人，提起本件撤銷訴訟具當事人適 格：
⑴依區域計畫法第1條、第3條及第15條之2之意旨，區域計 畫之個案變更，將會造成周邊地區環境、自然保育、經 濟、交通、排水、公共福利等方面之影響，乃要求個案 變更申請人應為妥適規劃，以避免造成周邊地區居民的 不利影響，因此區域計畫法第10條規定，相關區域計畫 圖說，應公開展示至少30日，供人民閱覽，以確保人民
知情參與的權利；又非都市土地開發審議作業規範（下 稱開發審議作業規範）專編第8編工業區開發計畫第7點 、總編第25點、第31點等，皆是為確保周邊居民的居住 安寧、交通通行及環境品質之權利。足見區域計畫法第 1條、第3條、第15條之2及第10條及開發審議作業規範 等規定為保護規範，有保障個案變更周邊居民之意旨。 ⑵原告居住於系爭開發計畫案基地緊鄰之富麗大鎮社區， 系爭開發計畫案所產生之廢氣、污水、噪音將直接影響 原告，因其建置而增加之災害風險亦將直接衝擊原告， 故原告雖居住於個別變更範圍外，惟依司法院釋字第77 4號及第709號解釋之意旨，系爭開發計畫案所造成之負 面影響侵害原告依憲法第10條、第16條、區域計畫法及 經濟社會文化權利國際公約第11條第1項等規定，保障 其適足居住、居住安寧及環境品質之意旨，基於有權利 即有救濟之憲法原則，原告有權依法提起本件行政救濟 。
⒉系爭開發計畫案將農業發展地區作為非農業使用，違反全 國國土計畫、彰化縣國土計畫，而牴觸區域計畫法及開發 審議作業規範之規定：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第2款規定，申請開發之案 件，以不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法 規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者， 始得許可開發。開發審議作業規範總編第3點第1項第1 款及第2款亦明訂非都市土地申請開發區應符合各級國土 計畫及區域計畫所定下列事項：㈠全國國土計畫之國土空 間發展與成長管理策略、部門空間發展策略、國土功能分 區及其分類之劃設條件、土地使用指導事項。㈡直轄市、 縣（市）國土計畫之空間發展與成長管理計畫、部門空 間發展計畫、國土功能分區及其分類之劃設、土地使用 管制原則。國土計畫法業於105年1月6日公布，並自同年 5月1日起施行。而全國國土計畫亦已於107年4月30日公告 實施，直轄市、縣（市）國土計畫刻依上開規定推動研 訂中，爰區域計畫法不再適用前之過渡期間，依國土計 畫法所擬訂之各級國土計畫依序公告實施。考量前揭過 渡期間，國土計畫之法律性質與區域計畫同屬法規命令而 有其效力，故按全國國土計畫指示，於國土計畫法土地 使用管制實施前，申請非都市土地開發許可仍應符合各 級國土計畫相關事項，避免有礙國土計畫之推動及國土 功能分區之劃設。
⑵系爭開發計畫案基地位於農業發展地區第一類及農業發
展地區第二類，且不符合得作為非農業使用之例外情形 ，故依全國國土計畫及彰化縣國土計畫之禁止規定，即 不得作為非農業使用。內政部於被告審議階段已多次對 被告表示系爭開發計畫案不符合各級國土計畫中「農業 發展區不得作為非農業使用」之規定。是故該案違反全 國國土計畫國土功能分區及其分類之土地使用指導事項 、彰化縣國土計畫土地使用管制原則、開發審議作業規 範總編第3點第1項第1款及第2款、區域計晝法第15條之 2第1項第2款規定。
⑶被告雖辯稱其已取得農業主管機關同意，故未違反禁止 規定等語，惟全國國土計畫及彰化縣國土計畫皆明示「 針對農業發展地區之『非農業使用』項目，以下列行為為 限」係屬禁止事項，非得徵詢主管機關同意即得變更之 情形，被告所辯並非可採。
⑷系爭開發計畫案國土功能分區於彰化縣國土計畫通盤檢 討時變更前仍應遵守農業發展區之規範，否則，原處分 構成違法，不得作為後續變更為城鄉發展區第二類之二 的依據：
①被告雖辯稱：系爭開發計畫案已取得開發許可，依國 土功能分區圖及使用地繪製作業辦法規定，均符合全 國國土計畫及彰化縣國土計畫所載城鄉發展地區第二 類之二劃設條件，於第三階段國土功能分區劃設作業 編定得劃設為城鄉發展地區第二類之二云云。惟國土 功能分區圖及使用地繪製作業辦法並無規定在第三階 段製作國土功能分區圖時，如符合各級國土計畫所訂 之劃設條件，得變更第二階段彰化縣國土計畫國土功 能分區之劃設內容。而第三階段製作國土功能分區圖 ，應依第二階段彰化縣國土計畫之劃設內容進行繪製 ，系爭開發計畫案基地為農業發展區，被告依法不得 於第三階段繪製國土功能分區圖時，變更系爭開發計 畫案基地為城鄉發展區。如被告要變更系爭開發計畫 案基地為城鄉發展區，在程序上應依國土計畫法第15 條第3項規定，於彰化縣國土計畫每5年通盤檢討一次 時進行變更，但在變更前，仍應遵守現行有效之彰化 縣國土計畫農業發展區的規範，即農業發展區不得作 為非農業使用。
②被告復辯稱：系爭開發計畫案基地有開發許可（即原 處分），故得劃設為城鄉發展區第二類之二云云。惟 按全國國土計畫第8章國土功能分區之說明，劃設條 件是在指導地方主管機關考量環境資源條件、土地利
用現況、地方特性及發展需求等因素，進行國土功能 分區及其分類之劃設。系爭開發計畫案基地前經被告 劃設為城鄉發展區，惟經內政部以缺乏區位適宜性予 以否決，故系爭開發計畫案基地依國土功能分區及其 分類的劃設條件，已確定劃設內容為農業發展區，而 農業發展區不得作為非農業使用，故原處分違法。因 此，縱使於彰化縣國土計畫通盤檢討時，被告亦無從 持該違法之原處分，作為變更系爭開發計畫案基地為 城鄉發展區第二類之二的依據。
⒊系爭開發計畫案在國土利用上缺乏適當性、必要性及合理 性，違反區域計畫法第15條之2第1項規定： ⑴依區域計畫法第15條之2第1項規定，依同法第15條之1第 1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合國土利用係 屬適當而合理者，始得許可開發。
⑵系爭開發計畫案相鄰富麗大鎮社區（戶數約608戶）、鹿 港基督教醫院（營運中）、彰基醫療園區預定地、秀傳 教育園區及葳格完全中小學預定地。系爭園區廠房、機 具的施工、營運，以及往來工廠的運輸車輛，所造成的 廢氣、廢水、噪音等皆將影響附近居民、病患、學童的 健康、居住寧適性，及出入的安全，被告擇定此處建造 工業區，顯無區位適當性。又系爭開發計畫案基地位於 空氣污染三級防制區、水污染管制區、淹水潛勢區（部 分）及屬於土壤液化高潛勢區。
⑶系爭開發計畫案未考量氣候變遷之要素。我國長期濫行 開發科學園區、產業園區，甚至在尚有充足工業用地的 情況下，仍執意使用農業用地。政府高舉氣候變遷的大 旗，卻在法制建置不完整的情況下，以侵害農漁民、部 落權益的方式開發再生能源，及如本案放任或協助工廠 索電、索地無度。系爭開發計畫案之開發未考量氣候變 遷已成為我國及全球的急迫性環境議題，在尚有其他工 業閒置用地的情形下，開發農業用地，在國土利用上， 顯屬不當、不必要且不合理。內政部亦多次表達系爭開 發計畫案缺乏必要性及適當性。
⒋系爭開發計畫案未於北側相鄰之特定農業區周界內規劃足 敷需要之緩衝地帶，且未經區域計畫委員會通過，原處分 顯有違誤：
⑴按開發審議作業規範專編第8編第7點規定，如在特定農 業區，緩衝綠帶及隔離措施寬度至少要30公尺，其中緩 衝綠帶至少要20公尺，始足減輕其對周遭環境的影響及 衝擊。系爭開發計畫案基地北側緊鄰之1089、1090地號
土地為特定農業區農牧用地，惟東北側綠二、綠三用地 之隔離帶僅有10公尺寬，加計東北側產一用地之建築退 縮10公尺亦僅有20公尺寬度，顯不符上開規定，將不足 減輕基地北側特定農業區之環境影響，被告未察即作成 原處分，顯有違誤。
⑵被告雖辯稱：系爭開發計畫案基地北側係鄰2142、2148 地號，為特定專用區交通用地，非1089、1090地號特定 農業區農牧用地，故北側以規劃10公尺之綠地作為緩衝 綠帶，另以產業用地退縮寬10公尺之空地作為隔離設施 ，業經110年12月30日審議小組合議同意在案等語。依 被告上開所述，可知其係認為系爭開發計畫案基地與北 側特定農業區如非接壤，無論二者中間之範圍多窄，皆 不符合緊鄰之概念。惟從目的性解釋視之，開發審議作 業規範專編第8編第7點規定要求基地開發應和特定農業 區至少相隔30公尺，且其中20公尺應為緩衝綠帶，另10 公尺得為隔離設施或緩衝綠帶。系爭開發計畫案緩衝綠 帶僅有10公尺，基地退縮10公尺，縱再加上特定農業區 與基地開發間之交通用地（道路）6公尺，亦僅有26公 尺，顯不符合規範意旨。
⑶又按開發審議作業規範專編第8編第7點第6項規定，以空 地作為隔離設施者，應得區域計畫委員會認定情況特殊 且符合整體規劃開發，並無影響安全之虞者，始符合規 定要件。惟系爭開發計畫案僅有經審議小組審議，未經 區域計畫委員會核定「情況特殊且符合整體規劃開發， 並無影響安全之虞」，不得以空地作為隔離設施。蓋審 議小組和區域計畫委員會除名稱不同外，組織亦不相同 ，兩者間並無替代餘地。
⒌系爭開發計畫案違反開發審議作業規範總編第3點之2第1項 關於優先使用閒置土地之規定：
⑴依110年度「經濟部工業局所轄工業區已租售土地建廠使 用情形」，彰濱工業區線西區可租售設廠面積為515.06 69公頃，已租售設廠面積為480.7668公頃；彰濱工業區 崙尾區可租售設廠面積為679.28公頃，已租售設廠面積 為626.97公頃；彰濱工業區鹿港區可租售設廠面積為73 3.15公頃，已租售設廠面積為704.58公頃。總計110年 度彰濱工業區可租售設廠面積為1927.4969公頃，已租 售設廠面積為1812.3168公頃，可供租售設廠但未租售 設廠用地面積達115.1801公頃，顯見仍有大量可供租售 之產業用地而未租售。又系爭開發計畫案可供製造業進 駐之產一用地面積僅有4.5295公頃。縱依被告所陳，彰
濱工業區108年度公告之閒置土地約10公頃，亦已滿足 系爭開發計畫案開發需求。況被告所稱彰濱工業區上開 公告之閒置土地，依產業園區閒置土地認定與輔導使用 及強制拍賣辦法第3條規定，係指產業用地自取得所有 權之日起，逾3年未完成建廠等未完成建築使用情形 ，並未包括產業園區可供租售而尚未租售的產業用地。 準此，彰濱工業區於原處分作成時，有10公頃之已出售 但未使用之土地，及115.1801公頃之可供租售之產業用 地等閒置土地可供使用，被告未優先使用閒置用地即率 於系爭基地進行開發，顯違反開發審議作業規範總編第 3點之2第1項規定。
⑵被告雖辯稱：彰濱工業區為臨海工業區，與內陸地區之 工業區比較，濕氣及鹽份相對較高，因此適合設廠之產 業類別與系爭開發計畫案有所不同等語。惟系爭開發計 畫案擬引進機械設備、汽車、機車、自行車及其零件、 醫療器材及用品等製造業，經查詢彰濱工業區廠商名錄 ，與系爭開發計畫案擬引進之產業類別相同，其中機械 設備製造業已有54家廠商進駐、汽車及其零件製造業已 有37家廠商進駐、其他運輸工具製造業已有32家廠商進 駐，並無濕氣、鹽分較高不適設廠之問題。
⑶被告另辯稱：彰化縣都市計畫區共劃設面積約698.03公 頃之工業區，全縣未開闢使用部分面積約203.03公頃， 佔工業區面積比例29.09%，因尚未擬定細部計畫、都市 計畫地區設廠地價昂貴、都市計畫工業區土地多屬私有 地且較零碎，以產業園區開發規模難以整合使用、徵收 所需金額龐大，以及考量彰北地區未登記工廠及新設與 擴廠之用地需求急迫情形，彰化縣都市計畫工業區無立 即可釋出產業用地等語。惟都市計畫工業區既已劃為工 業區，即應積極利用，而非以各種理由，推託利用困難 即掠奪農業發展區之土地。細部計畫未訂定，實乃被告 行政怠惰，不應反將不利結果歸於原告等受系爭開發計 畫案不利影響之人；且系爭開發計畫案用地僅4.5公頃 ，亦屬零碎，預計引進的廠商為未登記工廠及新設工廠 ，廠商間是否有整合需要亦未見說明。被告放任約203. 03公頃之工業區不利用，而選擇開發具優良農業生產環 境的農業發展區，未優先使用閒置土地，已違反非都市 土地開發審議作業規範總編第3點之2第1項規定。 ⒍再依開發審議作業規範總編第3點之1第1項第1款規定，申 請開發計畫應說明基地無法於都市計畫地區之推○○市○○○ 區及整體開發地區之理由，並經徵得所在直轄市、縣（市
）政府及區域計畫委員會審議同意後始得開發。參諸開發 審議作業規範總編第3點之2第1項規定及國土計畫法就地 區開發均是以「縣市」為一單元。準此，系爭申請開發計 畫案核定計畫書僅提供園區位置半徑5公里之都市計畫， 而未臚列其他彰化縣政府內之都市計畫地區之推○○市○○○ 區及整體開發地區之相關資料供審議小組審議，審議小組 之判斷顯出於不完足之資訊，且亦未經區域計畫委員會審 議，亦屬違法。
⒎原處分不符全國國土計畫之「空間發展與成長管理策略」 及彰化縣國土計畫之「空間發展與成長管理計畫」，違反 開發審議作業規範之規定：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第2款及開發審議作業規範 總編第3點第1項第1款及第2款規定，非都市土地申請開 發區應符合各級國土計畫及區域計畫所定下列事項：①全 國國土計畫之國土空間發展與成長管理策略、部門空間發 展策略、國土功能分區及其分類之劃設條件、土地使用指 導事項。②直轄市、縣（市）國土計畫之空間發展與成 長管理計畫、部門空間發展計畫、國土功能分區及其分類 之劃設、土地使用管制原則。
⑵按全國國土計畫第5章國土空間發展與成長管理策略，第 2節成長管理策略，貳、城鄉發展總量、成長區位及發展 優先順序，一、城鄉發展總量及檢討原則：「㈠城鄉發展 總量：指既有發展地區、新增產業用地及未來發展地區 等：1.既有發展地區：含既有都市計畫地區、原依區域 計畫法劃定之鄉村區、工業區、開發許可地區等，計約 59萬991公頃，未來發展應遵循城鄉發展優先順序，優 先使用既有發展地區內閒置、低度利用土地，且儘量不 增加住商型都市發展用地。2.新增產業用地：依經濟部 推估，於『民國101年以前開發的產業用地為完全利用』 之前提下，至民國125年新增產業用地需求為3,311公頃 、科學工業園區新增用地需求為1,000公頃。3.未來發 展地區：為改善原依區域計畫法劃定之鄉村區及原住民 族土地缺乏公共設施情形，並因應未來發展需求，各直 轄市、縣（市）政府應核實評估人口及產業之發展情形 ，訂定未來發展總量。」準此，城鄉發展總量包含既有 發展地區、新增產業用地及未來發展地區。再按彰化縣 國土計畫第3章空間發展與成長管理計畫，第2節成長管 理計畫，二、未來發展地區，㈠新增產業用地：「考量 既有未登記工廠密集程度、受污染農地分布地區、鄰近 既有產業用地或都市計畫地區縫合、大面積公有土地、
閒置或低度利用產業用地及相關產業政策指認等條件， 並參酌地方機關之建議意見進行區位勘選，規劃新增產 業用地，如表3-3、表3-4所示。」系爭開發計畫案基地 非既有發展地區，亦非彰化縣國土計畫預先指認發展地 區，惟系爭園區並非所指認之區位，內政部於審議時， 亦已多次表示系爭開發計畫案非指定未來發展地區範圍 ，應檢討其不符合空間發展與成長管理計畫，故原處分 違反全國國土計畫及彰化縣國土計畫，城鄉發展總量、 成長管理策略及成長管理計畫之規定，而與開發審議作 業規範總編第3點第1項第1款及第2款之規定有違。
⑶系爭開發計畫案基地周邊有水五金特定區、和美特定區 及彰北產業園區，均為彰化縣國土計畫的未來發展區， 依成長管理策略及計畫，被告亦應優先於水五金特定區 、和美交流道特定區、彰北產業園區進行開發等語。 ㈡聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告就原處分並無法律上利害關係，提起本件訴訟欠缺權 利保護必要：
原告並非系爭開發計畫案範圍內之居民或土地所有權人， 而區域計畫法第15條之1第1項第2款規定賦予人民申請土 地使用分區變更或土地開發之規範意旨，對於非開發範圍 內之居民或土地所有權人之意願，並非保護規範。因此， 當該第三人之權利或法律上利益並未受到損害，該第三人 就他人申請案之核定許可，欠缺提起撤銷訴訟請求原處分 機關應駁回核定許可處分之訴訟權能。且原告亦未明確指 出其究竟有何權利或法律上利益受侵害，與原處分實無直 接法律利害關係，並未因原處分而直接影響其權利義務， 原告僅止於事實上、經濟上利害關係，而無法律上利害關 係，應依行政訴訟法第107條第3項規定以判決駁回其訴。 ⒉被告核發系爭開發計畫案之開發許可，已遵循委辦審查作 業要點之規定，且依內政部營建署就開發審議作業規範總 編第3點有關國土計畫相關指導事項所函送「申請開發許 可案件符合各級國土計畫審議原則」及檢核表檢討後，經 審議小組審查同意修正通過，原處分乃合法有效： ⑴依區域計畫法第15條之1、委辦審查作業要點第2點及第8 點規定，非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地 變更之案件，須由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件 ，報經區域計畫擬定機關許可審議，而開發案件面積規
模於30公頃以下者，經直轄市、縣（市）政府專責審議 小組審議合於規定，則由直轄市、縣（市）政府核發許 可。是以，被告所屬經濟暨綠能發展處依產業創新條例 規定申請系爭開發計畫案所設置之產業園區，坐落位屬 特定專用區農牧用地及特定農業區交通用地之系爭土地 ，使用面積合計約9.9863公頃，按非都市土地使用管制 規則第11條第1項第2款規定，依產業創新條例申請開發 為工業使用之土地面積達5公頃以上，應變更為工業區 ；又系爭開發計畫應辦理使用分區及使用地變更之土地 面積未逾30公頃，依委辦審查作業要點第2點及第8點規 定，得經審議小組審議通過後，由被告所屬建設處核發 許可。
⑵系爭開發計畫案前經審議小組分別於109年4月2日、110 年6月30日、110年12月6日召開專案小組會議進行討論 並於110年12月30日提請審議小組110年度第1次審查會 議審議決議修正後通過，被告所屬建設處據以111年1月 27日府建城字第0000000000號函檢送上開會議紀錄予內 政部營建署。經內政部營建署審查會議紀錄內容，認未 依開發審議作業規範總編第3點規定檢送系爭開發計畫 案符合各級國土計畫情形、申請開發之必要性及適當性 ，因涉是否符合區域計畫法第15條之2第1項第1款及第2 款規定，該署乃以111年2月14日函請被告妥處。 ⑶又內政部營建署為落實開發審議作業規範總編第3點有關 國土計畫相關指導事項，以111年3月7日函檢送「申請 開發許可案件符合各級國土計畫審議原則」及檢核表， 供各地方政府審議時參考。被告所屬經濟暨綠能發展處 依內政部營建署111年2月14日函復意見及上開審議原則 ，就是否符合區域計畫法第15條之2規定、非都市土地 開發審議作業規範總編第3點規定開發必要性及區位、 範圍合理性重新檢核，於111年3月17日提請審議小組11 1年度第1次審查會議審議，經審議小組審認系爭開發計 畫案符合區域計畫法第15條之2各款規定，有關非都市 土地開發審議作業規範總編第3點規定開發必要性及區 位、範圍合理性，檢核結果尚屬合宜，符合全國國土計 畫及彰化縣國土計畫之指導原則、各級國土計畫非禁止 事項之計畫指導內容，可行性規劃報告業經目的事業主 管機關備查，認屬合理，會議決議同意修正後通過。被 告所屬經濟暨綠能發展處依審議小組審查意見修正後送 予被告所屬建設處，以111年5月12日府建城字第000000 0000號函送系爭開發計畫案修訂本予內政部營建署協助
審閱，經該署以111年5月25日函提供意見，被告所屬經 濟暨綠能發展處修正完竣後，以111年6月6日府綠產字 第0000000000號函檢送系爭開發計畫案定稿本予被告所 屬建設處核定，被告所屬建設處依委辦審查作業要點第 8點規定核發系爭開發計畫案之開發許可，核屬有據。 ⑷上開審議小組總計5次會議之開會議程資料，被告之審議 單位即建設處業已提出開發之必要性、區位範圍合理性 等議題，並經被告之申請單位即經濟暨綠能發展處暨委 託規劃公司於會議回應相關意見。其中111年3月17日審 議小組111年度第1次審查會議之會議紀錄明確記載：「 第二案：『彰化縣打鐵厝（北側）產業園區計畫開發計 畫暨細部計畫』依區域計畫法第15條之2暨總編第3點再 提會討論案」決議略以：「有關區域計畫法第15條之2 規定，經申請人說明本案各級國土計畫檢核情形、環境 敏感地區查核結果，以及公用設備同意文件、土地同意 文件、各目的事業主管機關同意文件，經委員會認屬合 理，符合區域計畫法第15條之2各款之規定，同意確認 。二、有關非都市土地開發審議作業規範總編第3點開 發必要性及區位、範圍合理性，經申請人依內政部111 年1月27日區域計畫委員會第454次會議紀錄擬定『申請 開發許可案件符合各級國土計畫審議原則』說明各項檢 核結果尚屬合宜，符合全國國土計畫及彰化縣國土計畫 之指導原則，同意確認。三、本案目前於彰化縣國土功 能分區（國土二階）位於農業發展地區第一類及第二類 ，有關不符該功能分區分類之劃設目的及指導事項，經 申請人說明本園區非屬第一級環境敏感區之優良農地 、第二級環境敏感地區之位屬優良農地以外之農業用地 ，且已取得農業主管機關同意農業用地變更文件，並說 明本案開發必要性及區位、範圍合理性，經委員會認屬 合理，符合各級國土計畫非禁止事項之計畫指導內容， 同意確認。若本案取得開發許可後，依據全國國土計畫 城鄉發展地區劃設條件，得劃設為城鄉發展地區第二類 之二。」檢附之「附表1」，亦可見確實有就區域計畫 法第15條之2各款分別詳細列出「申請人檢核說明之內 容」及「本縣專責審議小組審認結果」，且結果認定均 為「同意申請人檢核說明」，顯見區域計畫法第15條之 2各款業經委員會審認尚無違誤，另於檢附之「附表2」 ，已就內政部111年1月27日區域計畫委員會第454次會 議紀錄擬定「申請開發許可案件符合各級國土計畫審議 原則」之各項：「國土空間發展計畫（策略）」、「成
長管理計畫（策略）」、「部門空間發展計畫（策略） 」、「土地使用管制」、「遇有競合或爭議之處理原則 」，詳細說明檢核內容，紀錄載明「本縣專責審議小組 審認結果」為「同意申請人檢核說明」，系爭開發計畫 案周邊無立即可釋出之產業用地，無法優先使用周邊閒 置土地，定稿本計畫書貳1-36至1-37、1-57至1-58已有 載明。有關系爭開發計畫案之必要性、合理性、可行性 規劃報告等事項皆由被告齊備相關文件，並依申請開發 許可案件符合各級國土計畫審議原則說明各項檢核結果 ，經審議小組依法定程序審議通過，應尊重其專業判斷 。
⒊系爭開發計畫案之土地業已合法變更為非農業用使用，且 得劃設為「城鄉發展地區第二類之二」：
⑴依國土計畫法第45條第2項規定，國土計畫程序共分為三 個階段，第一階段為公告實施全國國土計畫(內政部已 於107年4月30日公告有案)，第二階段為公告實施各縣 市國土計畫(被告已於110年4月30日公告有案)，第三階 段為公告各縣市國土功能分區圖，被告尚未為第三階段 「公告」，故於彰化縣國土計畫公告後至彰化縣國土功 能分區圖公告前，彰化縣轄內各筆土地尚無確認編定之 「國土功能分區」。系爭開發計畫案既已取得開發許可 ，依國土功能分區圖及使用地繪製作業辦法規定，均符 合全國國土計畫及彰化縣國土計畫所載城鄉發展地區第 二類之二「劃設條件」，於第三階段國土功能分區劃設 作業編定得劃設為城鄉發展地區第二類之二，並無違誤 。
⑵原告固主張農業發展地區不得作為非農業使用，惟國土 計畫法第45條第3項規定，直轄市、縣 (市)主管機關依 前項公告國土功能分區圖之日起，區域計畫法不再適用 。內政部前亦以109年12月14日營署綜字第0000000000 號函（下稱109年12月14日函）向被告說明於國土功能 分區公告前，系爭園區仍得依區域計畫法進行相關申請 程序。彰化縣國土功能分區圖尚未公告，彰化縣土地尚 無確定之農業發展地區，系爭土地非屬第一級、第二級 環境敏感地區之優良農地，變更為非農業使用部分，業 經被告所屬農業處以109年4月8日府農務字第000000000 0號函同意變更使用在案，符合農業發展條例第10條規 定及各級國土計畫非禁止事項之計畫指導內容。 ⑶系爭開發計畫案係依區域計畫法取得開發許可，且彰化 縣及其他縣市國土功能分區圖均「尚未公告」，自無國
土功能分區圖公告後才有之國土計畫法第23條第5項「 國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得於各國土功 能分區申請使用。」之適用餘地。原告引用系爭開發計 畫案無從適用之法令依據，主張不符合非農業使用之例 外事由，顯屬對法令之適用有所誤解。
⒋系爭開發計畫案已劃設緩衝綠地或隔離措施： 依開發審議作業規範專編第8編第7點規定，工業區周邊應 劃設20公尺寬之緩衝綠帶或隔離設施，若臨特定農業區則 不得少於30公尺，而系爭開發計畫案基地之北側係臨2142 、2148地號特定專用區交通用地，並非原告所主張之1089 、1090地號特定農業區農牧用地，故於該基地北側劃設寬 10公尺之綠地，另以產業用地退縮10公尺之空地作為隔離 設施，合計寬度達20公尺，已合於規定。又系爭開發計畫 案爲10公頃以下開發案件，自始即非屬內政部區域計畫委 員會審議權責，依規定由被告籌組審議小組辦理審議並無 違誤。
⒌有關原告主張可優先使用閒置用地部分：
⑴彰濱工業區閒置土地刻由經濟部工業局依產業創新條例 相關規定辦理，線西區(面積約166公頃)及崙尾東區(面 積約638公頃)，共約804公頃土地未完成填海造地工程
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