臺灣高等法院臺南分院民事判決
110年度重上國字第1號
上 訴 人 A ○１
A ○２
A ○３
A ○４
A ○５
A ○６
A ○７
A ○８
A ○９
A ○10
A ○11（原名:C ○１)
A ○12
A ○13
A ○14
A ○15
A ○16
A ○17
A ○18
A ○19
A ○20
A ○21
A ○22
兼 上一 人 A ○23
法定代理人
上 訴 人 黃洸偉
黃洸彬
楊寧廷
楊寧娟
鄭熙騰
蔡明彬
上二十九人 李宣毅律師
共 同 劉繼蔚律師
訴訟代理人 莊家亨律師
被 上訴 人 臺南市政府
法定代理人 黃偉哲
被 上訴 人 臺南市政府工務局
法定代理人 陳世仁
共 同 翁順衍
訴訟代理人 蔡亨旺
康文彬律師
蔡宜君律師
許雅芬律師
上 一 人 王文廷律師
複 代理 人
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國110年4月
29日臺灣臺南地方法院第一審判決（107年度重國字第2號）提起
上訴，本院於114年3月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用（確定部分除外），由上訴人各自負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件於第二審上訴程序中，被上訴人臺南市政府工務局之法
定代理人由蘇金安變更為陳世仁，並聲明承受訴訟，有臺南
市政府民國（下同）112年7月11日府人力字第1120880410B
號函及聲明承受訴訟狀在卷可稽（見本院卷㈢第131至135頁
），核無不合，應予准許。
二、按賠償義務機關拒絕請求權人書面請求國家賠償或自請求之
日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不
成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條
第1項、第11條第1項分別定有明文。查上訴人前曾因本件以
書面向被上訴人請求國家賠償，均經被上訴人拒絕賠償，有
臺南市政府107年4月16日107法賠字第1號拒絕賠償理由書、
臺南市政府工務局107年5月2日拒絕賠償理由書在卷可憑（
見原審卷㈡第519至537頁），兩造於本院對此亦不爭執（見
兩造不爭執事項8所示），是上訴人於起訴時已踐行上開前
置程序，並無程序不合法情形，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：訴外人維冠建設有限公司（下稱維冠公司）於81年間在改制前臺南縣○○鄉○○段0000、0000號土地上，興建地下1層、地上16層鋼筋混凝土樑柱構造物，於81年8月21日向改制前臺南縣政府工務局（下稱改制前工務局）申請建造執照，同年11月19日經審查通過，核發（81）南工造字第11562號建造執照（下稱81年建照），於82年1月6日開工，取名「維冠金龍大樓」（下稱維冠大樓）對外銷售。該公司負責人林明輝於82年間，為將維冠大樓1樓之用途從店鋪、2至4樓之用途從集合住宅改為辦公室，並取消1至4樓B至D1棟之隔戶牆，及為9樓、13樓隔間變更，且將樓地板總面積變更為13,142.38㎡；又為取得申請變更設計建造執照之結構計算書、建築設計圖，及為符合81年申請建照時，建築設計圖之繪製未依原結構計算書繪製部分（即擅將1樓至4樓Ｇ、Ｉ棟連接之大樑改成小樑部分），竟未委託專業之結構工程技師為結構計算，逕指示維冠公司設計部相關繪圖人員，將部分樓層照原結構計算書及建築設計圖加以修改重行繪製後，持向改制前工務局申請建照變更設計，經審查後於82年10月20日同意核發(82)南工造字第7860號建造執照（下稱82年變更建照），核准變更設計，嗣維冠大樓於83年8月竣工，經改制前工務局審查後，於83年11月11日核發(83)南工使字第4847號使用執照（下稱系爭使照）。依建築法第33至36條規定，主管機關於審查核發上開建照時，應負「實質審查」義務，是改制前工務局於審查82年變更建照時，即應由專業結構工程技師簽證，不得由建築師辦理，然維冠大樓於81年、82年提出申請建照、變更建照之結構計算書（下稱系爭結構計算書），均由負責維冠大樓建築設計之同一建築師張鶯寶簽章，並未交由專業結構工程技師簽證，違反建築法第13條、技師法第16條及建築師法第52條之1第2項規定，且系爭結構計算書有關設計說明及樓板載重部分，均涉及地震事項，其中樓板載重內「地震計算用」之「單位重」欄位均「空白」，相關計算式亦未記載，乃主管機關對於此等「形式上」審查即可得知之違誤竟未退件，仍予核發建照，致維冠大樓於105年2月6日凌晨3時57分於臺南地區發生芮氏5級地震（下稱0206地震）時，9棟房屋全部倒塌，改制前工務局自有疏失。又依建築法第56條、第58條、第61條及臺灣省建築管理規則第28條第1項、第3項規定，建築物於施工過程中，主管機關有到場勘驗之義務，惟改制前工務局所屬公務員於維冠大樓興建過程中，均未曾至施工現場進行勘驗，致未能查覺維冠大樓於施工過程中有多處違反相關建築法規，以致於0206地震中倒塌，改制前工務局所屬公務員自有怠於執行職務之情。再主管機關於審核使用執照時，依建築法第70條規定，就建築工程之主要構造、室內隔間及建築物設備等，應確實查驗，比對是否與設計圖說相符，並為達到建築工程安全及禁止任意變更使用之目的，自應採取「實質查審」，然維冠大樓之A、B棟1樓隔戶牆未經變更設計，即由維冠公司於事後予以拆除，A、B棟2至4樓隔戶牆則未予施作，致使維冠大樓1至4樓A至D棟已打通形成一個大空間，將使建築物底層軟弱偏心扭轉，加速柱破壞，而有與設計圖說不符之情，乃改制前工務局所屬公務員竟未依法令規範確實查驗，逕核發使用執照，其有違法疏失之情甚明。改制前工務局就維冠大樓建造、使照之審查、核發既有上開違法，及其所屬公務員亦有怠於執行職務之情，因而使維冠大樓於0206地震中全部倒塌，致使如附表1所示上訴人之子女死亡，其等將來受扶養之權利受有如附表1所示之損害，另如附表2、3所示之上訴人分別受有如附表2、3所示之精神、身體、喪失勞動能力及支出看護費用等損害，並使如附表4、5所示之上訴人各受有如附表4、5所示房屋及屋內財產毀損、營業所得之損失，而改制前工務局於縣市合併後，已由臺南市政府工務局承受其原有業務，該局亦曾發函表示本件賠償義務機關應為臺南市政府，爰依國家賠償法第2條2項、第5條及民法第192條第1、2項、第193條、第194條、第195條第1項、第196條、第213條、第216條規定，求為判決：被上訴人應連帶給付上訴人各如總附表「上訴人請求金額合計」欄所示之金額，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，並願供擔保請准宣告假執行（上訴人逾此範圍之其他請求，經原審為其等敗訴判決後，未據上訴人就該部分聲明不服，該部分不在本院審理範圍內，不予贅述）。
二、被上訴人則以下列情詞置辯，並求為判決駁回上訴人本件請
求及假執行之聲請，如受不利判決，願供擔保請宣告准免為
假執行：改制前工務局核發建築及使用執照業務，於縣市合
併後，係由臺南市政府工務局承受，縱本件應負國家賠償責
任，依國家賠償法第9條第1、3項規定，仍應以臺南市政府
工務局為賠償義務機關，臺南市政府並非賠償義務機關。維
冠大樓於81年8月21日掛件申請建照、82年9月11日申請變更
建照，均應適用行為時之法規，即73年11月7日修正公布之
建築法及79年3月8日臺灣省政府府法四字第15503號令修正
發布之臺灣省建築管理規則（現已廢止，下稱臺灣省建築管
理規則），主管機關之審查義務亦同，且為加強建築管理，
簡化建照核發，提高行政效率，並加強建築師及專業技師簽
證責任與明確分工，修正後之建築法就主管機關對建造執照
之審查型態，已從「實質審查」轉成「形式審查」，即走向
「行政與技術分立」，主管機關僅負責建築行政上之事務，
建築物工程與設備圖說及工程品質之確保，則由簽證之專業
人員負責，故改制前工務局就維冠大樓81年建照及82年變更
建照之審查核發，確實僅負「形式審查」義務。又65年1月8
日修正建築法第13條固規定：六層樓以上及供公眾使用之建
築物，應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負
責辦理，惟依「改進建築管理方案實施要點」第六點之作業
要點規定，專業技師簽證制度未實施以前，得由建築師簽證
負責，而專業技師簽證制度係自84年2月4日實施，本件維冠
公司申請81年建照、82年變更建照所提出之結構計算書，由
建築師簽證負責，並無違反建築法第13條規定。依諮詢專家
張仁郎建築師之意見，同一建案之設計建築師是否得同時簽
證該案之結構計算書，除法所不許外，從實務上觀之，建案
從基地調查、規劃及設計、申請許可、施工至竣工，有其連
續特殊性，由同一設計建築師辦理結構業務，更易將建築設
計、結構與施工監造等事項作無縫接軌，降低界面整合，促
進建築安全，且因簽證該案之結構計算書，依建築法規定並
需負連帶責任，等同於同一設計建築師之責任加重，執行業
務時將更為縝密；且建築師得辦理建築科工業技師業務，僅
不得同時執行建築師、土木科工業技師或建築科工業技師業
務，至於建築物專業結構工程部分，擔任設計人之開業建築
師亦得同時一併辦理。從而，本件由同一建築師張鶯寶設計
並出具結構計算書，並未違反建築法第13條、技師法第16條
、建築師法第52條之1第2項規定。有關系爭結構計算書之地
震靜載重計算欄空白，未填載任何數字或計算式部分，涉及
建築專業事項，係建築師簽證範圍，非建築主管機關之審查
範圍，且違反78年5月5日建築技術規則構造編第3條、第6條
、第11條規定之主體，乃承攬工程人或監工人，並非建築主
管機關，而改制前工務局僅負「形式審查」義務，自無違反
相關規定。建築法第56條、第58條均係規定建築主管機關「
得」隨時勘驗，該規定非強制規定，可詮釋為係法賦予主管
機關裁量空間，就實務上而言，依主管機關之人員編制，亦
不可能隨時派員前往施工現場勘驗，另臺灣省建築管理規則
第28條，係針對建築物承造人及監造人之建築管理規定，並
非主管建築機關負有至私人建築物興建現場進行實質審查之
勘驗義務規定，復參酌大法官會議第469號解釋意旨，主管
機關對於執行職務與否並無裁量空間，而未行使職務時，始
負國家賠償責任，是改制前工務局對勘驗與否既有裁量權，
則其所屬公務員於維冠大樓建築施工過程中，未至現場勘驗
，不能認為已達違法之程度而成立國家損害賠償責任。依諮
詢專家張仁郎建築師之意見，主管機關對於使用執照核發之
勘查範圍為主要構造、室內隔間及建築物主要設備，並採抽
驗方式辦理，隱蔽部分不列入抽驗範圍，而查驗方式係以「
目視」或「簡易量測查驗」為之，本件維冠大樓申請使用執
照期間，改制前工務局曾派技士吳文進依最後一次變更設計
圖說，前往現場查驗主要構造、室內隔間及建築物設備等與
計設圖樣相符，始發給使用執照，上訴人無法證明改制前工
務局所屬公務員查驗前或當時，維冠大樓之A、B棟1樓隔戶
牆即已拆除，及2至4樓隔戶牆未予施作之事實，且衡以維冠
大樓必須通過查驗符合變更後之建築圖樣，始能順利取得使
用執照之常情，可知上開隔戶牆確係於改制前工務局派員勘
查合格發給使用執照後，始行拆除，改制前工局務所屬公務
員之查驗，符合建築法第70條規定，並無怠於執行職務之情
。又基於「行政與技術分立」原則，維冠大樓之倒塌及所致
相關損害、損失，乃係因施工有無偷工減料，及是否確實按
設計圖說施作，暨是否違反建築成規所致，應屬建築師之查
核監造責任，與改制前工務局所屬公務員之現場勘驗、查驗
並無相當因果關係。縱認被上訴人應負國家賠償責任，上訴
人請求之扶養費、精神慰撫金、身體所受損害、看護費用損
害、房屋毀損、建物內財物損害、營業損害等，依如附表1
至5「被上訴人之答辯內容」欄所示之理由，均屬無據等語
。【原審就上開部分為上訴人敗訴之判決，上訴人不服提起
上訴，聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開請求部分廢棄；㈡
上廢棄部分，被上訴人應連帶給付上訴人各如總附表「上訴
人請求金額之合計」欄所示之金額，及自起訴狀繕本送達翌
日起至清償日止，按年息5%計算之利息。被上訴人則求為判
決駁回上訴】。
三、本件經整理兩造不爭執事項，及依民事訴訟法第463條準用
同法第270條之1第1項第3款規定整理並協議簡化兩造爭點，
分別列舉如下（見本院卷㈤第482至486頁）：
㈠兩造不爭執事項：
1.維冠公司之負責人為林明輝於78年12月22日核准設立，88年
4月8日停業，103年9月10日廢止登記。
2.維冠公司於81年間，擇定坐落改制前臺南縣○○鄉○○段0000、
0000地號土地，興建地下1層、地上16層之鋼筋混凝土梁柱
構架構造物（建築類別：新建；構造種類：RC造）、部分採
挑高設計，建築物高度49.75公尺，基礎採筏式基礎，第一
層店鋪高度為6公尺，第二層以上均為集合住宅，高度為2.9
公尺，分為A至I共9棟，呈ㄇ型連棟式高樓，並於81年8月21
日向改制前工務局申請建造執照（附件編號1，見「刑事外
放卷資料夾電子檔編號123.證物一：81年建造執照」第1頁
；原審卷㈣第241至245頁；本院卷㈡第63頁），於同年11月19
日由主管機關發給(81)南工造字第11562號建造執照（附件
編號2，見「刑事外放卷資料夾電子檔編號123.證物一：81
年建造執照」第2、8頁、「編號127.證物五：81年結構計算
書」第1頁；原審卷㈣第241至245頁），核准興建，經維冠公
司取名為「維冠金龍大樓」，並對外銷售。
3.林明輝於82年間，為將維冠大樓1樓之用途從店鋪、2至4樓
之用途從集合住宅改為辦公室、取消1至4樓B至D1棟之隔戶
牆，及為9樓、13樓隔間變更，並將樓地板總面積變更為131
42.38平方公尺，又為取得申請變更設計建造執照之結構計
算書、建築設計圖，及為符合81年申請建造執照時，建築設
計圖之繪製未依原結構計算書繪製部分，遂將經變更之結構
計算書及變更設計之建築設計圖、建造執照變更設計申請書
，持向改制前工務局申請建造執照變更設計（附件編號5，
見「刑事外放卷資料夾電子檔編號124.證物二：82年建造執
照（變更設計）」第1、3頁、「編號130.證物八：82年結構
計算書（建造變更）」第1頁；原審卷㈣第247至251頁；本院
卷㈡第61、185、187頁），經審查後於82年10月20日(按維冠
大樓10樓地板已完成，並於該日報備訖）同意核發(82)南工
造字第7860號建造執照，核准變更設計（附件編號6，見「
刑事外放卷資料夾電子檔編號124.證物二：82年建造執照（
變更設計）」第8頁、「編號130.證物八：82年結構計算書
（建造變更）」第1頁；原審卷㈣第247至251頁）。
4.臺南市於105年2月6日凌晨3時57分，發生芮氏5級地震（即0
206地震），致維冠大樓9棟全部倒塌，其中包括總附表編號
26、27、28、29所示之上訴人所有房屋。
5.臺南市政府工務局於107年3月26日之移文單主旨載明：「有
關A ○１等君申請國家賠償請求協議書1案，本案賠償義務機
關為『臺南市政府』，係屬貴處業務，移請妥處，請查照」（
見原審卷㈠第509頁）。
6.臺南市政府101年12月20日府工管一字第1011082049號公告
記載：「主旨：公告委任臺南市政府工務局辦理建築執照申
請核發、使用執照變更、依建築法第99條第1項規定之建物
許可申請，並自100年3月16日起生效」（見原審卷㈢第329頁
）。
7.內政部105年4月26日內授營建管字第1050413709號函臺南市
政府，為政府權責機關疑未善盡審查建築物建築管理與施工
品質之職責，率予核發建築執照，肇致0206地震後，衍生維
冠大樓倒塌情事，影響民眾安全，涉有違失等情乙案，處理
情形如附件，該附件內容即兩造不爭執事項17⑶之附表二編
號10（見原審卷㈡第80至82頁）。
8.上訴人因本件請求國家賠償，經臺南市政府於107年4月16日
以107法賠字第1號拒絕賠償理由書、臺南市政府工務局於10
7年5月2日拒絕賠償理由書，拒絕賠償上訴人（見原審卷㈡第
519至537頁）。
9.維冠公司於81年、82年提出申請建造執照送審之結構計算書
內，有關設計之說明（含設計規範、參考資料、使用軟體、
容許應力、地震力）及樓板載重部分，其中樓板載重內「地
震計算用」之單位重欄位均「空白未填」，相關計算式亦未
記載，上開結構計算書僅有「張鶯寶建築師事務所」、「張
鶯寶」之名義簽證，並無其他專業工業技師之簽證認許（見
原審卷㈡第573至583頁）。
10.維冠大樓83年間使用執照審查表第5點「竣工建築物與核准
圖樣相符」欄所記載之「○」，代表合格（見原審卷㈡第585
頁）。
11.改制前工務局對維冠大樓建造執照之申請，除文件欠缺之
補正要求外，亦曾就相關圖說設計提出「平面圖之平台高
低差」之質疑（見原審卷㈢第233頁、本院卷㈡第63頁）。
12.中信銀行於84年3月28日不動產抵押品鑑定表，其中「審查
部意見」註記：「本案擔保品經變更並增建（含夾層），
其目前實際狀況如下：0000建號（即A棟）中1、2F與建號0
000（1、2F）（即B、C、D1棟1、2樓）打通共同使用，另3
F（即A棟3樓）與建號0000（3F）（即B、C、D1棟3樓）打
通，4F（即A棟4樓）與建號0000（4F）（即B、C、D1棟4樓
）打通」等語（見原審卷㈤第47頁）。
13.中信銀行於91年7月23日委由宏宇公司所出具之估價報告書
上載明：「特殊法令因素：…2.建號7783、7784相互打通
共同使用，0000、0000建號需從管理室進出，內部裝修均
尚未完成」等語（見原審卷㈤第51頁）。
14.原法院105年度消字第1號民事判決認定之事實，除就「維
冠大樓A、B棟間之隔戶牆係於使用執照核發之前、之後拆
除」、「維冠大樓建物勘驗紀錄表（本院卷㈡第179 頁）所
記載之報備訖日期，究係指申報勘驗日期，抑或係完工日
期」乙節，兩造仍有爭執之外，其餘事實，兩造均不爭執
。
15.上訴人請求如總附表（本院卷㈠第245至246頁）所示之損害
賠償項目，兩造不爭執之內容如附表1至5所載。
16.兩造對上訴人113年12月30日民事準備狀檢附之附表即上
訴人之學歷、年收入、工作、扶養子女人數表（見本院卷㈤
第117至119頁），均不爭執。
17.本案相關事實、函釋整理如本院111年10月18日準備程序筆
錄後之各附表（含附件）所示（見本院卷㈢第13至41頁）：
⑴附件：執照相關事實時序表（見本院卷㈢第13至15頁）。
⑵附表一：與爭執事項1有關之建造執照核發相關法令函釋（
見本院卷㈢第17至30頁）。
⑶附表二：與爭執事項2有關之主管機關應否到場勘驗相關之
法令函釋（見本院卷㈢第31至40頁）。
⑷附表三：與爭執事項3有關之法令函釋（見本院卷㈢第41頁）
。
㈡兩造之爭執事項：
1.被上訴人於審查核發81年建照、82年變更建照時，適用之審
查標準為何？
2.被上訴人於審查核發81年建照、82年變更建照時，對下列事
項是否負有實質審查義務？或僅負有形式審查義務？
⑴系爭結構計算書均未由專業工業技師簽證，是否違反當時建
築法第13條第1項規定？
⑵由同一建築師張鶯寶設計並出具系爭結構計算書，是否違反
建築法第13條、技師法第16條、建築師法第52條之1第2項
規定？
⑶系爭結構計算書上關於地震靜載重計算部分空白，未填載任
何數字或計算式，是否違反相關規定？
3.維冠大樓於建造過程中，被上訴人是否有到現場勘驗之義
務？即被上訴人未到場勘驗，是否有違反當時建築法第56
條、第58條規定？
4.被上訴人於審查核發系爭使照時，是否未依據圖說實際勘
查，而有違反當時建築法第70條規定，並應負擔國家賠償
責任？
⑴改制前工務局核發系爭使照，係「實質審查」或「形式審
查」？
⑵維冠大樓A、B棟間之隔戶牆，係於系爭使照核發前或後所
拆除？
5.如被上訴人應負國家賠償責任，上訴人請求其等賠償如總
附表所示之項目、金額，有無理由？
四、茲就兩造爭點及本院之判斷，分述如下：
㈠臺南市政府並非本件國家賠償之賠償義務機關：
1.上訴人主張：改制前工務局於臺南縣、市合併後，由臺南市
政府工務局承受其原有業務，臺南市政府工務局亦曾發函表
示本件賠償義務機關應為臺南市政府，是臺南市政府應就本
件國家賠償負連帶給付責云云，被上訴人則辯稱：改制前工
務局係臺南縣政府之內部單位，縣、市合併後，臺南市升格
為直轄市，臺南市政府工務局即為一級機關，改制前工務局
有關核發建築及使用執照業務，已由臺南市工務局承受，臺
南市政府自非本件之賠償義務機關等語。經查：
⑴按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執
行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2條第2項定有明文。又依第2條第2項請求損害賠償者，以該
公務員所屬機關為賠償義務機關。賠償義務機關經裁撤或改
組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關。無承受其業務
之機關者，以其上級機關為賠償義務機關，亦為同法第9條
第1、3項所明定。又按國家賠償法係採國家機關賠償之制度
，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義
務人，此觀該法第9條之規定甚明。是賠償義務人如有獨立
之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權
限，自得為賠償義務人（最高法院80年度台上字第454號、8
6年度台上字第2431號裁判意旨參照）。再按縣（市）改制
或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市
、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有
資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受，
地方制度法第87條之3第1項亦定有明文。
⑵查改制前工務局係臺南縣政府之內部單位，嗣臺南縣、市於9
9年12月25日合併升格改制為直轄市即臺南市後，臺南市政
府即依地方制度法第62條第1項及地方行政機關組織準則第3
條第1項規定，制定臺南市政府組織自治條例，依該條例第1
1條第1項第6款規定：「工務局」為一級機關，復參酌臺南
市政府工務局組織規程第3條規定：本局設各科、室，分別
掌理下列事項：建築管理科：建築執照核發、綠建築管理
、建築師管理、建築法令修訂、加強山坡地雜項執照審查、
建築施工管理、營造業管理及土資場管理等事項。佐以臺南
市政府101年12月20日府工管一字第1011082049號公告載明
：「主旨：公告委任臺南市政府工務局辦理建築執照申請核
發、使用執照變更、依建築法第99條第1項規定之建物許可
申請，並自100年3月16日起生效」等語，業如兩造不爭執事
項6所示，並有上開公告在卷可稽（見原審卷㈢第329頁），
足認在臺南縣、市合併升格為直轄市後，原臺南縣政府核發
建物建築（含變更）執照及使用執照之業務，已由具獨立編
制及組織法依據之一級機關即臺南市政府工務局承受，臺南
市政府工務局並有決定是否核發建築、使用執照業務及對外
表示意思之權限，依上說明，臺南市政府工務局就其所掌業
務得為賠償義務機關，無須由臺南市政府承擔。
2.上訴人雖主張臺南市政府工務局於107年3月26日移文單主旨
載明：「有關A ○１等君申請國家賠償請求協議書1案，本案
賠償義務機關為『臺南市政府』，係屬貴處業務，移請妥處，
請查照」等語（見原審卷㈠第509頁），可見臺南市政府亦為
賠償義務機關云云。惟徵諸上訴人於原法院陳稱：改制前，
相關之建造執照及使用執照均由臺南縣政府工務局建管課核
發，改制後，不確定到底是由臺南市政府或臺南市政府工務
局負責等語（見原審卷㈠第456頁），顯見上訴人亦無法肯認
臺南市政府為本件賠償義務機關；再參酌臺南市政府工務局
於原法院陳稱：過去臺南縣政府所核發的建築執照、使用執
照業務均移交由臺南市政府工務局辦理，所以本件應該列臺
南市政府工務局為被告等語（見原審卷㈠第456頁），另上訴
人於本院亦表示：同意以臺南市政府工務局為賠償義務機關
等語（見本院卷㈠第421頁），是上訴人主張臺南市政府為本
件賠償義務機關，並請求其應與臺南市政府工務局為連帶給
付部分，於法無據，無從准許。
㈡被上訴人於審查核發81年建照、82年變更建照時，應分別適
用當時有效之建築法：
1.上訴人主張：維冠大樓先後二次申請建造執照，82年變更建
照與81年建造之申請分屬不同處理程序，自應分別適用申請
當時之法令辦理。被上訴人則辯稱：所謂「處理程序終結」
，為考量建築行為具有連續性之特性，於申請建築許可，係
指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案
件以前而言，是81年建造及82年變更建照均應適用最初行為
時之法規，以維持行政之連貫性。經查：
⑴按建築法第13條、第34條、第34條之1規定，係於73年11月7
日修正，依兩造不爭執事項2、3所示，81年建照係於81年8
月21日申請，82年變更建照則係於82年9月11日申請，足認
維冠公司申請建造之81至82年間，相關建築法規並未有任何
修正，諮詢專家張仁郎建築師及胡博硯教授出具專家諮詢意
見，亦同此見（見本院卷㈢第109頁；本院卷㈣第132頁），是
維冠大樓於81年8月21日掛件申請建照、82年9月11日申請變
更建照時，均應適用行為時之法規，即73年11月7日修正公
布之建築法及79年3月8日修正發布之臺灣省建築管理規則（
現已廢止）。
⑵上訴人主張：依內政部81年10月16日（81)內營字第8104740
號函所載：「為維護公共安全及專業分工之原則，建築法
第13條之規定，應予貫徹實施。並為顧省、市執行一致，在
相關之法規，如技師簽證規則尚未訂定施行前，暫依左列規
定辦理：㈠主管建築機關在審查建物工程圖樣及說明書時，
應就規定項目為之，其關於結構部分，應由專業工業技師簽
證負責」等語（見本院卷㈢第27頁；原審卷㈢第237頁），而8
2年變更建照申請時，上開函釋業已發布下達，各機關應受
拘束，改制前工務局自應遵守，亦即建築法第13條但書有關
五層樓以上及五層以下供公眾使用之建築物，其建築物結構
及設備等專業工程部分，應由依法登記開業之專業工業技師
負責辦理。查依內政部65年1月26日台內營字第 660124號函
說明載明：「按中央法規標準法第18條所稱『處理程序終結
』，似應指各機關受理人民聲請許可案件已為批駁定案者而
言，人民申請建造執照，原屬單獨之行為，既由建築主管機
關發給執照核准建築，則其處理程序似已告終結，故起造人
於領得建造執照後申請變更設計時，依中央法規標準法第18
條之規定，似應適用變更設計當時之法規」等語（見本院卷
㈡第33頁），及行政院法規委員會65年2月25日（65）台政規
秘字第006號函所載：「關於中央法規標準法第18條所稱『處
理程序終結』，於申請核發建造執照等案件究應如何認定一
案，經提本會委員會議研議，獲致結論如次：依建築法申請
核發建造執照、使用執照及領得建造執照後申請許可變更設
計，不僅各有其所應具備之法定要件，抑且建築主管機關對
於各該申請所為之核處，亦各別發生其法律效果。故中央法
規標準法第18條所稱之『處理程序終結前』，於申請核發建造
執照，係指申請後發給建造執照或依法註銷其申請案件以前
而言，於申請核發使用執照，係指申請後發給使用執照以前
而言，於申請許可變更設計，係指申請後，另行發給建造執
照或依法註銷其申請案件以前而言」等語（見本院卷㈡第35
頁）。是人民申請建造執照，已由建築主管機關依法核發後
，再行申請變更設計者，因其已核發建造執照，其申請建造
執照之程序已經終結，應認其申請變更設計為另一新的處理
程序，自應適用申請變更設計當時之法規辦理，與原申請建
造執照時之法規無涉。上訴人此部分主張，核屬有據，應認
可採。
⑶被上訴人雖援引內政部84年4月21日台內營字第8402867號函
載明：「按中央法規標準法第18條所稱『處理程序終結』，
為考量建築行為具連續之特性，於申請建築許可，係指申請
建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前
而言。凡建築物於施工前或施工中申請變更設計時，其申請
變更設計部分，如不妨礙都市計畫或區域計畫有關公共設施
用地之劃設，或新修正之建築法令未有廢除或禁止之規定者
，在程序未終結前，仍得適用建造執照申請時之法令規定」
等語（見本院卷㈠第379頁），並辯稱：81年建造及82年變更
建照之申請，均應適用81年建照申請時之法規，以維持行政
之連貫性云云。惟查，上開內政部84年4月21日函釋於81年
建照、82年變更建照申請時，尚未做成，當時自無適用之可
能；且該等函釋係限縮在特定條件即「不妨礙都市計畫或區
域計畫有關公共設施用地之劃設，或新修正之建築法令未有
廢除或禁止之規定」之情形下，始得適用建造執照申請時之
法令規定，並非一律適用；再依司法院大法官會議釋字第28
7號解釋意旨：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係
闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後
之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤
，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除
前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受
後釋示之影響」等語，是上開內政部84年4月21日函釋與65
年1月26日函釋，就有關建造執照申請之「處理程序終結」
乙節，前後釋示既有不一，而維冠大樓81年建照、82年變更
建照均已確定核發，且查無65年1月26日內政部函釋有何違
法之情，依上說明，為維持法律秩序之安定，自不應受84年
4月21日內政部函釋之影響。從而，本件81年建照、82年變
更建照之申請程序，即應分別適用申請及變更申請時之法規
辦理，被上訴人辯稱上開2次建造申請程序均應適用81年建
照申請時之相關法規云云，尚非可採。
㈢改制前工務局於審查、核發81年建照、82年變更建照時，僅
負「形式審查」之義務：
1.上訴人主張：依73年11月7日修正公布之建築法第34條第1至
3項、第34條之1第1、2項、第56條、第58條、第61條及臺灣
省建築管理規則第28條第1、3項規定、內政部63年1月22日
營字第563105號、74年7月22日台營內字第322021號函釋，
為文義解釋、體系解釋、歷史解釋及目的性解釋，可認改制
前工務局所屬公務員於審查維冠大樓建照時，應「實質審查
」並到場勘驗，勘驗時則須就基樁、各樓層之樑、柱、牆配
筋、鋼筋、屋架等項目，比對現場施工與法律規範或建物之
核准圖說是否相符云云。被上訴人則辯稱：建築法第56條規
定係屬「備查性質」，主管機關無須實質審查建築技術之內
容，僅須為行政管理之「形式審查」，即僅需踐行書面審查
，確認建造執照變更設計申請書及檢附文件、設計建築師簽
證，並檢核「建造執照（變更設計）審查表」內有關維冠大
樓變更設計之各審查項目符合後，即准予變更設計等語。經
查：
⑴60年12月22日修正前建築法第34條係規定：「主管建築機關
審查工程圖樣、計算書、說明書或鑑定建築物工程及設備之
人員，應具有建築師或有關工業技師之資格；必要時得委託
具有上開各種有關資格之人員審查鑑定，並負其責任」。同
條規定於65年1月8日則修正為：「主管建築機關審查或鑑定
建築物之工程及設備圖樣、計算書、說明書，應分別由有關
科、系大專畢業資格，經依法任用並具有5年以上工程經驗
之人員辦理；必要時得委託具有上開人員之機關代為辦理。
遇有特殊結構或設備之建築物，並得委託具有該項學識及經
驗之專家，代為審查或鑑定」。可知主管建築機關須審查建
築工程及設備圖說，且審查人員均有一定資格之限制，以
免審查人員不諳建築工程及設備技術，致影響建築物之安全
，故當時之建築主管機關就建造執照之核發，其審查義務應
為「實質審查」。
⑵65年後，建築物型態與用途日趨複雜且多元化，建築物亦逐
步高層化，各地建築主管機關建築業務大幅增加，建管人員
不敷應付大量申請案件，更甚者恐使審查流於形式，致建築
物或有公安危險之隱憂，且嚴格之審查機制，造成低行政效
率，導致建築業者強烈反彈。行政院為加強營建管理，乃授
權內政部制訂「改進建築管理方案」，分別敘述如下：
①72年4月21日以台72内第7039號函抄送「改進建築管理方案
（核定本）」（下稱改進建築管理方案），其中第肆點「
改進措施」之第一點（加強建築師設計責任並確立專業技
師簽證制度）載明：「為求分工專責，以加重建築師與專
業技師之責任，主管建築機關得僅就有關都市計畫與土地
使用分區及其他有關公共安全、交通、衛生等影響公益之
主要項目進行審查，其餘次要項目委由建築師及專業技師
簽證負責，以簡化建照申請手續，縮短建照申請時間」等
語（見原審卷㈣第287、295頁）。
②72年6月11日以72台內營字第159644號函抄送「改進建築管
理方案實施要點」，並於第六點訂定該方案之作業要點，
其中針對「加強建築師設計責任並確立專業技師簽證制度
」部分之作業要點規定：「各級政府於本要點發布後，
應全面實施『建築師責任制』，對其建築申請案件，應依內
政部頒訂之主要項目予以審查鑑定，次要項目交由建築師
簽證負責」、「主管建築機關應審查之主要項目列舉如
下：㈠土地權利證明文件。㈡建築物是否位於禁限建地區。
㈢建築物用途。㈣建築基地與道路關係、排水、溝渠及出水
方向。㈤建築基地是否符合畸零地使用規則之規定。㈥建築
物及基地與建築線、牆面線之關係。㈦基地面積與建築面
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