臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2440號
原 告 甲○○
被 告 高雄市政府
代 表 人 乙○○代理市長）
被 告 交通部
代 表 人 丙○○部長）住同
共 同
訴訟代理人 李偉如律師
上列當事人間因聲請安置事件，原告不服行政院中華民國93年5
月17日院臺訴字第0930084618號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告高雄巿政府民國88年4月6日高巿府工都字第 9964號與前臺灣省政府同日88府交三字第140968號會銜公告 紅毛港遷村配售土地安置戶名冊、紅毛港遷村配售集合住宅 安置戶名冊暨更正原公告所有權人姓名清冊。嗣原告以其擁 有高雄市小港區○○○路82號土地及房屋所有權持續40年， 應得適用「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定，獲 得安置，乃於88年5月31日向被告高雄市政府提出異議。被 告高雄市政府審認後，以90年1月11日高市府工都字第01608 號函復原告，略以：經紅毛港遷村策進委員會第18次會議決 議，原告與紅毛港遷村安置對象補充規定不符，請於90年2 月14日前補齊有利證明文件以便審查。原告復於90年2月12 日異議，經被告高雄市政府以90年12月7日90高市府工都字 第48590號函復，略以：經紅毛港遷村策進委員會第19次會 議決議，原告不符紅毛港遷村安置對象設籍規定，請再補齊 有利證明文件申請復審。原告再於91年1月31日異議，經被 告交通部92年9月23日交航92㈠字第09371號與被告高雄市政 府同日高市府都遷字第0920051533號會銜函函復原告，以經 紅毛港遷村策進委員會第20次會議決議，原告戶籍資料與安 置對象設籍規定之資格不符，不予安置。原告不服，提起訴 願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予安置原告之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈高雄市紅毛港遷村事件，緣於57年政府將紅毛港劃設為臨 海工業區，實施限建，即有他遷之議，66年12月因高雄港 務局提出「大林商港預定地遷村計畫」再度實施禁建，68 年行政院正式核定將紅毛港劃為港區範圍，74年行政院核 定同意辦理遷村，並同意興建國宅（三樓透天厝）安置遷 村戶。因遷村一拖再拖，經居民多次抗爭、陳情，行政院 終於87年核定紅毛港遷村第三次修正計畫書及計畫內安置 對象規定。88年4月7日被告高雄市政府與前臺灣省政府會 銜公告紅毛港遷村安置戶名冊，原告見自己名字未列在該 名冊，乃多次提出異議，皆未獲准列為安置戶。 ⒉本件訴訟爭論重點之一，在於71年11月15日原告之戶口被 高雄市小港區戶政事務所依64年施行之「加強戶口管理注 意事項」辦理遷出，究係因特殊原因由相關機關代為抑或 由原告之母代為？有關之行政機關均未能說明何以解釋為 「由原告之母代辦遷出登記」，而認定原告戶籍不合「紅 毛港遷村安置對象規定」之要求，否決原告安置資格，難 以令人認同，事實上，原告該次戶口異動係於71年11月15 日原告之母（於75年已故）應戶政機關通知依上開「加強 戶口管理注意事項」申請辦理，非但非出自原告之母之自 由意思，更非出自原告之意思表示，因為原告未曾授權原 告之母或任何人代為異動戶籍，此由戶政事務所未曾收到 原告有關該事項授權書可資證明，且早於60年代原告已為 成年並身為戶長，原告之母無權未經授權逕自代為異動原 告戶籍，乃查於71年11月15日原告之母應相關機關通知將 原告戶籍遷出之後，並未將原告戶口遷往任何地區（請鈞 院調查），可見原告之母當時毫無意思將原告之戶口遷出 ，也證明原告之母及原告自始皆無放棄原告享受設籍紅毛 港之權益及負擔相對之義務，在此原告要強烈質問：原告 之母好端端地毫無理由不先為原告備妥戶口遷往他處，就 會自主自動地申請為原告代辦戶口遷出登記嗎？當然不會 ，否則將是俗語所言：「卸不孝子之戶口」，意謂斷絕母 子關係，原告侍母至孝，母子相愛無間，原告之母斷無視 原告為不孝而將原告戶口無理卸出，此亦請鈞院查證。準 此而論，上開所謂原告戶籍異動應解釋為由戶政機關代為 而非由原告之母代為，即原告戶籍應符合紅毛港遷村安置 對象設籍規定。
⒊法律或行政規章訂定意旨，皆在保護善良、守法之人民。
查紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定及其補充 規定，其立法精神在於防止78年7月28日至85年5月18日期 間非法或無正當理由設籍紅毛港者（尤其在紅毛港未擁有 土地或房屋者）獲取不當安置資格，及防止78年7月28日 以前已自願自主將戶籍或戶口遷離紅毛港至他處者，鑽營 法律漏洞再遷入紅毛港享受遷村安置權益。惟此等情形皆 未發生於原告身上，原告世居紅毛港，擁有亦僅擁有原告 之父遺留之紅毛港土地4筆及房屋1間，已經40幾年此等土 地及房屋僅為安身立命所需，非做房地產買賣炒作投機之 用。原告去國多年未返，實乃因列名於當年「黑名單」之 內，而無法返國，事實上原告一直心念家鄉，絕無廢棄家 園之意，依理自應享有遷村安置權益，乃卻被排除享受遷 村安置權益，實在不公平。上開紅毛港遷村安置對象規定 未考慮及此，且以其補充規定第6點否決原告享有安置權 益資格，實在不當，有違公平、正義原則，及司法院釋字 第542號解釋文之意旨，且此安置事項關係人民權利義務 ，應以法律定之，乃被告自行頒行上開規定以為依據，違 反中央法規標準法第6條規定。
㈡被告主張之理由：
⒈原處分於法有據：
⑴商港法第4條第1項、第6條第1項分別規定：「國際商港 之指定，由交通部報請行政院核定後公告之；商港區域 與管轄地區之劃定，由交通部會商內政部及有關機關後 ，報請行政院核定之；輔助港亦同」；「國際商港區域 之規劃、興建，由交通部擬訂計畫，報請行政院核定施 行」，查紅毛港原屬高雄縣小港鄉行政轄區，57年紅毛 港被劃設為臨海工業區範圍，實施禁限建。61年因紅毛 港地區建築密集，應地方要求劃出臨海工業區範圍。後 於64年10月高雄港務局依前開商港法之授權研擬「大林 商港區預定地遷村計畫」，於65年12月19日起再度實施 禁建二年。至68年行政院核定紅毛港劃為高雄港大林商 港區第六貨櫃碼頭用地。68年8月高雄市改制，紅毛港 所在之小港鄉併入高雄市轄區。故為配合被告交通部所 轄高雄港務局（原隸屬前臺灣省政府交通處）取得第六 貨櫃碼頭用地，被告高雄市政府始協助推動紅毛港遷村 等相關業務。74年間，紅毛港遷村計劃奉行政院74年1 月17日台74內1067號函核定，並為加強推行遷村，被告 高雄市政府乃依前開計劃於75年間特設「高雄市紅毛港 遷村策進委員會」，更於78年9月完成土地徵收。惟因 紅毛港居民對大林火力發電廠、聯合污水處理廠、南部
運煤碼頭所造之環境污染有所怨言，及對遷至鳳鼻頭新 社區之意願不高等原因，乃請行政院作第一次修正計畫 ，案奉行政院78年9月11日台78內24120號函原則同意； 經執行，又因居民對地上物補償基準日及標準以及安置 地點與方式等有異議，經研析後將辦理形及待解問題陳 報行政院核示，案奉行政院81年2月18日台81內5983號 函示：「本諸權責邀集省、市有關單位妥為協調後，循 修正本遷村計畫方式重行報核」，乃作第二次修正計畫 。嗣經辦理遷村用地區段徵收作業，以取得安置配售土 地，再度考量減輕居民財力負擔及擴大照顧居民，而遵 照院長84年5月9日行政院公共建設督導會報第49次委員 會議裁示事項，並協調臺灣省政府同意支應區段徵收範 圍內公共設施費用22億元，爰作第三次修正計畫，並報 奉行政院87年5月12日由院長裁示原則同意，同年8月10 日行政院院台87內字第39675號函核備在案。而「紅毛 港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定」及「紅毛港 遷村安置對象補充規定」之製定，即由「高雄市紅毛港 遷村策進委員會」依第三次修正計劃製頒。
⑵按所謂行政計劃，依行政程序法第163條之規定：「本 法所稱之行政計劃，係指行政機關為將來一定期限內達 成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或 實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規 劃」。又關於行政計劃基本上應屬「行政保留」的範疇 ，亦即行政機關擬從事何種計劃，基本上由行政機關本 於其對時代需求與人民需要的認知而制定，故縱使法律 無規定，行政機關亦得為之。由於行政計劃往往需要預 算的配合，故行政計劃非但係行政保留，亦更係行政與 立法協力的領域（參李惠宗教授著「行政法要義」第 442頁）。而商港法第4條第1項、第6條第1項也分別規 定：「國際商港之指定，由交通部報請行政院核定後公 告之；商港區域與管轄地區之劃定，由交通部會商內政 部及有關機關後，報請行政院核定之；輔助港亦同。」 、「國際商港區域之規劃、興建，由交通部擬訂計畫， 報請行政院核定施行。」，則本件紅毛港遷村計劃 (包 含由「高雄市紅毛港遷村策進委員會」依第3次修正計 劃製頒之本件訟爭之「紅毛港遷村第3次修正計畫書內 安置對象規定」及「紅毛港遷村安置對象補充規定」) 即係配合高雄港大林商港區第六貨櫃碼頭用地之取得， 所進行之國際商港區域規劃、興建計劃之一，除有前開 行政保留之原則適用外，亦有前揭商港法之法律基礎。
⑶原告謂本件安置規定無法律之授權應屬無效之主張，揆 諸前開說明，即屬誤解，實不足採。又本件安置規定果 如其主張無法律授權罹於無效，則原告亦不得依此無效 之規定請求安置，應不待言。
⒉本件准否安置之主管機關為高雄市政府及交通部，本件被 告均屬適格：
依紅毛港遷村安置對象補充規定第3條規定：「公告程序 ：安置對象條文報經行政院核定後，由專案辦公室彙整製 作遷村安置戶名冊，並會同地上物查估補償調查機關（高 雄市政府工務局新建工程處）、徵收公告機關（高雄市政 府地政處）、戶籍管理機關（高雄市小港區戶政事務所） 、及交通部高雄港務局核對相關資料後，由交通部 (高雄 港務局）會同高雄市政府辦理公告二個月，公告程序完成 後移交配售土地機關進行安置配售」，第4條規定：「公 告異議處理程序：安置戶名冊公告期間，紅毛港地區居民 若有異議，以書面敘明理由並檢附戶籍等佐證資料向專案 辦公室提出，由高雄市政府工務局（都市發展處）受理彙 整，黏貼資格審查表，會請查估補償調查機關（高雄市政 府工務局新建工程處）、徵收公告機關（高雄市政府地政 處）、戶籍管理機關（高雄市小港區戶政事務所）、及交 通部高雄港務局查核相關資料並研提處理意見，提報紅毛 港遷村策進委員會審議通過後，再由交通部 (高雄港務局 ）會同高雄市政府更正公告或駁回申請」，可知本件准否 安置之主管機關確為高雄市政府及交通部。
⒊本件原告未具紅毛港遷村安置戶資格：
⑴依紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定第1條第 1項第1款第1目之規定：安置對象以「戶」為單位，房 屋所有權人或其配偶於民國78年7月28日在紅毛港地區 設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有「戶」者，方具有 安置之資格。第7條則規定：遷村戶核算截止訂於民國 85年5月18日。揆其規定，係指房屋所有權人或其配偶 ，於78年10月28日在紅毛港地區設有戶籍，並於85年5 月18日於該地區設戶籍且為戶長者，始為遷村安置對象 。
⑵修正前民國62年7月3日施行之戶籍法第27條規定：「遷 出原戶籍管轄區域在1個月以上，不變更所屬之籍者， 應為遷出之登記。」，同法第37條規定：「籍別登記， 遷徙登記，以本人或家長為聲請義務人。」，別無如現 行戶籍法第42條但書：「出境人口之遷出登記，其戶籍 所在地戶政事務所得逕行為之」之規定。則內政部警政
署於依當時有效施行之戶籍法第27條、第37條之規定， 以民國64年9月10日警署戶字第1857號函頒之「加強戶 口管理注意事項」第10條第2項：「出境期間在6個月以 上者，應通知其戶長或家屬申請遷出登記。」即屬合法 有據，並未超過母法之授權。準此，民國62年7月3日至 86年4月29日戶籍法全面修正前，依當時有效之法令， 出境人口之遷出登記，係由其本人或其家長、戶長或家 屬申請為之，方稱適法，非得由戶政機關或其他機關代 為或逕行辦理之。核與「紅毛港遷村第三次修正計畫書 內安置對象規定」其補充規定第6條所謂：「因特殊原 因由相關機關代為遷出之戶口」，如入監服刑、服兵役 等之情形不合，顯可易見。
⑶原告雖為房屋所有權人，然其自承於62年6月出國留學 ，81年10月始回國定居，其出境期間已達6月以上。而 原告之母洪李𢙨於71年11月15日依前開戶政規定前往高 雄市小港區戶政事務所辦理原告戶籍遷出登記，為雙方 所不爭執，復有遷出戶籍登記申請書影本可稽（請參被 告附件2）。原告81年10月間回國後，於同年10月21 日 辦理戶籍登記，遷回紅毛港區之原籍地高雄市小港區○ ○○路82號，亦為雙方所明認，則原告於78年7月28日未 在紅毛港地區設有戶籍，不符紅毛港遷村第三次修正計 畫書內安置對象規定第1條第1項第1款第1目之規定，是 所明確。其戶籍之遷出，復為其母親親自申請辦理，與 紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定之補充規 定第6條：「因特殊原因由相關機關代為遷出之戶口， 若於代為遷出前已具安置配售資格，而於遷村之日止仍 設籍於紅毛港遷村範圍內者，得由本人檢具相關證明文 件專案提出申請。」之「因特殊原因由『相關機關』代 為遷出」之規定未合，且其去國將近20年，足認其應無 久居國內之心，與其他於基準日前辦理遷出紅毛港地區 之居民並無二致，尚非能苛求被告機關比附辦理，亦堪 認定。
⑷原告主張其於威權時代，在海外從事民主運動，遭中國 國民黨政府列為「黑名單」人士，無法返國，其母係受 情治單位人員催促，逼不得已方將原告戶籍自紅毛港地 區遷出，其實有久居原戶籍地高雄市小港區○○○路82 號之心，及事實上受壓迫不能居住之情，並舉大法官會 議第542號解釋加強其主張。惟原告前開主張，未舉證 以實其說，殊非可採。
理 由
一、被告高雄市政府代表人原為謝長廷，94年2月1日變更為乙○ ○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、經查，原告原為高雄縣小港區紅毛港地區之居民，籍設該地 區，嗣後出國多年，於71年11月15日將戶籍遷出，迄81年10 月21日始再辦理戶籍登記於其現住所。嗣88年4月7日被告高 雄市政府執行紅毛港遷村計畫，而與前臺灣省政府會銜公告 紅毛港遷村安置戶名冊，原告見自己名字未列在該名冊，乃 多次提出異議，最後於91年1月31日異議，主張其戶籍於71 年11月15日遷出，乃其母（現已亡故）應戶政機關通知依「 加強戶口管理注意事項」被動辦理，非出自原告之母或原告 本人之自由意思，而原告當時出國多年未返，實係受制於「 黑名單」之管制，並無離棄家園之意，依「紅毛港遷村安置 對象補充規定」第6項規定：「因特殊原因由相關機關代為 遷出之戶口，若於代為遷出前已具安置配售資格，而於遷村 之日止仍設籍於紅毛港遷村範圍內者，得由本人檢具相關證 明文件專案提出申請」，其應該獲得安置。惟仍經被告交通 部92年9月23日交航92㈠字第09371號與被告高雄市政府同日 高市府都遷字第0920051533號會銜函予以否准。原告不服， 提起訴願，亦遭駁回等事實，有原告原始戶籍謄本、目前戶 籍謄本、91年1月31日申請表、被告會銜之否准函等附於原 處卷可稽，堪予認定。原告不服，起訴主張仍執前詞，另主 張安置事項乃屬人民權利之事項，應以法律定之，乃被告引 據之補充規定非屬法律，違反中央法規標準法第6條規定， 又被告以戶籍之登記情形否准安置，有違司法院釋字第542 號解釋云云。
三、按「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達 成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現 該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃」，行 政程序法第163條定有明文。查本件爭訟所涉之紅毛港遷村 第三次修正計畫書，乃係高雄市政府為配合完成紅毛港作為 高雄港大林商港區第六貨櫃碼頭用地之規畫，所擬定之行政 計畫，其性質上屬於行政保留之範疇，自得由行政機關擬定 ，報奉上級核定後，據以實施。另該計畫書內安置對象規定 及補充規定，本質上屬於授與人民利益之給付行政，並非限 制相對人之自由或權利，故法律保留原則之適用不若干涉行 政之嚴格，通常情形只須以通過之預算為依據，其措拖之合 法性即無疑義。原告指被告所據之上開規定違反法律保留原 則，尚有誤會，核不足採。
四、又按司法院字釋字第542號解釋固揭示：「系爭作業實施計 畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政
，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村 民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據， 設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居 住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧 及其他居住事實之證明方法，有欠周延」之意旨。而本件安 置計畫主要是對於有居住事實者，以安置方法彌補其因遷村 所造成之生活不安，自應以具有居住事實者為安置對象，惟 居住事實兼含主觀之意願與客觀居住之事實，認定不易，為 免安置浮濫，失出失入，乃不得不有一定之認定規範。揆諸 紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定，原則上係以 設籍情形來認定居住事實之有無，惟「紅毛港遷村安置對象 補充規定」第6項規定，則是對於設籍情形有所不符者，令 負以舉證之義務提出申請。是以該規定即非專以設籍情形為 認定居住事實有無之唯一標準。原告主張該規定違反上開解 釋，亦不足採。
五、再查，依紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定第1條 第1項第1款第1目之規定，安置對象以「戶」為單位，房屋 所有權人或其配偶於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍， 於遷村戶核算截止日設有「戶」者，方具有安置之資格。第 7條則規定，遷村戶核算截止訂於85年5月18日。又依「紅毛 港遷村安置對象補充規定」第6項規定：「因特殊原因由相 關機關代為遷出之戶口，若於代為遷出前已具安置配售資格 ，而於遷村之日止仍設籍於紅毛港遷村範圍內者，得由本人 檢具相關證明文件專案提出申請」。本件原告71年11月15日 將戶籍遷出，迄81年10月21日始再辦理戶籍登記於其現住所 ，則其於78年7月28日在紅毛港地區即未設有戶籍。原告主 張其遷出戶籍乃其母當時被動所為，非屬其個人之意願，故 該戶籍遷出應屬前開補充規定第6項所指之「因特殊原因由 相關機關代為遷出之戶口」云云。惟查，原告戶籍遷出之登 記申請書，乃為其母洪李𢙨名義所提出，並註明「民國62年 6 月26日出境德國留學民71.11.15日申登自兼戶長」，此有 該申請書附於原處分卷可憑。參酌當時有效施行之「加強戶 口管理注意事項」第10條第2項：「出境期間在6個月以上者 ，應通知其戶長或家屬申請遷出登記」之規定，是該遷出登 記應是基於原告已出國多年，其母為戶口內之家屬而應戶政 人員之通知所為，此與上開規定所指「因特殊原因由相關機 關代為遷出」之情形顯然有別。
六、原告另主張其一直心繫家鄉，乃受制於黑名單之管制而無法 返國，並無廢棄家園之意，被告機關未加審酌而否准安置， 自屬不當云云。惟查，紅毛港作為大林商港區第六貨櫃碼頭
用地，係以徵收處分取得，本件安置計畫僅是遂行遷村目的 之配套措施而已，其安置之對象以具有居住事實者為限，以 彌補遷村所造成之不安，此業經敘明於前。原告主觀上或有 久住於紅毛港地區之意願，惟客觀之事實乃其去國已近20載 ，其個人之生活重心已非紅毛港，雖其迄遷村戶核算截止日 85年5月18日之前4年（81年10月21日）登記戶籍於現住所， 惟其重新居住於該地區僅有4年，較之事實上久住紅毛港地 區之居民將因遷村造成生活上之動盪，顯然程度有別。是以 ，縱認原告果為當年所謂「黑名單」所管制入境之人，被告 否准安置原告，亦無違紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置 對象規定及紅毛港遷村安置對象補充規定之意旨。七、綜上所述，本件被告所為否准安置之處分，並無不合。訴願 決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解 ，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被告應為准予安置之處 分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 15 日 第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 9 月 15 日 書記官 林 苑 珍