高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
113年度簡上字第32號
上 訴 人 曹賜斌即曹賜斌整形外科診所
訴訟代理人 石繼志 律師
江采綸 律師
被 上訴 人 高雄市政府衛生局
代 表 人 黃志中
上列當事人間醫療法事件，上訴人對於中華民國113年6月4日本
院地方行政訴訟庭112年度簡字第130號判決，提起上訴，本院判
決如下︰
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
上訴人為曹賜斌整形外科診所（下稱系爭診所）負責醫師。 被上訴人於民國112年4月25日派員稽查系爭診所，認定該診 所經核准開放其他觀察病床2床、手術台2台、診療室3間， 依醫療法第12條第3項授權訂定之醫療機構設置標準（下稱 系爭設置標準）第9條附表（七）設置基準表，應有護理人 員4人，但實際上僅有護理人員1人。被上訴人乃依醫療法第 102條第1項第2款規定，以112年5月15日高市衛醫字第11234 515200號行政裁處書裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）1萬元 （下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願。經高雄市政府以 112年7月12日高市府法訴字第11230495800號訴願決定（下 稱訴願決定）駁回訴願。上訴人不服，提起行政訴訟，經本 院地方行政訴訟庭112年度簡字第130號判決（下稱原判決） 駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、 原判決理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨：
（一）原處分及訴願決定以上訴人違反醫療法第12條第3項、系 爭設置標準第9條附表（七）診所設置基準，及衛生福利 部（下稱衛福部）108年3月19日衛部醫字第1081661809號 函釋（下稱系爭函釋），依醫療法第102條第1項第2款規 定對上訴人裁罰1萬元。惟系爭函釋未經法律授權，增加 法律所無之限制，違反法律保留原則。原處分與訴願決定
援引違憲之系爭設置標準及系爭函釋作為處罰依據，原判 決未查，其認事用法實有違誤：
1、憲法第15條規定，人民之工作權應予保障，其內涵包括人 民之職業自由，法律若課予人民一定職業上應遵守義務， 即屬對該自由之限制，法律對職業自由之限制，因其內容 差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之 方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求公共利 益，且採行限制手段確屬必要者，始符合憲法第23條比例 原則。憲法第15條另保障人民之財產權，使財產所有人得 依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能， 以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活 資源。惟為求資源合理分配，國家得於不違反憲法第23條 比例原則範圍內，以法律對人民之財產權予以限制。又契 約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，並為私法 自治之基礎，除依契約具體內容受憲法各相關基本權利規 定保障外，亦屬憲法第22條所保障其他自由權利之一種。 2、系爭設置標準之立法目的在保障醫療業務運作及病人就醫 照顧，足夠之護理人力配置目的在提供民眾就醫安全之照 顧角色，絕非是為硬體醫療設備提供維護，可見在判斷診 所之護理人員有無違反醫療機構設置標準時，不應僅單純 以客觀硬體醫療設備之數量為斷，而應併同參酌登記執業 醫師人數是否只有1人而不可能同時使用不同之醫療設備 。易言之，在「客觀上不可能進行醫療業務運作」之閒置 醫療設備上，不得強行要求設置護理人員，無醫生、無病 人使用之醫療設備卻須聘用護理人員，既不能達成醫療業 務運作及病人就醫照顧，其顯然造成護理人力浪費，目的 與手段間不具適合性與必要性，更違背醫療法第1條揭櫫 之合理分布醫療資源、提高醫療品質之立法目的。 3、系爭診所雖設有觀察病床2床、手術台2台、（門診）診療 室3間，然系爭診所自85年取得開業執照至今之登記執業 醫師僅有上訴人1人。當上訴人在診療室門診時，另2間診 療室及2台手術台和觀察病床就不會有醫師進行門診或手 術。當上訴人在手術時，觀察病床及另3間診療室及1台手 術台亦不可能同時有病患觀察或進行門診或手術。診所只 有上訴人1名醫師情況下，客觀上不可能在上開各硬體醫 療設備同時進行醫療行為。故系爭診所配置1名護理師專 職聽從上訴人指揮、協助進行醫療行為反而更能提高醫療 品質，保障病患之權益，而不會有護理人員閒置之虞。 4、系爭診所雖有報備支援醫師李建志醫師，然其非登記執業 醫師。上訴人因身兼多職，對外行政事務甚繁忙，星期四
皆安排開會或不在診所內，並未執行醫療業務，才請李建 志醫師星期四支援看診或手術。又系爭診所雖有麻醉科醫 師范國棟、黃晟承、郭俞廷醫師之紀錄，然麻醉科醫師只 在手術需要全身麻醉時才前來支援全身麻醉醫療，其等非 系爭診所之執業醫師，若有手術需要麻醉醫師，乃對上訴 人之手術病患進行麻醉，屬同一個手術行為，而非多名醫 師對多名病患同時進行多項不同之醫療行為，故只須1名 護理師即足。
5、系爭診所同一時段只會有1名醫師進行醫療行為，醫師1人 無法分身同時進行手術及門診，應以1名護理師即足。診 所護理人員之配置本應視實際上醫師、病患之醫療需求而 設立合理之例外規定，而非單以客觀上硬體醫療設備之數 量為斷，有醫療需求才有配置護理人力之必要。系爭設置 標準未在不違反立法目的之情況下就僅有1名醫師之診所 設立合理必要之例外規定，不問醫師人數、不論醫療設備 是否閒置，一律以客觀硬體設備規定應聘僱之護理人數， 致系爭診所1名醫師卻需配置高達4名護理人員之荒唐現象 ，等同要求對閒置醫療設備配置護理人力，此種毫無彈性 的系爭設置標準，除無法達到保障醫療業務運作及病人就 醫照顧之立法目的，使得醫療人力浪費，使國內護理人力 不足之問題更趨嚴重，造成大量護理人力浪費在基層診所 ，違反醫療法之立法目的，與促進國民健康相悖，且對系 爭診所聘僱護理人力之職業自由、契約自由及財產權等基 本權利形成過度限制，顯然欠缺適當性及必要性，違反比 例原則。
6、醫療法第12條第3項授權中央主管機關訂立包含醫療人員 之醫療機構設置標準，卻未依實際醫療情形針對醫療人員 配置指明具體之適用情形，欠缺授權明確性而有違憲之虞 。且系爭設置標準更僵化針對客觀硬體設備規定應配置護 理人員人數，未慮及當未有醫師進行醫療行為時之彈性減 少護理人力規定，及醫師人力與護理人力之合理配置比例 ，不符基層診所醫療行為之運作係以醫師為主、護理人員 為輔之態樣，不能合理分布醫療人力資源，系爭設置標準 違反憲法第15條、第22條、第23條。原審本應依法規目的 對僅有1名執業醫師之診所彈性處理，限縮解釋合理之適 用情形，以法官造法方式彌補法規範漏洞，甚至裁定停止 審判，將醫療法第12條第3項授權之系爭設置標準依其合 理確信有牴觸憲法之虞且影響裁判之結果，而向憲法法庭 聲請法規範憲法審查。上訴人在訴願時亦提出臺灣美容醫 學產業全國聯合會於112年4月30日召開理監事聯席會議提
案決議，將發函予衛福部，建議依基層診所特性，行文立 法院請求修改醫療法第12條之護理人員設置規定，或請求 衛福部頒發行政命令，要求各縣市衛生局稽查人員得依其 行政裁量權，實地督查彈性化執法，而非以現況系爭設置 標準形式上規定，僵化地要求診所一定要配置多名護理人 力，足見本件係法規性的全國通案而非個案。原審不應僅 用個案客觀事實是否違反系爭設置標準規定而草率結案， 對法規範不合時宜處未有任何著墨及說明，實為違法判決 。
7、系爭函釋性質僅為行政機關內部行政命令，其以「……按醫 療機構設置標準係醫療機構設立及開業之最低標準，為絕 對標準，違者依醫療法第102條規定論處」逕自創設系爭 設置標準為絕對、最低標準之限制，未在不違反立法目的 之情形下，設立合理必要之例外規定，侵害憲法保障人民 之工作權、財產權、契約自由等基本權利，未經授權而增 加法律所無之限制，違反法律保留原則。依司法院釋字第 216號解釋，法官於審判案件時，對行政機關依其職掌所 為法規釋示之行政命令，仍得依法律表示適當之不同見解 ，然原判決未查，顯有違誤。
（二）除違反憲法外，原判決有下列判決不適用法規或適用法規 不當之違誤、判決違反經驗法則、論理法則，及認定事實 未依客觀事證而違反證據法則之判決違背法令： 1、原判決稱：「原告雖主張系爭診所僅登記執業醫師1人， 則配置護理人員1人即足夠。惟系爭診所除原告1名執業登 記醫師外，亦有整形外科醫師駐診，及麻醉醫師視手術需 要到場支援，有系爭診所112年1月至9月間報備支援紀錄 、網頁資料及門診時間表（本院卷第83至88頁）可佐，故 使用系爭診所設備之醫師，顯非僅有原告1人。」惟系爭 診所報備支援醫師李建志醫師與上訴人之門診、手術為不 同時間，診所內仍僅有醫師1人執行醫療業務，未使用之 其餘醫療設備均為閒置，自無為閒置醫療設備聘請護理人 員之必要。麻醉科醫師為手術有需要時才會前來支援，對 上訴人手術同一病患進行麻醉，屬同一個手術行為，而非 多名醫師對多名病患同時進行多項不同醫療行為。原判決 徒以形式認定使用系爭設備之醫師不只1名醫師，認定事 實違反一般經驗法則、論理法則，實有判決不適用法規或 適用法規不當之違誤。
2、原判決稱：「依系爭診所醫院評鑑暨教學醫院評鑑資料表 （本院卷第81、82頁）記載，系爭診所於109年11月間有 登記執業護理師4人，並非如原告所述自開業以來，護理
人力從未聘至4人。顯然護理人員1人並不足以應付系爭診 所醫療需求。雖該護理人員4人，其中有部分僅短暫執業 ，但仍無解於系爭診所護理師僅有1人，護理人員顯有不 足之疑慮。」然109年11月間系爭診所雖除護理人員張競 文外，另有許迪惟、莊佩瑾及許芳。莊佩瑾之任職期間僅 有109年11月3日至同年12月31日，不到2個月；許芳之任 職期間只有109年11月23日至同年12月4日短短幾天。該2 人任職時間甚短，僅作為短時間臨時支援，故除臨時支援 2名護理人員外，系爭診所確未長時間同時聘請4名護理人 員。許迪惟之任職期間自109年10月14日至110年2月28日 亦僅有4個半月，該段期間系爭診所仍只有1位醫師，短期 性支援護理人員係上訴人認當時有必要，不代表上訴人可 同時手術、門診及觀察房併為進行。縱系爭診所曾有因人 員離職交接及業務需求而短暫聘請超過1名護理人員之事 實，然不得以此認定系爭診所聘請1名護理人員有人力不 足之情形。原判決如此臆測甚不合理，更無法解釋為何上 訴人需為閒置之醫療設備聘請4名護理人力，實有認定事 實違反經驗法則、論理法則，判決不適用法規或適用法規 不當之違誤。
3、原判決稱：「又診所設置觀察病房用途，乃患者術後之恢 復室，患者待醫護人員觀察術後狀況一段時間無礙後即可 離去。是故，倘系爭診所僅設置護理人員1人，於患者手 術後，在觀察病房觀察期間，該名護理人員自負有隨時觀 察患者傷口狀況之義務，則於該情況下，該名護理人員自 不宜同時再陪同醫師進行看診或手術。惟參酌被告人員於 112年3月21日至系爭診所稽查之藥商、化粧品抽查紀錄表 ，記載『一、本所人員於112年3月21日上午9點45分到該址 查察……。四、現場負責人開刀中，無法授權現場人員針對 此事說明……。五、現場調閱今日開刀病歷兩份……』等語（ 原處分卷第115頁），及被告提供其調閱之其中之一即訴 外人巫○蕙之病歷資料，其中手術紀錄單顯示手術時間為 自10時20分至11時15分（本院卷第163頁），顯然被告人 員該日上午稽查時，除有已開刀完之患者巫○蕙外，尚有 正在開刀之其他患者。上訴人雖稱該時係留在手術室處理 後續事宜，包含撰寫手術紀錄單、開立術後用藥等，不知 悉手術室外稽查情形，直至稽查人員離去，上訴人及護理 人員均仍留在手術室處理患者術後事宜等語。惟依被告人 員調得之巫○蕙病歷資料，已有手術紀錄單之記載，表示 該時已手術完畢，上訴人亦填寫手術紀錄單完畢，否則被 告人員如何調閱複印。既已手術完畢，逢被告派員稽查且
要求調閱相關病歷、管制藥品簿冊等資料，櫃臺人員豈有 不通知當時在系爭診所之上訴人之理？顯見當時上訴人並 非忙於處理巫○蕙之術後事宜。更甚者，自巫○蕙之該日手 術記錄單（本院卷第163頁）觀之，其上並無護理師之簽 名，卻於流動護士、刷手護士欄位有非登記有案之『仲珈 、若郡、詩庭』之簽名，更凸顯上訴人僅聘請護理人員1人 ，顯不足以應付系爭診所醫療設置之需求，已影響醫療品 質及病患就醫權益。」惟：
⑴被上訴人112年3月21日藥商、化粧品商抽查紀錄表第5點載 「現場調閱今日開刀病歷兩份(No:112073、1120641)」。 該2份病歷為112年3月21日之不同開刀時段，病歷號碼112 073號病患巫○蕙之手術時間為10時20分至11時15分止；病 歷號碼112064號病患林○如之手術時間為15時00分至16時4 0分止，手術醫師皆為上訴人，手術時間分別為上下午不 同時段。原審未憑證據自行臆測上訴人並非忙於處理巫○ 蕙之術後事宜，而是尚有其他正在開刀之患者，原審認定 事實未依客觀事證而違反證據法則。
⑵上訴人聘請其他助手係因上訴人為大醫院出身，沿襲在大 醫院之習慣而有同時聘請多名護理背景助手之需求，此乃 其個人需求，不得遽認聘請助手即等同護理人力不足，蓋 聘請助手多為協助行政性質之事務，與護理人員之職責不 同，豈可以此認定護理人力不足？遑論上訴人爭執重點在 於醫師1人不可能同時進行不同之醫療行為，故系爭設置 標準中合格護理人力不應以客觀醫療設備硬體數量而認定 ，不應要求閒置無人使用之醫療設備均須設置護理人員， 應視醫師與病患之實際需求而定，故1名醫師聘請1名合格 護理師即足，此與上訴人習慣同時聘請其他多名助手無關 。且法律並無規定診所除聘請合格護理師外，不得同時聘 請有護理科系背景之助手，且助手非為閒置無人使用之醫 療設備聘請，不得據此主張應以客觀醫療設備硬體數量認 定。
⑶依系爭設置標準規定，可知2間診療室皆有醫師看診之情形 下，只需1名以上之護理師人力即符合規範，然系爭診所 是1名醫師看診配合1名護理師，實質護理人力較該規定更 充足，無護理人力不足問題。原處分依系爭設置標準認定 系爭診所設置手術台2台，應有護理人員1人，故在2名醫 生同時進行2項手術時，僅需有1名護理人員即符合最低護 理人力規範，系爭診所是1名醫師手術時配合1名護理師， 對應1位病患，實質護理人力比上開規範更為充足。（三）醫療界長期存在護理人力不足問題亟待解決，系爭設置標
準僵化的以硬體設施為人力配置，已不合時宜。護理人員 配置應視實際上醫師、病患之醫療需求決定，而非單以客 觀上硬體醫療設備之數量為斷，閒置醫療設施自無配置護 理人力之必要。系爭診所只有1名醫師，聘僱4名護理人員 只會造成小診所與大醫院搶護理人員，使國內護理人力更 加缺乏，非國民之福。原判決有違憲、判決不適用法規或 適用法規不當之違誤，判決違反經驗法則、論理法則，及 認定事實未依客觀事證而違反證據法則之判決違背法令， 故請求廢棄原判決。
四、本院之判斷︰
（一）應適用之法令：
1、醫療法
⑴第12條第3項：「醫療機構之類別與各類醫療機構應設置之 服務設施、人員及診療科別設置條件等之設置標準，由中 央主管機關定之。」
⑵第15條：「（第1項）醫療機構之開業，應向所在地直轄市 、縣 (市) 主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始 得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日 內辦理變更登記。（第2項）前項開業申請，其申請人之 資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中 央主管機關定之。」
⑶第102條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1萬 元以上5萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者， 按次連續處罰：……二、違反中央主管機關依第12條第3項 規定所定之設置標準。」
2、系爭設置標準
⑴第1條：「本標準依醫療法（以下簡稱本法）第12條第3項 訂定之。」
⑵第2條第2款第1目：「醫療機構分類如下：……二、診所：（ 一）診所：指由醫師從事門診診療業務之處所。」 ⑶第9條：「診所設置基準，規定如附表（七）。」 ⑷附表（七）（節錄）：「二、人員（二）護產人員『診所』 ：1.門診：每2間診療室應有1人以上。2.設下列部門者， 其人員並依其規定計數：(1)觀察病床：應有1人。(2)門 診手術室……：應有1人流用。……備註：1.護產人員包括護 理師、護士及助產師(士)。」
（二）經核原判決駁回上訴人於原審之訴，其結論並無違誤，茲 就上訴意旨論述如下：
1、上訴人固主張：系爭設置標準未依實際醫療情形針對護理 人員之配置指明具體適用情形，且不問醫師人數、不論醫
療設備是否閒置，一律以客觀硬體設備認定應聘僱之護理 人員人數，對診所聘僱護理人力之工作權、職業自由、契 約自由及財產權形成過度限制，加劇國內醫療環境護理人 力短缺問題，與醫療法達成維護國民健康之立法目的不符 ，違反比例原則、授權明確性原則；系爭函釋未經法律授 權，逕自增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云。 然：
⑴按司法院釋字第443號解釋就層級化法律保留原則闡述：「 何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所 謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所 受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限 制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律 之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法 律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定 時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之 細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必 要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法 所不許。」此後司法院大法官即在層級化法律保留體系架 構下，依重要性理論審查各該案件所涉基本權之重要程度 及所涉法規影響之程度，區分其屬「絕對的法律保留」「 相對的法律保留」或「毋庸法律保留」之範疇。而司法院 釋字第480號解釋就法規命令是否構成逾越母法授權之審 查方式進一步闡述：「在母法概括授權情形下，行政機關 所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應 拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的， 及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」此基於立法目的 及其整體規定之關聯意義作綜合判斷之審查方式，在司法 院釋字第538號、第606號、第612號、第643號等解釋亦加 以運用，自得作為本院審查系爭設置標準是否逾越母法授 權之審查標準。
⑵查醫療法之立法目的係為促進醫療事業之健全發展，合理 分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民 健康，此觀該法第1條即明。參以醫療法第12條規定：「 （第1項）醫療機構設有病房收治病人者為醫院，僅應門 診者為診所；非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之 機構為其他醫療機構。（第2項）前項診所得設置9張以下 之觀察病床；婦產科診所，得依醫療業務需要設置10張以 下產科病床。（第3項）醫療機構之類別與各類醫療機構 應設置之服務設施、人員及診療科別設置條件等之設置標 準，由中央主管機關定之。」同法第15條規定：「（第1
項）醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣 (市) 主管 機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記 事項如有變更，應於事實發生之日起30日內辦理變更登記 。（第2項）前項開業申請，其申請人之資格、申請程序 、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之 。」同法第102條第1項第2款：「有下列情形之一者，處 新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未 改善者，按次連續處罰：……二、違反中央主管機關依第12 條第3項規定所定之設置標準。」足見醫療法係欲經由許 可制、登記事項及設置標準之建立，並對違規者採取裁處 、限期改善等措施加以課責，俾確保各醫療機構皆能符合 規定之要求始得設立及開業，並依許可登記執行業務。立 法者乃於第12條第3項授權中央主管機關就醫療機構之類 別與各類醫療機構應設置之服務設施、人員及診療科別設 置條件等訂定設置標準。從而，由醫療法之立法目的及上 開整體規定之關聯意義為綜合判斷，應可推知立法者有意 授權中央主管機關，依其行政專業之考量及對實際醫療現 況之專業判斷，按醫療機構之類別、規模，就各類醫療機 構應設置之服務設施、人員等設置標準訂定法規命令以資 規範。
⑶系爭設置標準第2條第2款第1目規定：「醫療機構分類如下 ：……二、診所：（一）診所：指由醫師從事門診診療業務 之處所。」同標準第9條：「診所設置基準，規定如附表 （七）。」其附表（七）載明：「二、人員（二）護產人 員『診所』：1.門診：每2間診療室應有1人以上。2.設下列 部門者，其人員並依其規定計數：(1)觀察病床：應有1人 。(2)門診手術室……：應有1人流用。……備註：1.護產人員 包括護理師、護士及助產師(士)。」等內容，無非係指明 該設置標準適用對象為醫師從事門診診療業務之處所時， 以診所之診療室、觀察病床、門診手術室等部門數量決定 應配置護理人員人數，重申中央主管機關就該類醫療機構 所應設置之服務設施、人員等設置標準，核與母法授權意 旨，並不相悖。對照系爭設置標準第9條附表（七）在105 年9月1日修正前係規定：「診所（二）護產人員1.每2位 醫師應有1人。」衛福部於105年7月7日召開「研商診所設 置標準表有關護理人員配置相關事宜會議」，經參考各醫 護相關單位所提出建議意見後，以105年9月1日衛部醫字 第1051665561號令修正發布系爭設置標準第9條附表（七 ）：「診所（二）護產人員1.每2間診療室應有1人以上。 」將診所護理人員配置規範從原先以「醫師人數」修正為
以「診療室設施空間數」作為計算基礎；其修正理由載明 係因應診所實際需求，由每2位醫師應有1名護產人員，修 正為依實際登記之診療室配置護理人員等情，有系爭設置 標準第9條附表（七）修正對照表及其修正研商情形資料 在卷可參，足見系爭設置標準修正研商過程中各醫護相關 單位對於各類醫療機構所應設置之服務設施、人員依其不 同立場而實有各方不同意見，主管機關為兼顧各方不同意 見，因應不同醫療實際需求，始修訂改以設施空間數作為 護理人員應配置數量之統一計算基礎。由系爭設置標準所 定之限制規定以觀，其內容規範明確，尚難認逾越母法授 權之目的、內容及範圍，自無違反法律保留原則；其餘設 置標準規定則僅屬執行母法之技術性、細節性次要事項， 依前揭關於行政命令是否逾越母法授權之審查標準，系爭 設置標準並無違反授權明確性原則、法律保留原則。此外 ，系爭設置標準第9條附表（七）以設施數量作為配置護 理人員人數之計算基準，同樣得以落實醫療法第1條所揭 示合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增 進國民健康之立法目的，縱屬對於上訴人之工作權、職業 自由、契約自由及財產權之限制規定，然上訴人所稱醫療 設施數量與護理人力配置落差所可能導致之護理人力浪費 ，尚可藉由醫療法第15條第1項所定變更登記加以微調， 俾使各醫療機構之登記事項與實際醫療需求狀況相符，堪 認上開設置標準屬於中央主管機關兼衡醫療業務運作及病 人就醫權益後之折衷規定，自難謂屬對於上訴人基本權之 過度限制。是上訴意旨主張系爭設置標準及系爭函釋未依 實際醫療情形針對護理人員之配置指明具體適用情形，且 不問醫師人數、不論醫療設備是否閒置，一律以客觀硬體 設備認定應聘僱之護理人員人數，對診所聘僱護理人力之 工作權、職業自由、契約自由及財產權形成過度限制，與 達成維護國民健康之目的不符，違反比例原則、授權明確 性原則，並指摘原判決予以援用，判決違背法令云云，並 不可採。
2、上訴人另主張：系爭診所實際上僅有上訴人1名醫師卻需 配置4名護理人員，等同對閒置醫療設備配置護理人力， 實無為閒置醫療設備聘僱護理人員之需要；醫師1人無法 同時進行手術及門診，應以1名護理師即足；系爭診所配 置1名護理師專職聽從其指揮、協助其進行醫療行為，更 能提高醫療品質，保障病患權益；原判決認定系爭診所實 際使用醫療設備之醫師非僅有上訴人1人、護理人員有不 足之虞，事實認定有違背經驗法則、論理法則及證據法則
之判決違背法令云云。然按「醫療機構之開業，應向所在 地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業 執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之 日起30日內辦理變更登記。」「本法第15條所定登記事項 如下：……四、開放使用床數，包括各類病床數及各病房之 病床數。……七、設施、設備之項目。……」醫療法第15條第 1項、醫療法施行細則第8條第4款、第7款分別定有明文。 查系爭診所設有診療室3間、觀察病床2床、手術台2台， 乃原審依系爭診所醫療機構開業執照（見原審卷第43頁） 、衛福部醫事機構查詢匯出資料（見原處分卷第92頁、第 93頁）所認定之事實，核與卷內資料相符，自得作為本院 裁判之基礎。對照系爭設置標準第9條附表（七）規定所 定護產人員設置基準人數，原審認定系爭診所至少共應配 置4名護理人員，並未違反上開法規命令。且診所設置觀 察病床旨在方便診所對門診病人，得視病情需要暫時給予 收治藉以觀察病情，亦即觀察病床之用途在於「暫時收治 」及「觀察病情」，故客觀上仍存在同時使用診療室、觀 察病床或手術台之可能性。原判決關於使用系爭診所設備 之醫師，非僅有上訴人1人、護理人員曾經聘有4人，及抽 查紀錄表所示112年3月21日稽查情形與被上訴人調閱病歷 資料所顯示當日病患手術事宜等理由，雖有語意未盡之處 ，然其意旨無非亦係表明系爭診所在客觀上仍存在同時使 用診療室、觀察病床或手術台之可能性，基於維護醫療品 質及病患就醫權益之目的，仍應依法配置足夠護理人員以 資因應，是其認定之結論尚難謂違背經驗法則、論理法則 。況上訴人若認系爭診所僅設有1名醫師，實無為閒置醫 療設備聘僱護理人員之需要，其得依醫療法第15條變更登 記事項，俾使登記事項與實際狀況相符，業如前述，其即 得依實際狀況配置適額之護理人員，達成避免無益聘僱護 理人員之情形。上訴人主張系爭診所實際上僅有1名醫師 無法同時進行手術及門診，卻需配置4名護理人員，等同 對閒置醫療設備配置護理人力，應以1名護理師即足云云 ，並未慮及上情，亦無可採。原判決駁回上訴人於原審之 訴，其結論核無違誤。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，其結論並無違誤 ，核無判決不適用法規或適用不當等違反法令情事，其判決 理由縱有部分未盡之處，然基於其他理由可認為正當者，其 結論即無不同，依行政訴訟法第236條準用第255條第2項規 定，仍難認本件上訴為有理由。上訴論旨仍執前詞指摘原判 決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論︰上訴為無理由。
中 華 民 國 114 年 5 月 13 日 審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 5 月 14 日
書記官 林 幸 怡