最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第566號
上 訴 人 鄭進宅
訴訟代理人 陳鄭權 律師
被 上訴 人 行政院
代 表 人 卓榮泰
被 上訴 人 國防部
代 表 人 顧立雄
上二人共同
訴訟代理人 林瓊嘉 律師
複 代理 人 傅鈺菁 律師
輔助參加人 國防部陸軍司令部
代 表 人 呂坤修
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國113年7月26
日臺北高等行政法院112年度訴字第583號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠輔助參加人（改制前為陸軍總司令部）於民國85年1月間擬具 徵收計畫書，經被上訴人國防部以85年2月23日錙鎧字第850 001762號函請訴外人內政部以85年4月1日台（85）內地字第 8503810號函（下稱85年4月1日函)，核准徵收包含上訴人父 親鄭坤相所有○○縣○○鄉○○○段（重測後為○○縣○○鄉○○段）390 -1、390-2地號（斯時編定為建築用地，下稱系爭390-1、39 0-2地號土地）等8筆暨○○市○○○段○○○○段2筆土地，共計10筆 土地暨改良物。於93年8月間擬具徵收計畫書，送訴外人內 政部以93年11月5日台內地字第0000000000號函，核准徵收 包含上訴人所有○○縣○○鄉○○段301、303、305、306、309、3 10、311、312、313、315、325、328、329、330、331、332 、333、335、338、341、473地號等21筆農地在內之143筆土 地與改良物。於93年10月間擬具徵收計畫書，送訴外人內政 部以93年11月5日台內地字第0000000000號函，核准徵收包 含上訴人所有○○縣○○鄉○○段165、166、167、168、179地號 等5筆農地在內之24筆土地暨改良物。
㈡上訴人於111年1月3日向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院） 提出民事告訴狀（狀載撰寫日為110年12月24日），以我國 政府、新加坡政府為被告（嗣後變更為行政院、新加坡國防
部），主張其所有土地有遭被上訴人國防部強行占用作為演 訓及火砲射擊場地等情，及經訴外人內政部85年4月1日函核 准徵收之土地，依85年5月25日修正前之非都市土地使用管 制規則（下稱系爭管制規則）第18條規定，應使其得辦理自 購農地變更編定為建築用地，並獎勵建蔽率，而以訴之聲明 第2項請求：「請依85年5月20日之前之管制規則判定上訴人 被徵收之建築用地能自購農地變更為建築用地，並依規定獎 勵建蔽率。」(另訴之聲明第1項則請求釐清占用其土地賠償 責任歸屬，並賠償64年至93年間之不當得利計新臺幣428,08 5元，遞經新竹地院竹北簡易庭111年度竹北簡字第145號民 事簡易判決駁回上訴人之訴、新竹地院111年度簡上字第73 號民事判決廢棄發回後，就上訴人、新加坡國防部間部分之 訴部分除經新竹地院竹北簡易庭以111年度竹北簡更一字第2 號民事裁定駁回外，其以訴之聲明第1項對被上訴人行政院 請求部分，則經該庭111年度竹北簡更一字第2號民事判決駁 回、新竹地院112年度簡上字第91號民事判決駁回上訴確定 ），經新竹地院竹北簡易庭以111年12月28日111年度竹北簡 更一字第2號民事裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審， 上訴人對此民事裁定抗告後，業經新竹地院112年度簡抗字 第9號民事裁定抗告駁回確定）審理中，上訴人復追加國防 部為被告及更正聲明：請依85年5月25日之前之管制規則判 定上訴人被徵收之建築用地自農地變更為建築用地，並依規 定獎勵建蔽率。經原審以112年度訴字第583號判決（下稱原 判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭390-1、 390-2地號土地為上訴人父親鄭坤相與他人所共有，上訴人 並非85年5月23日修正前（即82年11月5日修正者）及修正後 系爭管制規則第18條規定（嗣於88年6月29日經修正、90年3 月26日修正移列條次至第38條、102年9月19日刪除第38條規 定）之土地所有權人，且該2筆土地亦非「於78年7月9日至8 5年5月25日前業經行政院核定之重大建設計畫工程範圍」， 亦與85年5月23日修正後(迄102年9月19日刪除前）之系爭管 制規則第18條規定要件未合。㈡90年3月26日修正之系爭管制 規則第38條第3項已規定土地所有權人申請自有土地變更編 定之請求權行使期間，為公告徵收後3年內，此屬行政程序 法第131條之特別規定，因其前未定有時效限制，應類推適 用民法第125條15年之規定。因上訴人父親所有之系爭390-1 、390-2地號土地，於85年8月28日徵收登記為國有時即可行
使本件上訴人主張之請求權，90年3月26日修正系爭管制規 則第38條第3項規定之施行日時，原類推適用民法關於15年 時效之殘餘期間，長於前開修正後規定之3年時效，參諸民 法總則施行法第18條意旨，應自90年3月26日該規定修正施 行日起，適用該修正第38條第3項規定之3年時效，故請求權 行使期間應自90年3月26日起算3年，至93年3月26日屆滿。 上訴人迄110年12月24日始向新竹地院起訴，業已罹於時效 ，請求權已消滅等語，判決駁回上訴人在原審之訴。 四、本院按：
㈠區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬 第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按 照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖， 並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。 變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」據 此授權訂定之85年5月23日修正前系爭管制規則第5條規定： 「非都市土地使用編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其 使用，……。」第11條規定：「申請變更編定應檢附相關文件 向直轄市或縣（市）政府為之。」第18條第1項及第3項規定 ：「（第1項）因徵收非都市土地之甲種、乙種或丙種建築 用地而被拆除地上合法住宅使用之建築物者，除有左列情形 之一者外，土地所有權人得申請其自有土地變更編定。一、 需地機關有安遷計畫者。二、自有土地屬交通用地、水利用 地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地或工業區 內土地者。三、建築物與其基地非屬同一所有權人者。但因 繼承、三親等內之贈與致建築物與其基地非屬同一所有權人 者，不在此限。……。(第3項）依第1項規定申請自有土地變 更編定，其面積以原建築基地面積為限。但徵收土地面積與 被徵收土地拆除合法住宅使用面積相同者，其申請變更編定 面積得加計其依建蔽率所應留設之法定空地面積。」又依行 政訴訟法第8條規定，因公法上原因請求作成行政處分以外 之其他非財產上之給付者，固得基於直接行使給付之請求權 而提起一般給付訴訟，請求非財產上之給付，惟如依實體法 之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則 於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作 成核准之行政處分。依行政訴訟法第5條規定定，於申請人 依法申請而經行政機關拒絕申請或怠為處分時，其且須循序 提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作 成核准處分併為給付之請求，而無從直接提起一般給付訴訟 。由前開規定可知，依85年5月23日修正前系爭管制規則第1 8條第1項規定申請自有土地之變更編定者，須由土地所有權
人檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府提出申請，經直轄 市或縣（市）政府審查作成准否變更編定等行政處分，申請 人如不服該行政處分，且須先提起訴願，如仍有不服始得提 起課予義務訴訟請求給付，尚無從直接向行政法院提起一般 給付訴訟。
㈡本件上訴人業已陳明係依85年5月23日修正前系爭管制規則第 18條規定，請求將其農地變更編定為建築用地，依該規定內 容及前揭說明，其主張將農地變更編定為建築用地及該建築 用地得依規定核給之獎勵建蔽率，均須先由行政機關以行政 處分核准該請求權，亦即其提起一般給付之訴前，應先提起 課予義務訴訟，請求作成該特定內容之行政處分，其卻逕行 提起一般給付訴訟，以訴之聲明請求：判定其「被徵收之建 築用地自農地變更為建築用地，並依規定獎勵建蔽率」，即 屬訴訟類型選擇錯誤，其請求應無理由。原審未察而以上訴 人請求與85年5月23日修正前系爭管制規則第18條規定要件 不合、其請求權時效完成等情為由予以駁回，理由雖有不同 ，惟應予駁回之結論則無二致，仍應予維持。
㈢又依行政訴訟法第107條第2項、第125條規定，上訴人有誤列 不適格被告機關或前開訴訟類型選擇錯誤時，固應由審判長 行使闡明權加以釐清。然查，本件上訴人係以110年12月24 日民事告訴狀向新竹地院提出（111年1月3日收案），主張 之對造則由我國政府更正為行政院，續經新竹地院竹北簡易 庭以111年12月28日111年度竹北簡更一字第2號民事裁定移 送由原審審理（其間復追加被告國防部）等情，為原審依法 確定之事實。上訴人既未先向請求變更編定之土地所在直轄 市或縣(市)政府依法申請，致亦無從踐行訴願程序而未能符 合提起課予義務訴訟應備之合法要件，且亦未以土地所在之 直轄市或縣(市)政府為被告而有不適格問題，原審雖未依前 開規定，向上訴人闡明若依其主張之法令依據，應提起正確 訴訟類型為課與義務訴訟及有被告不適格問題，容有未洽。 但行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告 不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為 適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異 議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（ 第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經 訴願程序者不適用之。……」於課予義務訴訟亦當類推適用， 則本件縱經發回由原審闡明，亦因上訴人未依法申請，亦未 經訴願，經類推適用行政訴訟法第111條第4項規定之結果， 上訴人仍不得追加或變更為課予義務訴訟暨該正確之被告機
關，自無發回之必要。又上訴人於上訴後，始具狀追加請求 ：「被上訴人應作成上訴人之自有土地變更編定為建築用地 及加計其依建蔽率所應留設之法定空地面積之處分」部分， 由本院另案裁定，均附予指明。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人之訴之理由，雖與本院未盡相 同，然其駁回之結論既無不合，仍應維持。上訴意旨，仍執 前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 6 月 5 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 高 愈 杰
法官 蔡 如 琪
法官 林 麗 真
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 6 月 5 日 書記官 邱 鈺 萍