最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第434號
上 訴 人 蘇○○
被 上訴 人 衛生福利部
代 表 人 邱泰源
訴訟代理人 陳昶安 律師
萬哲源 律師
潘佳苡 律師
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國113年6月
20日臺北高等行政法院112年度訴字第77號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以其父即訴外人蘇○○於民國110年6月17日接種COVID- 19疫苗（AZ）（下稱AZ疫苗）後，出現嚴重血栓反應，主要 發生下肢滲血，110年6月26日至國軍高雄總醫院附設民眾診 療服務處（下稱國軍高雄總醫院）急診，靜脈血栓指數（即 D-dimer）逾2,500ng/mL（標準值5倍），該院通報為AZ疫苗 不良反應，110年7月25日及28日發生心肺衰竭，000年0月0 日死亡，疑因預防接種受害，於110年8月17日申請預防接種 受害救濟。經被上訴人預防接種受害救濟審議小組（下稱審 議小組）111年6月9日第181次會議（下稱第181次會議）審 議結果為蘇○○死因與癌症病程及感染症有關，與接種AZ疫苗 無關，依預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議 辦法）第17條第1款規定，決議不予救濟。被上訴人遂於111 年6月24日以衛授疾字第1110100856號函（下稱原處分）檢 送上開審議小組會議紀錄予社團法人國家生技醫療產業策進 會，由該會以111年6月27日（111）國醫生技字第111062701 8號函通知上訴人，其申請蘇○○預防接種受害救濟一案審定 不符合預防接種受害救濟之給付要件。上訴人不服原處分， 提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願 決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人應依上訴人110年8月17日 之申請，作成准予核發上訴人新臺幣600萬元之行政處分。 經臺北高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第77號判決 （下稱原判決）駁回，仍未甘服，遂提起本件上訴，並聲明 ：原判決廢棄；發回原審更為審理。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以： ㈠依傳染病防治法第2條、第30條第1、2、4項、審議辦法第9條 、第10條第1、2項、第11條、第13條、第17條第1款、第18 條、第18條附表「預防接種受害救濟給付金額範圍」等規定 可知，中央主管機關即被上訴人對於預防接種受害救濟申請 所為之准駁決定，係取決於審議小組對於預防接種與受害情 形關聯性及給付金額之審定結果；其關聯性之存否，係由醫 藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士組成之審議小 組進行鑑定，並以合議組織之共識決決之。又審議小組關於 預防接種與受害情形關聯性之審議判斷，乃涉及高度專業性 、複雜性，除該判斷具有基於錯誤之事實，基於與事件無關 之考量，組織不合法、未遵守法定程序、違反平等原則及一 般公認價值判斷標準等事由外，行政法院應予尊重。 ㈡被上訴人蒐集蘇○○之就醫紀錄及相關檢驗結果後，依審議辦 法第11條規定，送請審議小組指定具有專科醫師身分之審議 小組委員先行調查研究，並作成「衛生福利部疑似預防接種 受害案件鑑定書」。觀諸卷附2份鑑定書初步鑑定意見分別 為：「00歲男性，有1.高脂血症2.失智症3.高血壓4.腦梗塞 5.多發性關節炎6.骨質疏鬆症7.攝護腺肥大8.慢性阻塞型肺 病9.肺癌等疾病史。接受AZ疫苗施打後（110.6.17），據申 請書記載，陸續有胸痛、呼吸急促、下肢腫脹、腳麻疼痛、 雙下肢呈現豬肝色及下肢皮膚毛細孔滲血等情形，就診紀錄 為局部皮膚紅腫、虛弱無力、喘等情形，就診檢查血小板指 數皆在正常範圍（110.6.22○○○診所 371K/µL，110.6.26高 雄榮總450K/µL，110.7.25高雄榮總319K/µL），110.7.28日 ，再至高榮急診，診斷為呼吸困難、支氣管及肺之良性腫瘤 ，……110.8.9在家死亡。本案詳查就醫紀錄與血液檢查，皆 不支持AZ之後發生血栓併發症不良反應，症徵主要為年老與 眾多共病所引起，且死亡時間與疫苗施打間隔長達53天，判 斷與疫苗接種無關。」「個案為民國00年0月00日出生之00 歲男性，有高脂血症、失智症、高血壓、腦梗塞、多發性關 節炎、骨質疏鬆症、攝護腺肥大、慢性阻塞性肺病、肺癌等 疾病史。……打完疫苗後出現胸痛、呼吸急促、下肢腫脹、腳 麻疼痛、雙下肢呈現豬肝色及下肢皮膚毛細孔滲血等情形。 6天後血液檢驗結果顯示血小板數正常、白血球上升。9天後 因局部皮膚紅腫情形至急診就醫，血液檢驗血小板和白血球 數、CRP上升、血紅素下降、D-D dimer、BUN、Creatinine NT-pro BNP皆上升，但拒住院。7月25日再至急診仍拒住院 ，7月26日電腦斷層攝影顯示肺癌、雙側胸腔積液、縱膈淋 巴結腫大、胸幹動脈瘤擴張。7月28日因呼吸困難情形至急
診，建議住院治療但家屬仍表示要回家居家安寧。0月0日個 案死亡。根據病情為肺癌末期病變導致死亡，與預防接種無 關。」嗣再將前揭初步鑑定意見及相關資料卷證，提交審議 小組會議進行綜合討論，審議小組第181次會議始作成決議 認定個案死因與癌症病程及感染症有關，與接種AZ疫苗無關 ，依據審議辦法第17條第1款規定，不予救濟。又審議小組 第181次會議決議係衡酌疑似受害人接種前後之病史、藥物 使用情況、疫苗施打之機轉及依中華民國血液病學會、被上 訴人傳染病防治諮詢會預防接種組及被上訴人疾病管制署共 同編修之「血栓併血小板低下症候群（Thrombosis with Th rombocytopenia Syndrome，TTS）臨床指引」（下稱系爭臨 床指引）而為之醫療專業判斷，並無顯然基於錯誤之事實認 定，或基於與事件無關之考量，且所參考之資料亦屬完備， 行政法院對其專業上之判斷自應予以尊重。
㈢綜合系爭臨床指引、世界衛生組織出版之TTS相關臨床處置指 引可知，「影像確認之血栓」、「血小板低下」、「anti-p latelet factor 4/heparin抗體強陽性」等3要件，均屬判 斷是否與疫苗施打有關之必要因素。又因接種AZ疫苗後導致 之「血栓合併血小板低下症候群（TTS）」之「致病機轉」 ，係因接種疫苗後引發抗體反應，造成血小板聚集形成血栓 ，故「血栓」及「血小板低下」於判斷是否屬疫苗所致，有 其共同存在之必要性。基此，蘇○○110年6月17日施打疫苗後 之血小板數值，均高於300,000/µL以上，並未低於150,000/ µL，是本件並無血小板低下情況。至蘇○○施打疫苗後雖有下 肢腫脹情形，但其就診紀錄並無具體記載有「血栓」之症狀 ，且系爭臨床指引亦記載「下肢腫脹或疼痛」僅屬臨床「懷 疑」症狀之一，是否確屬符合施打疫苗後之不良反應，仍應 透過「影像學檢查」及「血液檢查方式」進行初步確認，若 二者均符合，方再進行下一步驟之檢驗確認。本件蘇○○既無 血小板低下情況，病歷紀錄復無影像學檢查確認有「血栓」 之情形，自難僅因其有下肢腫脹之症狀，即逕認其與施打疫 苗有關聯性。固然蘇○○於國軍高雄總醫院110年6月26日、同 年7月25日血液檢驗結果之D-dimer數值確有上升高於正常值 情形，然D-dimer指數於受傷、發炎、凝血功能異常或懷孕 等狀態下皆可導致上升，而參酌○○○診所病歷檢驗報告單、 國軍高雄總醫院病歷之檢查結果，數據均顯示蘇○○有其他疲 勞、支氣管肺炎及泌尿道感染等發炎、感染情形，輔以蘇○○ 並無「血栓」及「血小板低下」徵狀，故無法僅依血液檢驗 結果之D-dimer指數上升即認定與疫苗施打有關聯性。至上 訴人雖提出網路資料，主張高齡者施打AZ疫苗後有下肢腫脹
等徵狀屬血栓反應云云。惟上開網路資料多屬報導性質，雖 可提供參考，但無法提供具體可供查證之方式及資料來源作 為驗證，且報導個案與蘇○○狀態亦可能有所差異，尚難為本 件因果判斷之佐證。另可能產生血栓與必然產生血栓仍有所 不同，且具體個案申請救濟，需個案狀態及相關病歷資料暨 檢驗數據進行因果關係判斷分析以便確認，亦難僅以廠商之 聲明，即直接肯認凡施打疫苗產生血栓必然為疫苗所致，仍 需申請後由審議委員會進行專業審查以確定兩者間之關聯性 等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上 訴意旨補充論斷如下：
㈠鑒於各種傳染病之發生、傳染及蔓延，危害人民生命與身體 之健康，國家自應採行適當之防治措施以為因應，因而制定 傳染病防治法（傳染病防治法第1條參照）。中央主管機關 依傳染病防治法第5條第1項、第27條規定，設置疫苗基金以 採購疫苗並辦理兒童、國民之疫苗預防接種工作，乃為有效 防治傳染病。蓋接種疫苗可提高人體對特定疾病之免疫力， 推動多數民眾接種疫苗，可達到群體免疫之效果，進而阻絕 傳染病之發生、傳染及蔓延，達成維護國民健康、增進公共 衛生之公共利益。惟疫苗之接種並非毫無風險，現今科技仍 難以排除疫苗對人體可能引發難以預期之不良反應，則人民 因配合國家為上述公共利益而推行之預防接種政策，施打政 府核准之疫苗，致發生生命、身體或健康之損害，已逾越一 般人應忍受之程度，形成其個人之特別犧牲者，基於憲法對 人民生命權、健康權平等保障之意旨，自應給予合理之補償 。故傳染病防治法於88年增訂第18條，而於96年7月18日修 正公布移列為現行第30條，該條第1、4項規定：「(第1項) 因預防接種而受害者，得請求救濟補償。……(第4項)前項徵 收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格 、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦 法，由中央主管機關定之。」即在落實憲法上述意旨，賦予 因接種預防傳染病之疫苗而蒙受特別犧牲者，得據以請求損 失補償之權利，以資救濟。
㈡被上訴人依傳染病防治法第30條第4項之授權，訂有審議辦法 ，依該審議辦法第2條第1項規定：「本人或母體疑因預防接 種而受害者，得依本辦法之規定請求救濟。」第5條第1款規 定：「預防接種受害救濟給付種類及請求權人如下：一、死 亡給付：疑似受害人之法定繼承人。」第9條規定：「中央 主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受 害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、
預防接種受害救濟申請案之審議。二、預防接種與受害情形 關聯性之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四 、其他與預防接種受害救濟之相關事項。」第10條規定：「 (第1項)審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關 就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之， 並指定1人為召集人。(第2項)前項法學專家、社會公正人士 人數，合計不得少於3分之1；委員之單一性別人數不得少於 3分之1。(第3項)委員任期2年，期滿得續聘之；任期內出缺 時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆 滿之日止。(第4項)審議小組之召集人，負責召集會議，並 擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推一人為主席 。」第11條規定：「審議小組審議預防接種受害救濟案時， 得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調查研究；必要 時，並得邀請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。」 第13條第1項第1款、第3項規定：「(第1項)審議小組鑑定預 防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情 形之一者，鑑定結果為無關：（一）臨床檢查或實驗室檢驗 結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。（二 ）醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。（ 三）醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種 後之合理期間內。㈣衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害 情形與預防接種之關聯性。……（第3項）第1項綜合研判，指 衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似 疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及 其他相關因素所為之醫療專業判斷。」第17條第1款規定： 「預防接種受害救濟案件，有下列各款情形之一者，不予救 濟：一、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防 接種確定無關。」
㈢參照前述審議辦法可知，關於預防接種與受害情形關聯性之 鑑定及給付金額之審定，悉由被上訴人遴聘醫藥衛生、解剖 病理、法學專家或社會公正人士所組成之審議小組為審議決 定，不受被上訴人之指揮監督；審議小組所為預防接種與受 害情形關聯性之鑑定，涉及高度科學、專業之醫藥領域知識 ，是基於其組織獨立性及專業性，審議小組就上開事項作成 之專業鑑定，應認享有判斷餘地，除審議小組之判斷有恣意 濫用或組織不合法、未遵守法定正當程序等顯然違法情事， 應依法撤銷外，行政法院原則上應予尊重，而採取較低之審 查密度。
㈣經查，蘇○○於110年6月17日接種AZ疫苗後，出現嚴重血栓反 應，主要發生下肢滲血，110年6月26日至國軍高雄總醫院急
診，靜脈血栓指數逾2,500ng/mL（標準值5倍），該院通報 為AZ疫苗不良反應，嗣於110年7月25日及28日發生心肺衰竭 ，000年0月0日死亡，疑因預防接種受害，上訴人乃於110年 8月17日申請預防接種受害救濟，經被上訴人送請審議小組 委員初步鑑定，鑑定結果均為：臨床檢查或實驗室檢驗結果 ，證實受害情形係由預防接種以外之原因所致。發生死亡或 其他不良反應與預防接種確定無關，不予救濟。嗣經審議小 組第181次會議審議結果，認定：依病歷資料記載、臨床表 現及相關檢驗結果等研判，個案接種疫苗後6日及9日分別至 診所及醫院就醫，血小板檢驗結果不符合血栓併血小板低下 症候群之臨床表現，血液檢驗結果顯示有感染情形。個案接 種疫苗後38日因呼吸急促及無力等情形就醫，電腦斷層檢查 結果顯示雙肋膜積液及肺癌合併轉移。血小板檢驗結果不符 合血栓併血小板低下症候群之臨床表現，且距離接種時間已 久。而AZ疫苗係屬非複製型腺病毒載體疫苗，並不具致病力 。個案後續於居家安寧照護後死亡，其死因與癌症病程及感 染症有關，與接種AZ疫苗無關，依審議辦法第17條第1款規 定，不予救濟等情，為原審依職權所確定之事實，經核與卷 證資料相符。
㈤原判決依全辯論意旨及調查證據之結果，論明：⒈「影像確認 之血栓」、「血小板低下」、「anti-platelet factor 4/h eparin抗體強陽性」等3要件均屬判斷是否與疫苗施打有關 之必要因素。其中，「血小板低下」為判斷與疫苗施打是否 相關之必要條件。又因接種AZ疫苗後導致之「血栓合併血小 板低下症候群（TTS）」之「致病機轉」，係因接種疫苗後 引發抗體反應，造成血小板聚集形成血栓，故而，「血栓」 及「血小板低下」於判斷是否屬疫苗所致有其共同存在之必 要性。⒉蘇○○於施打疫苗後約1個月就醫期間，血小板之數值 均高於300,000/µL以上，並未低於150,000/µL，故並無血小 板低下之狀況。另依系爭臨床指引之記載，「下肢腫脹或疼 痛」僅屬臨床「懷疑」之症狀之一，是否確屬符合施打疫苗 後之不良反應，仍應透過相關檢查以便確認之。而蘇○○雖有 下肢腫脹之情形，但揆諸其施打AZ疫苗後之就診紀錄，並無 影像學檢查確認有「血栓」。⒊蘇○○雖有D-dimer上升之情形 ，然D-dimer指數於受傷、發炎、凝血功能異常或懷孕等狀 態下皆可導致數值上升，因此仍須配合其他檢查結果方能確 認。經核○○○診所110年6月23日病歷檢驗報告單及國軍高雄 總醫院病歷關於110年6月26日、同年7月25、同年7月28日血 液檢驗結果之記載，均足以顯示蘇○○有泌尿道感染跡象，並 經國軍高雄總醫院醫師診斷為其他疲勞、支氣管肺炎及泌尿
道感染，故無法僅依D-dimer指數上升即認定與疫苗施打有 關聯性。⒋生產AZ之廠商固承認疫苗可能會有血栓反應之副 作用，惟可能產生血栓與必然產生血栓仍有所不同，因此， 於具體個案申請救濟之際，仍需針對個案之狀態及相關病歷 資料暨檢驗數據進行因果關係之判斷及分析以便確認之，尚 難僅以廠商所為之新聞聲明逕自肯認只要施打AZ疫苗產生血 栓必然為疫苗所致。是以，審議小組綜合病歷資料記載，從 臨床檢查及相關檢驗結果等研判，認定蘇○○死因與接種AZ疫 苗無關，經核應屬有據，是其依審議辦法第17條第1款規定 ，決議不予救濟，於法無違等語，而駁回上訴人之訴，經核 並無違反論理法則、經驗法則或證據法則之情事，亦無理由 矛盾或理由不備之情形。上訴意旨仍執陳詞主張：上訴人於 原審113年5月16日言詞辯論期日業已提出AZ公司自認造成血 栓之英文報導，說明施打AZ疫苗之所以會造成某些人血栓， 是因為疫苗會產生抗體，而人體負責凝血機制的px5蛋白會 與抗體結合所致，被上訴人就此節亦不否認，但原判決對此 亦未予說明，顯有理由不備之違誤云云，無非係執其個人主 觀之見解，就原審已論斷或指駁不採其主張之理由，或就原 審認定事實、證據取捨之職權行使，指摘原判決有不備理由 之違背法令情事，並無足採。
㈥上訴意旨雖稱：依原審112年10月18日準備程序筆錄，可知兩 造業已達成共識，不再爭執蘇○○是否死於肺癌。況且，肺癌 不會引發由下肢開始全面滲血之高達正常血栓值6倍之血栓 ，而國軍高雄總醫院有前後3次全面性詳細檢驗，時間跨越 施打疫苗前後至死亡前夕，均清楚確認蘇○○並非惡性肺癌， 而係肺部良性腫瘤，惟原判決未審酌對上訴人有利之國軍高 雄總醫院的檢驗報告，亦未說明不採之理由，復推翻上開筆 錄內容，顯有違誤，且有理由不備之違背法令等語。但查， 本件縱如上訴人主張，被上訴人於112年10月18日準備程序 期日就受命法官詢問「就乙證7……鑑定書寫到高榮診斷為肺 之良性腫瘤 ，代表委員有參考國軍高雄總醫院200多頁的檢 測報告，有何意見？……」之問題時，曾回覆：「沒有意見， 此部分不爭執了。」係表示不再爭執蘇○○有無肺癌病史。然 按「行政法院應依職權調查證據。」「當事人主張之事實， 雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」行政 訴訟法第133條、第134條定有明文。是則，行政法院就行政 訴訟既採職權調查證據主義，自無承認自認拘束力之必要， 以期能發現實質之真實。因此，如當事人自認之內容與事實 不符，自不得逕依該自認而為裁判。本件原判決業已論明： 蘇○○肺部確有腫瘤，此觀○○○診所之病歷資料記載「未明示
側性支氣管或肺惡」、國軍高雄總醫院附設居家護理所病歷 紀錄單記載「右側肺續發性惡性腫瘤、未明示惡性腫瘤（原 發性）、左側肺續發性惡性腫瘤」、國軍高雄總醫院附設居 家護理所安寧居家療護個案病程紀錄記載「……案子表示『父 親』109年檢查發現肺部有腫瘤……」、國軍高雄總醫院病歷資 料110年8月4日乃記載「109/10/13 CT of chest：lung tum or,RUL,cT:4 N:2 M:0 Stage:III」，佐以國軍高雄總醫院 於110年7月26日針對蘇○○所為之放射科檢驗報告記載「Prog ression of the priorly-noted lung cancer with lung t o lung metastases」（肺癌肺間轉移）、「Pleural effus ions,bil」（雙側胸腔積液）、「Lymphadenopathy in the mediastinum」（縱隔淋巴結腫大）等徵狀，且上訴人於11 1年4月7日發文被上訴人所屬疾病管制署之說明欄亦提及： 「二、……陳報人幾經尋思，原居家照護○醫師可能已不適任 （因此時必須以嗎啡類藥物止痛-可憐的阿公，雖有肺癌， 但癌細胞從未給他任何的不適，……）……。」等語，足見蘇○○ 當時確有肺癌之徵狀應可認定之，而審議委員及訴願決定將 此病徵納為本件判斷基礎事實及資料之一，並無基於錯誤之 事實或資訊等情。是以，原審本於職權調查證據之結果，認 定蘇○○確有肺癌之病史，核與卷內證據資料尚無不符，亦無 違反論理、經驗及證據法則或理由不備情事。上訴意旨前開 主張，自無可取。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴 意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回 。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 6 月 12 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 陳 文 燦
法官 林 秀 圓
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 6 月 12 日 書記官 蕭 君 卉