臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04155號
原 告 網路高手資訊科技有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 臺北市商業管理處
代 表 人 乙○○（處長）
訴訟代理人 丙○○
戊○○
丁○○
上列當事人間因台北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告
不服台北市政府中華民國93年12月9日府訴字第09328078500號訴
願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告台大分公司經台北市政府核准於台北市○○ ○路○段106之1號1樓營業，經核准經營台北市資訊休閒服務 業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，前曾因任由未滿18歲之 人於上開自治條例第12條第1項規定禁止進入之時間內進入 其營業場所，經被告處以罰鍰並命令限期改善在案。嗣台北 市市政府警察局少年警察隊於93年8月6日22時45分至現場執 行臨檢，再次查獲原告任由未滿18歲之人進入其營業場所， 乃函請各該機關依權責處理。案經被告審認原告違反台北市 資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項規定，爰依同自 治條例第25條第1項規定，以93年8月20日北市商三字第 09332565400號函，處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰， 並命令於文到7日內改善，原告不服，提起訴願，經決定駁 回後，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場， 僅提出書狀為聲明、陳述。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告以原告為裁罰對象，當事人是否適格？及 前開自治條例是否抵觸憲法或少年兒童福利法
而無效？
㈠原告主張之理由：
⒈原告與台大分公司雖資本額統一，惟於業務之執行即營 業項目之經營，皆分別獨立執行，準此，對於消費者進
入消費之管理，亦屬分公司獨立之業務範圍。又原告與 分公司分別領有被告核發之營利事業登記證，其統一編 號、負責人及營業項目均不相同，准此推之，原行政處 分之客體顯有當事人不適格之違誤。
⒉按原處分所依據之「台北市資訊休閒服務業管理條例」 ，係台北市政府依地方制度法制定之自治法規，並非經 立法院通過之法律，若其內容有抵觸法律者，自應屬無 效。原處分以原告經營前開自治條例所稱之電腦遊戲業 ，違反該自治條例第12條第1項規定，依同條例第25條 第1項科罰，實有違法違憲之錯誤。蓋依憲法第108條規 定，有關各商業業別名稱或細類定義及內容，應專屬中 央商業主管機關經濟部之職權，而資訊休間服務業之名 稱、代碼及內容，業由該部以90.3.20經商字第09002 052110號公告增列在案，現行之「公司行號營業項目代 碼表」中，亦無電腦遊戲業項，足見本自治條例創設「 電腦遊戲業」之行業別及其內容，顯已逾越前開憲法授 權，故原處分援引之同條例第12條第1項及第25條第1項 ，亦屬違法並違憲之規定，當為無效自明。
⒊退步言之，依兒童及少年福利法第6條規定中央主管機關 為內政部，依同法第28條規定可知，兒童及少年不得出 入之不正當場所為酒家、特種咖啡茶室、限制級電子遊 戲場限制級電子遊戲場」（不包括益智類電子遊戲場） 及其他涉及賭博、色情、暴力等經主管機關認定足以危 害其身心健康之場所，資訊休閒業並不在限制之列，主 管機關亦未將資訊休閒公告在列，況被告亦非前揭規定 之主管機關，尚無職權逕就兒童及少年福利事項為公告 及科罰，準此，兒童及少年福利法業已對兒童及少年涉 入不正當場所為限制規定，即應以該法規定為基準，本 條例第12條第1項「禁止進入」規定，將之歸所負責人 之為義務，核與兒童及少年福利法第28條第3項歸於父 母、監護人或其實際照顧兒童及少年之人等之作為義務 規定牴觸，應屬無效。再退步言，即便被告對兒童及少 年福利事項有科罰之權限，仍應依兒童及少年福利法第 56條作為科罰依據，要無逕依本自治條例第25條為科罰 依據之餘地。益證原處分在法律適用上之有明顯而重大 之瑕疵，實難謂無違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈經查，原告台大分公司前開營業址經營電腦遊戲業，於 93年8月6日22時45分任由未滿18歲之人進入該營業場所 ，為警當場查獲之事實，有臺北市政府警察局少年警察
隊93年8月11日北市警少行字第09360986600號函暨臨檢 紀錄表及偵訊（調查）筆錄、並各由在場人即原告之員 工簡翌書、未成年人黃００於前開紀錄表及偵訊（調查 ）筆錄簽名捺指印確認無誤附卷可稽。基此，原告違反 前開自治條例第12條第1項之規定甚明；又原告前因未 禁止未滿18歲之人於禁止時間內進入營業場所，經被告 裁處罰鍰3萬元，並命令限期改善在案，惟未遵辦，被 告乃依該自治條例第25條第1項規定及建設局處理違反 臺北市資訊休閒服務業管理自治條例統一裁罰基準處原 告6萬元罰鍰，並命令文到7日內改善，並無違誤。 ⒉又查，公司法第3條第2項規定：「…所稱分公司，為受 本公司管轄之分支機構。」分公司為本公司的分支機構 ，本身並不具有獨立人格，不能為權利義務主體，惟在 民事實務上，為求訴訟之便利起見，例外准許其在訴訟 程序進行中，在分公司在業務範圍內之事項涉訟時，承 認其有當事人能力 (參照最高法院40年台上字第39號判 例)。而在行政訴訟上，分公司是否具有當事人能力， 尚有疑義？況在行政處分階段，分公司根本不具權利義 務之主體，當然不能成為行政處分之客體，其理甚明。 被告以總公司即原告為行政處分之對象，自屬適法。原 告對此不察，又企圖以分公司內部業務管控與總公司之 分際等問題加之，證明其獨立性，顯屬錯誤。
⒊再查，「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例」係臺北 市政府依地方制度法之授權，經臺北市議會90年11月14 日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺經字第09 10012452號函准予修正核定後公布施行，並非依少年福 利法授權而制定，少年福利法並非該自治條例之上位法 律甚明，原告認該自治條例第12條第1項規定係依少年 福利法第1條規定授權訂定，且該規定牴觸少年福利法 之規定而無效云云，顯有誤解。再參諸政院上開核定函 主旨略謂：「……與本院重行送請立法院審議之『資訊 休閒業管理條例』草案於將來完成立法程序後如確有牴 觸，貴府除應立即停止適用牴觸部份，優先適用中央法 律外，並儘速檢討配合修正。」亦足知目前並無上位法 律，不生牴觸無效之問題。
⒋末查，91年6月26日修正公布之少年福利法第19條第1項 規定，係禁止未滿18歲之人進入屬於妨害少年身心健康 之場所；而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條 第1項，係規定電腦遊戲業者應禁止未滿18歲之人於夜 間10至翌日8時進入其營業場所，二者規範之主體及事
由均有不同，亦無原告所訴「訂定違反母法授權之法令 科處罰鍰」情事；第查該自治條例之內容既屬地方制度 法授權，且無逾越法律範圍與立法精神，又其訂定、核 定及發布均符合行政程序法之相關規定自當遵循該自治 條例之相關規定，當無憲法第172條命令與憲法法律牴 觸無效情事，原告所訴，容有誤解。
理 由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法 第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告 之聲請，由其一造辯論而為判決，核先敘明。
二、按資訊休閒管理自治條例第2條規定：「本自治條例所稱主 管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府）建設局。主管機關 得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」嗣臺北市政府建 設局以91年5月3日北市建一字第09131782100號公告，將辦 理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等權限事項， 委任台北市商業管理處執行，並自中華民國91年4月27日起 實施，於法尚無不合。
三、次按，「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用 電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等 結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」「電腦遊 戲業者應禁止未滿18歲之人於週一至週五上午8時至下午8時 或夜間10時至翌日8時或週六、例假日夜間10時至翌日8時進 入其營業場所。」「違反第12條第1項規定規定者，處新臺 幣三萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改 善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月至三個月 停止營業之處分。」台北市資訊休閒服務業管理自治條例第 3條、第12條第1項、第25條第1項分別定有明文。四、經查，原告台大分公司於台北市○○○路○段106之1號1樓營 業 (招牌：好樂台北市暗黑破壞神主題館)，經核准經營台 北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，提供 該場所予不特定人利用電腦上網遊戲，前因任由未滿18歲之 人於上開自治條例第12條第1項規定禁止之時間內進入其營 業場所，經被告處以罰鍰並命令限期改善在案。嗣台北市市 政府警察局少年警察隊於93年8月6日22時45分至現場執行臨 檢，查獲有一名未滿18歲之少年黃００在上開營業場所內利 用電腦上網遊戲，而函請被告等權責機關處理等情，有被告 92年9月23日市商三字第09233552400號函、台北市政府警察 局少年警察隊93年8月11日北市警少行字第09360986600號函 、原告台大分公司之現場負責人簡翌書、少年黃００簽名並 按捺指印確認之臨檢紀錄表及偵訊（調查）筆錄附原處分卷
可證，並為原告所不爭，堪信為真實。故被告審認原告任由 未滿18歲之人於夜間10時至翌日8時進入其分公司之前開營 業場所，且其曾因同一事由，業經被告裁處30,000元罰鍰並 命令限期改善完畢後，再次為警查獲違反前揭規定，乃依同 自治條例第25條第1項規定，以93年8月20日北市商三字第 09332565400號函處原告60,000元罰鍰，並命令於文到7日內 改善之處分，揆諸前揭規定，並無不合。
五、原告不服循序提起行政訴訟，雖主張：原告與其台大分公司 分別領有被告核發之營利事業登記證，該分公司於其業務範 圍內，依司法實務見解，應有當事人能力，原處分逕以原告 為處分對象，顯有當事人不適格之違誤；又台北市政府於前 開自治條例創設電腦遊戲業之類別，已逾越法律之授權，且 該條例第12條第1項規定未滿18歲之人進入營業場所之時間 限制，已抵觸少年及兒童福利法之規定，應屬無效云云。六、惟查：
㈠按分公司為受本公司管轄之分支機構，並無獨立之財產， 其與本公司在法律上係同一人格，仍為單一之權利主體， 雖在訴訟上為謀求便利，最高法院判例從寬認分公司就其 業務範圍內之事項涉訟時，有當事人能力，惟不能執此謂 分公司亦有獨立之人格，而與本公司為各別之權利主體。 被告因原告之台大分公司有違反前揭自治條例第12條第1 項之違章行為，乃依同條例第25條第1項規定，以原告為 相對人而裁處罰鍰並命令限期改善，洵無不合。原告執稱 其台大分公司於其業務範圍內涉訟既有當事人能力，即為 獨立之機構，被告應以該分公司為行政處分之相對人，始 為適格當事人云云，尚非有據。
㈡次按，憲法第108條第1項第3款規定：「左列事項，由中 央立法並執行，或交由省縣執行之：……商業。」地方 制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：…自治事 項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執 行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃 及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依 法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執 行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行 責任之事項。」同法第18條規定：「下列各款為直轄市自 治事項：…關於經濟服務事項如下：…直轄市工商輔導 及管理。…」由上開規定可知，商業固屬由中央立法並執 行，或交由省縣執行之事項，惟直轄市關於輔導及管理商 業之事項，與中央間產生競合之立法權，如於中央未及為 相關立法之情形下，直轄市仍得自為立法並執行，而為其
自治事項。查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北 市政府依地方制度法第25條規定，就其輔導、管理「電腦 遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會 90年11月14日審議三讀通過，報奉行政院91年4月9日院臺 經字第0910012452號函准予修正核定後，由臺北市政府以 91年4月25日府法三字第09112037300號令令公布施行，核 其性質上屬自治條例，依地方制度法第30條規定，其法位 階在憲法、法律或基於法律授權之法規之下自明；又行政 院所送請立法院審議之「資訊休閒管理條例」草案迄今尚 未完成立法，而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例因規 定有罰則，業經被告依前揭地方制度法第26條第4項規定 ，報請行政院以前揭函核准修正核定在案，足見臺北市資 訊休閒服務業管理自治條例並無牴觸其上位之憲法、法律 或基於法律授權之法規，原告在臺北市經營電腦遊戲業， 自應遵循該自治條例之規定。原告訴稱依憲法第108條規 定，各商業業別及內容係專屬經濟部之職權，前開自治條 例創設「電腦遊戲業」行業別及內容，已逾越憲法之授權 而違法云云，顯有誤解。
㈢又查，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項 規定之立法意旨，係考量18歲以下之兒童、少年身心發展 尚未健全、判斷力皆不足，其中部分青少年沈迷於網咖店 之網路遊戲而無法自拔，嚴重影響課業、造成親子關係緊 張，形成學校及社會問題，甚而出現偷竊、結黨滋事等情 形，乃明文訂定未滿18歲之人於週一至週五上午8時至下 午6時或夜間10時至翌日8時或週六、例假日夜間10時至翌 日8時禁止進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費 ，而少年福利法係規範相關業者應禁止青少年進入酒家、 酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳等其他足以妨害 青少年身心健康發展之場所，二者規範之目的、內容均不 同，原告徒以少年福利法並無限制未滿18歲之人於何時間 不能進入電腦遊戲營業場所之規定，被告即不得處罰云云 ，亦無足取。
七、綜上所述，原告所陳各節均不足採。被告以原告經第二次查 獲於臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第12條第1項規定 禁止之時間內，任由未滿18歲之人進入其營業場所，依同條 例第25條第1項規定，裁處原告罰鍰60,000元，並限期7日令 其改善，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍 執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 94 年 9 月 28 日 第四庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟
法 官 蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 9 月 28 日 書記官 李淑貞
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