臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
113年度訴更一字第45號
114年3月20日辯論終結
原 告 財團法人綠色和平基金會
代 表 人 張維修
原 告 唐安
林季蔚
薛紹芸
上四人共同
訴訟代理人 簡凱倫 律師
原 告 社團法人環境法律人協會
代 表 人 簡凱倫
被 告 經濟部
代 表 人 郭智輝（部長）
訴訟代理人 許兆慶 律師
邱若曄 律師
張能得 律師
上列當事人間再生能源發展條例事件，原告提起行政訴訟，經本
院110年度訴字第134號裁定後，復經最高行政法院以112年度抗
字第385號裁定發回更審，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時訴之 聲 明原為：㈠先位聲明：被告應按再生能源發展條例第1條、第 4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：1.抑 制溫室氣體排放；2.配合我國溫室氣體減量及管理法（下稱 溫管法，民國112年2月15日修正並更名為氣候變遷因應法） 之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再生能源發
展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂「一定契 約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法」 （下稱系爭管理辦法）。㈡備位聲明：確認被告有按再生能 源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項 、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合我國溫管法 之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再生能源發 展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理 辦法之義務（下稱原聲明）。嗣變更聲明為：㈠先位聲明： 被告應按氣候變遷因應法第1條、第4條及再生能源發展條例 第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所 揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合氣候變遷因應法之法定 減碳目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再生能源發展條例 第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法。㈡ 備位聲明：確認被告有按氣候變遷因應法第1條、第4條及再 生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條 第3項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合氣候變 遷因應法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再 生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂 系爭管理辦法之義務。本院審酌原告變更聲明增加氣候變遷 因應法第1條、第4條規定，因溫管法於112年2月15日修正並 更名為氣候變遷因應法，其請求的基礎事實同一，訴訟之證 據資料共通，尚不致延滯訴訟程序，為達紛爭一次解決，故 准允原告為上開訴之變更，先予說明。
二、事實概要：
緣被告為再生能源發展條例之中央主管機關，依據該條例第 12條第4項規定授權訂定系爭管理辦法，前於預告訂定時， 提供草案請社會大眾提出意見或修正建議。原告財團法人綠 色和平基金會具函被告，以系爭管理辦法難以達到再生能源 發展條例第6條所定之114年發展目標並建議修訂。被告於10 9年12月9日函復略以：再生能源發展條例第6條規定，明定 我國未來2年及114年再生能源推廣目標，其旨在定期滾動檢 討推廣目標及推動措施，而有關所提用電大戶條款，僅為再 生能源發展條例各項措施之一，將持續檢討各項措施等語。 嗣被告於109年12月31日發布系爭管理辦法全文15條，並自1 10年1月1日施行迄今。原告（含本件原告5人及訴外人陳玲 瑤，下稱原審原告6人）認為系爭管理辦法未符再生能源發 展條例第12條規定授權意旨，顯不能達成同條例第6條、溫 管法之再生能源推廣目標，及降低溫室氣體排放、改善能源 結構以因應氣候變遷之立法意旨，乃提起本件行政訴訟，並 為如上之原聲明。經本院110年度訴字第134號裁定（下稱前
審裁定）以原審原告6人起訴為不合法而駁回其訴，原告不 服（原審原告陳玲瑤未上訴），乃提起抗告。經最高行政法 院112年度抗字第385號裁定（下稱發回裁定）廢棄原裁定， 發回本院為更為裁判。原告變更聲明為：㈠先位聲明：被告 應按氣候變遷因應法第1條、第4條及再生能源發展條例第1 條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3項、第4項所揭示 ：1.抑制溫室氣體排放；2.配合氣候變遷因應法之法定減碳 目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再生能源發展條例第6 條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系爭管理辦法。㈡備 位聲明：確認被告有按氣候變遷因應法第1條、第4條及再生 能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第12條第3 項、第4項所揭示：1.抑制溫室氣體排放；2.配合氣候變遷 因應法之法定減碳目標；3.因應我國氣候環境；4.達成再生 能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂系 爭管理辦法之義務。
三、原告主張及聲明：
㈠先位聲明係行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，法規命 令得否為一般給付訴訟之程序標的，李建良教授曾撰文援引 司法院釋字第742號解釋意旨，持肯定見解，備位聲明之確 認訴訟，於法亦屬有據。
㈡氣候變遷因應法第1條、第4條及再生能源發展條例應屬保護 規範：
⒈原告得否請求被告為如聲明之行政行為，關鍵在於是否有公 法上請求權，而公法上請求權之建立，源自保護規範之探求 。由氣候變遷因應法第1條明揭之立法意旨，可知其制訂係 為因應全球氣候變遷，且除氣候變遷調適策略外，所採取之 因應手段，即為「降低溫室氣體排放」，與再生能源發展條 例第1條之規範目的相同。而氣候變遷因應法進一步揭示， 降低溫室氣體排放之目的，是為「落實世代正義、環境正義 」，實含有保護下一世代基本權（包括自由權）之意旨。另 同法第4條第1、2項明文：「國家溫室氣體長期減量目標為 中華民國139年溫室氣體淨零排放。」「為達成前項目標， 各級政府應與國民、事業、團體共同推動溫室氣體減量、發 展負排放技術及促進國際合作。」可知氣候變遷因應法係藉 由「氣候變遷調適」與「降低溫室氣體排放」（規劃2050年 應達「淨零」）兩大主軸，藉以減緩氣候變遷造成之衝擊及 損害，從而氣候變遷因應法非惟僅促進公共利益，實寓有保 護特定人民或群體免於氣候變遷危害及衝擊之保護規範意旨 ，是氣候變遷因應法第1條及第4條應屬保護規範。 ⒉依再生能源發展條例第1條揭示之立法目的，可知該法藉由「
改善能源結構」，以「降低電力生產過程之溫室氣體排放」 ，並配合溫管法（現修正為氣候變遷因應法）等相關立法， 以作為因應氣候變遷之手段之一。另依該條例整體法律結構 所欲產生之規範效果，均係藉由改善能源結構，以抑制溫室 氣體排放及因應氣候變遷而存在之立法。而再生能源發展條 例第12條第4項授權被告制定系爭管理辦法，藉由課予用電 大戶一定設置再生能源發電設備，以積極減少溫室氣體排放 並因應氣候變遷之核心要旨，顯具保護「氣候變遷下脆弱群 體」之規範意旨，亦為原告請求權基礎之所在。從而，再生 能源發展條例（包括第12條第4項之授權規範）核屬對人民 權利之保護規範。
㈢前述保護規範之保護群體為「易受極端氣候侵襲之脆弱群體 」。聯合國政府間氣候變遷委員會（下稱IPCC）將「脆弱性 」定義為「暴露度」（指人類社群或環境系統，與特定壓力 、擾動或危害接近之程度）、「敏感度」（指人類社群受到 特定壓力、擾動或危害接近之程度）及「適應性」（指人類 社群對於危害之抵抗力或韌性），與氣候變遷因應法第3條 第3款將「氣候變遷危害」、「敏感度」及「脆弱度」列為 氣候變遷風險之重要因子不謀而合。查原告唐安居住在新北 市三重市光明里、原告林季蔚居住在新北市板橋區長安里、 原告薛紹芸居住在臺北市松山區東光里，依國家災害防救科 技中心3D災害潛勢地之分析報告（下稱分析報告）可知，三 者均係6小時降兩350毫米至24小時降兩650毫米之潛勢區， 為易受極端氣候強降雨侵襲及淹水地區。另依臺灣大學氣候 天氣災害研究中心學者之簡報資料（下稱簡報資料），指出 原告唐安居住之三重市菜寮站，其淹水危害脆弱度，將從基 期（1976-2005年）之等級3，上升至未來推估（2036-2065 年）之等級5，脆弱度明顯上升。又原告林季蔚居住之板橋 區，對此基期及世紀中之淹水潛勢圖，明顯可見淹水危害脆 弱度上升。可知原告唐安、林季蔚及薛紹芸3人為易受極端 氣候侵襲之脆弱群體。另依環境基本法第34條賦予人民或公 益團體對政府於執行之情形有提起訴訟之權利，故原告財團 法人綠色和平基金會、社團法人環境法律人協會亦有當事人 適格。
㈣原告復主張目前訂定之系爭管理辧法未符再生能源發展條例 第12條之授權意旨，亦無法達到同條例第6條之目標及氣候 變遷因應法之立法意旨：
⒈從氣候變遷因應法第1條、第4條規定及再生能源發展條例第1 條、第4條第1項等規定，可知再生能源發展條例及氣候變遷 因應法二者之立法目的均在「降低溫室氣體排放」，並落實
「環境正義」或「改善環境品質」。依整體法律結構，氣候 變遷因應法屬於國家達成溫室氣體減量之總則性立法，再生 能源發展條例則作為達成氣候變遷因應法關於溫室氣體減量 目標之重要立法手段之一，兩者不能予以完全割裂適用，從 而氣候變遷因應法第4條關於法定減量目標之意旨，勢必遁 入對於再生能源發展條例之規範意旨的解釋內涵，並成為約 束被告基於主管機關於形成相關子法時之裁量準則之一。 ⒉為達成氣候變遷因應法第4條明文2050年淨零之法定目標，環 境部已更新「國家自定貢獻」（NDC），亦即2030年溫室氣 體淨排放量降為2005年溫室氣體淨排放量再減少28±2％，預 估應減少之二氧化碳當量為188.225百萬噸至198.980百萬噸 （198.980~188.225 MtCO2e），以作為前揭氣候變遷因應法 所定139年（2050年）法定減碳標準之階段性目標。問題在 於，依被告所發布系爭管理辦法第3條第1款及第4條第1項規 定，所謂「用電大戶」係指與公用售電業簽訂用電契約之契 約容量達5,000瓩以上之用電戶，其再生能源義務裝置容量 則以其前一年度平均契約容量之10％計算，被告則稱預計可 產生1.05GW（即105萬瓩）之再生能源裝置容量。如依環境 部所擬定電力排放係數0.319公斤CO2e/度為計算，且假設1. 05GW之再生能源裝置容量均為太陽光電，其容量因數為15％ ，則計算所減少之二氧化碳當量僅為0.439百萬噸（MtCO2e ），佔環境部為配合氣候變遷因應法，所制訂2030年之減量 目標額度即188.225百萬噸至198.980百萬噸，僅約0.22％至0 .23％而已，非但對2030年減量「階段性目標」之達成幾無助 益，更遑論氣候變遷因應法第4條所定2050年淨零法定減量 目標之完成。
⒊誠然無論係114年再生能源發電設備法定推廣目標或139年氣 候變遷因應法之減量目標之實踐，主管機關需仰賴多種行政 手段（例如獎勵、補貼或管制）以資達成，非僅系爭管理辦 法而已。然此不意謂當立法者就上揭法定目標之實現，課予 被告有裁量義務時，被告得藉口已採取其他行政手段而脫免 裁量義務之履行，甚至免於司法權之監督，否則不啻容認其 擁有毫無限制之政策或法規命令裁量權，其結果反將有害於 法定減量或再生能源發展目標之達成，亦悖於立法者透過授 權規範課予主管機關定一定作為義務，以保護「特定人或脆 弱群體免於氣候巨災風險」之保護規範意旨。
㈤聲明：1.先位聲明：被告應按氣候變遷因應法第1條、第4條 及再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6條第1項、第1 2條第3項、第4項所揭示：⑴抑制溫室氣體排放；⑵配合氣候 變遷因應法之法定減碳目標；⑶因應我國氣候環境；⑷達成再
生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權意旨，修訂 系爭管理辦法。㈡備位聲明：確認被告有按氣候變遷因應法 第1條、第4條及再生能源發展條例第1條、第4條第1項、第6 條第1項、第12條第3項、第4項所揭示：⑴抑制溫室氣體排放 ；⑵配合氣候變遷因應法之法定減碳目標；⑶因應我國氣候環 境；⑷達成再生能源發展條例第6條法定推廣目標之立法授權 意旨，修訂系爭管理辦法之義務。
四、被告答辯及聲明：
㈠原告於本件更一審案件審理時始變更訴之聲明，其固稱溫管 法於112年2月15日方修正變更為氣候變遷因應法並發布施行 ，本件請求之基礎事實仍屬同一，訴訟資料及證據資料均屬 共通，其變更訴之聲明係合法云云。惟原告最初聲明僅提及 再生能源發展條例，變更聲明後卻增加氣候變遷因應法，追 加其公法上請求權。而氣候變遷因應法與再生能源發展條例 分屬環境部及被告管轄，立法目的亦未完全相同，難認其請 求源於同一基礎之原因事實，允許原告變更追加聲明並無訴 訟經濟之效，反而產生新的攻防範圍，嚴重影響訴訟審理進 行。況氣候變遷因應法於112年2月15日即修正公布，然原告 於112年8月11日首次事實審裁定駁回前皆未變更訴之聲明， 現經最高行政法院審理發回後之更一審始為訴之變更，難認 有行政訴訟法第111條第3項規定之事由，應認此訴之變更有 礙於被告防禦權之行使及延滯訴訟，故被告不同意原告變更 訴之聲明。
㈡司法機關於適用法規命令時，原則上應尊重行政機關之權責 ，僅得於具體個案中為法規合法性之審查，而不反於其妥當 性及合目的性之審查，舉輕以明重，於法規命令之「修訂」 情形，司法機關更應審慎，蓋法規命令之制定與修訂有其政 策通盤性考量，實不應允許極少數個人或團體，透過司法機 關強命行政機關接受其對法規命令之修訂意見，此毋寧係破 壞權力分立。最高行政法院發回裁定已明確指明：人民或團 體對法規命令之訂定，僅有提議權，並無請求行政機關訂定 法規命令之公法上請求權，此與本院前裁定見解並無不符， 差別僅在駁回之方式究應以裁定或判決駁回，此爭議既經最 高行政法院發回裁定於審理時徵詢各庭意見後所確認之法律 見解，被告應予尊重。
㈢原告雖主張其有提起本件訴訟之當事人適格，然原告並非系 爭管理辦法之規範對象（即俗稱用電大戶），難認有權利或 法律上利益受損害。若依原告主張，原證17至20作為易受極 端氣候侵襲之脆弱群體之判斷依據，則至2050年海平面上升 之範圍及暴潮衝擊範圍將直接衝擊臺灣六都及西半部沿海地
區。惟原證19之衝擊分析為原告財團法人綠色和平基金會所 製作，可信度本屬有疑，且該分析報告所載，受衝擊之人口 高達293萬人，更逸脫保護規範理論作為界定是否為利害關 係人之目的，殊難可採。又再生能源發展條例或氣候變遷因 應法並未賦予人民有請求主管機關訂定法規命令之請求權， 自無當事人適格。
㈣細觀氣候變遷因應法第8條第2項規定，可知國家推動溫室氣 體減量、氣候變遷調適所涉及之中央主管機關包括國家科學 及技術委員會、交通部、行政院環境保護署（現改制為環境 部）、內政部、海洋委員會、行政院農業委員會（現改制為 農業部）、金融監督管理委員會、財政部、外交部、國家科 學及技術委員會、國家發展委員會、教育部、原住民族委員 會等，幾乎囊括有重要之中央機關，足證降低溫室氣體之議 題所涉甚廣，絕非修訂系爭管理辦法即可達成目標。 ㈤立法者透過再生能源發展條例授權中央主管機關即被告具有 訂定系爭管理辦法之裁量權，自可本於政策上之考量，在合 理必要範圍內，規範相關具體要件及內容，司法機關對法律 命令之妥當性及合目的性予以尊重。系爭管理辦法僅為政府 及民間全體降低溫室氣體排放計畫及再生能源發電設備推廣 目標總量規劃之一環，除該辦法外，再生能源發展條例更訂 定設置再生能源發展基金、對再生能源設備之獎勵及稅負上 之優惠等多元手段，不應謂通盤計畫目標進展不符預期，即 謂其中某一手段有瑕疵之違法。被告基於再生能源發展條例 之授權訂定系爭管理辦法，核與法律授權目的相符，亦無怠 於或未為妥適作為之情形，原告徒以自行假設之數據曲解法 而任意指摘，實無可採。
㈥聲明：駁回原告之訴。
五、前開事實概要欄所載事實，為當事人所不爭執，且有原告財 團法人綠色和平基金會109年11月公民告知書、被告109年12 月9日經授能字第10900098740號函（本院110年度訴字第134 號下稱原審卷，原審卷一第117至131頁）等在卷可證，足以 認定為真實。本件主要爭點在於：㈠先位聲明部分：原告提 起一般給付訴訟，請求被告依如上聲明所示修訂系爭管理辦 法，是否有據以請求之公法上請求權存在？㈡備位聲明部分 ：原告提起聲明所示之確認訴訟，有無理由？
六、本院之判斷：
㈠按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間 ，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外 之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發 生之給付，亦同。」據此，人民為請求行政機關作成行政處
分以外之其他非財產上之給付，固得提起給付訴訟，惟依此 規定提起之一般給付訴訟，必須原告有請求被告機關為其所 主張行政行為之公法上請求權存在，始有認其所提起之一般 給付訴訟有理由之可能，倘依原告之主張不能認其有據以請 求之公法上請求權存在，其訴即為無理由，應以判決駁回。 ㈡行政機關依法施政，負有遵循法之義務，然此執法義務，不 當然表示人民有請求行政機關執行法規之權利，蓋行政權之 發動是以維護社會秩序、增進公共福祉等公益目標為取向， 面對的是範圍不特定多數民眾，民眾因政府施政而獲得好處 ，有時只是一種反射利益或事實上利益，並非可以透過訴訟 實現的公法上權利（含法律上利益）。只有當人民享有公法 上權利（含法律上利益），始能訴請行政機關履行一定的行 為或不行為義務。蓋我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利 為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行 政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀 訴訟法制架構下，提起行政訴訟是以有效保護權利為目的。 而行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，是為保護人民與 中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付 ，或 請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付的公法上權利 。因此，請求行政法院判命行政機關為某種事實行為或單純 之高權行為，除非法律另有規定，原則上是屬於具體之個別 行為且涉及該特定人（原告）之權益者。
㈢至人民因政府施政得到的好處，究竟是反射利益或公法上權 利（含法律上利益），必須探求法規範的目的，即學理上所 稱的保護規範理論，司法院釋字第469號解釋理由闡述甚明 。準此，所謂「依法申請」或「依法請求」之「法」，是指 具有「保護規範」性質的法律、法規命令、職權命令及自治 法規等賦予人民公法上請求權之法規範。換言之，原則上應 先探求法規範之保障目的，如法規範明確規定特定人得享有 權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予其向行政機 關為一定作為之請求權，其規範目的就係為保障個人權益。 如法規範雖係為公共利益或一般國民福祉而設的規定，但就 法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發 展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，也應 認係屬於保護規範，而可以作為人民申請之依據。是以，如 法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷 結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張 有公法上請求權可資行使。上開保護規範理論，用以判斷特 定人在具體之公法上法律關係中，是否有公法上權利，或為 行政措施之利害關係人，而有訴訟權能，得為行政訴訟之適
格原告，亦先敘明。
㈣法規命令乃行政機關為執行法律之需，本於法律之授權，而 在細節方面所制定之法規範。由於法規命令在性質上為立法 者意志的延伸，具有補充、追加立法者所未完成之法律效力 ，相較於純屬行政意志所為之職權命令，其正當性基礎有所 不同，行政法院在行使違法審查權時，就此具有法律授權之 法規命令，更應依「司法自制」之原則，就行政機關的形成 自由（裁量）給予相當程度的尊重，除有更強的正當性基礎 外，不應擅加指摘，任意將法規命令逕排除其適用，以免流 於司法專斷恣意，破壞權力分立之原則（最高行政法院111 年度上字第602號判決意旨參照）。同理，行政機關政策形 成自由之權力分立考量，人民原則上並無請求行政機關制定 或修訂法規命令之一般性規範依據。至於為深化人民參與公 共事務之民主化機制，人民依行政程序法第152條、第153條 之規定，得以書面敍明訂定目的、理由等項向主管機關提出 訂定、修正或廢止法規命令之建議；受理提議之行政機關應 視其提議內容，依同法第153條規定予以處理或答復。因此 ，人民對法規命令之制定，僅有提議權，尚無請求行政機關 訂定法規命令之公法上權利，此乃最高行政法院向來穩定之 見解（最高行政法院100年度裁字第1237號裁定、108年度裁 字第629號裁定意旨參照），最高行政法院發回裁定亦同此 見解（廢棄發回之理由係認本院原審裁定以裁定駁回原告之 訴，屬違式裁判）。至於行政法院對於法規性質之都市計畫 ，經審理後認定違法而判決宣告無效，雖具法規審查之權限 ，仍屬立法者於行政訴訟法增訂「都市計畫審查程序」專章 所致，尚難以此作為我國有制定法規訴訟之法源依據。就本 案而言，本院依行政訴訟法第260條第3項規定，須受最高行 政法院發回裁定見解之拘束，自應以前述說明作為法律上判 斷之基礎。
㈤原告雖主張氣候變遷因應法第1條、第4條及再生能源發展條 例為本件之保護規範。惟查：
⒈全世界近年來氣候災難頻仍，我國屬海島型國家，為易受到 全球氣候變遷影響的地區，基於我國特殊之國際地位，雖無 法簽署UNFCCC（聯合國於1992年通過「聯合國氣候變化綱要 公約」，下稱UNFCCC）與京都議定書，惟身為地球村的一員 ，應依公約精神，承擔共同但差異之責任，以防制氣候變遷 ，並追求國家永續發展，我國乃於104年7月1日公布施行溫 管法。嗣因全球氣候變遷情勢嚴峻，國際產業供應鏈對減碳 要求持續增加，各國在巴黎協定架構下，紛紛檢討因應氣候 變遷作為，積極開展減緩、調適、技術、資金、能力建構、
透明度等工作，並接續提出2050年達成溫室氣體淨零排放目 標，鑑於溫管法條文著重於溫室氣體減量管理制度之建構， 為與國際接軌及兼顧永續發展需求，適應全球氣候變遷衝擊 並建構韌性體系，為有必要強化調適作為，降低氣候變遷衝 擊，導入國際碳定價經驗開徵碳費，發展減量技術、產業及 經濟誘因制度，促進國家邁向淨零轉型目標，納入139年淨 零排放目標、提升層級強化氣候治理、增訂氣候變遷調適專 章、強化排放管制及誘因機制促進減量、徵收碳費專款專用 、強化碳足跡管理機制及產品標示、二氧化碳捕捉後之封存 納入規範、強化資訊公開及公民參與機制，嗣於112年2月15 日修正公布並更名為氣候變遷因應法（上開法律之立法總說 明參照）。氣候變遷因應法第1條揭示其立法目的：「為因 應全球氣候變遷，制定氣候變遷調適策略，降低與管理溫室 氣體排放，落實世代正義、環境正義及公正轉型，善盡共同 保護地球環境之責任，並確保國家永續發展。」其中「落實 世代正義、公正轉型」為112年2月15日修正時所新增，原告 主張其具有「剩餘碳預算」及「未來基本權限制之危險」之 概念，固非無憑，然此規定乃揭示調適氣候變遷，保護地球 環境、維護國人健康等公共利益之規範目的。而溫室氣體減 量之福址係由全體國人所共享，惟若無其他具體規定之法規 範，尚難以前揭立法目的即認有保護特定人權益，而得向行 政機關請求一定行為之公法上請求權。
⒉溫管法第4條原規定：「（第1項）國家溫室氣體長期減量目 標為中華民國139年溫室氣體排放量降為中華民國94年溫室 氣體排放量百分之50以下。（第2項）前項目標，中央主管 機關應會商中央目的事業主管機關，參酌聯合國氣候變化綱 要公約與其協議或相關國際公約決議事項及國內情勢變化， 適時調整該目標，送行政院核定，並定期檢討之。」明定國 家溫室氣體長期減量目標，並授權中央主管機關應參酌UNFC CC與其協議或相關國際公約決議事項，適時調整長期目標並 定期檢討之。嗣因考量國際間超過130國及歐盟已經宣示或 評估淨零排放目標，為明確宣示我國減量決心，達成淨零排 放目標，因此氣候變遷因應法於112年2月15日修正時，將第 4條規定為：「（第1項）國家溫室氣體長期減量目標為中華 民國139年溫室氣體淨零排放。（第2項）為達成前項目標， 各級政府應與國民、事業、團體共同推動溫室氣體減量、發 展負排放技術及促進國際合作。」明定2050年達成溫室氣體 淨零排放之目標。為達上開長期目標，氣候變遷因應法固規 定政府應行事項，包含各級政府應與國民、事業、團體共同 推動溫室氣體減量、發展負排放技術及促進國際合作；政府
相關法律及政策之規劃管理原則，納入因應氣候變遷風險因 子，提高氣候變遷調適能力降低脆弱度及強化韌性；為因應 氣候變遷，政府應強化因應氣候變遷相關環境、災害、設施 、能資源調適能力，提升氣候韌性等（氣候變遷因應法第4 條第2項、第5條第3項第7款、第17條第1項第2款參照）。惟 上開規定，無非係明文揭示溫室氣體淨零排放之目標及政府 據以推行之事項內容，而溫室氣體減量之福址係由全體國人 所共享，尚難逕認其寓有保護特定人民權益之保護規範，而 授予特定人向主管機關為一定作為之請求權。
⒊為推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善能源結構，降 低溫室氣體排放，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家 永續發展，制定有再生能源發展條例。該條例第1條於108年 5月1日修正時之立法理由載明：「推廣再生能源發電之主要 目的係為提升我國能源自主與安全，並希冀藉此改善我國能 源結構，以降低電力生產過程之溫室氣體排放。爰參酌德國 2014年與2017年再生能源法（Erneuerbare-Energien-Geset z，EEG）第1條之規範，並配合我國溫室氣體減量及管理法 與能源管理法等相關立法，酌作文字修正。」所謂再生能源 是指太陽能、生質能、地熱能、海洋能、風力、非抽蓄式水 力、國內一般廢棄物與一般事業廢棄物等直接利用或經處理 所產生之能源，或其他經中央主管機關認定可永續利用之能 源。而主管機關為推廣設置再生能源發電設備，應廣泛考量 有關因素，諸如：我國氣候環境、用電需求特性與各類別再 生能源之經濟效益、技術發展及其他因素，以為妥善之規劃 。另中央主管機關（即經濟部，下同）得考量國內再生能源 開發潛力、對國內經濟及電力供應穩定之影響，訂定未來2 年及000年再生能源推廣目標、各類別再生能源所占比率及 其發展計畫與方案並公告之，另規劃114年再生能源發電設 備推廣目標總量達2,700萬瓩以上（同條例第3條第1項第1款 、第4條第1項、第6條第1項參照）。為推動再生能源利用及 發展，該條例第12條第3項明定契約容量在一定容量以上之 電力用戶，應共同參與設置再生能源發電設備、儲能設備或 購買經國內相關機構核准申請之再生能源電力及憑證；另考 量前述電力用戶若有因故無法達成前開之情形，則以繳納代 金之方式，以增加實務執行之彈性，其繳納代金之用途亦作 為發展再生能源之用。準此，經濟部依再生能源發展條例第 12條第4項規定授權訂定系爭管理辦法（109年12月31日發布 、110年1月1日施行、112年10月17日修正部分條文），其規 定應依再生能源發展條例第12條第3項及第4項規定履行義務 之電力用戶，即再生能源義務用戶（俗稱「用電大戶」），
指與公用售電業簽訂用電契約，其契約容量達5千瓩以上之 用戶；至其義務裝置容量以該用戶前一年度平均契約容量之 10％計算之（系爭管理辦法第3條第1款、第4條第1項規定參 照）。據此可知，再生能源發展條例藉由增進能源多元化， 改善能源結構，以降低溫室氣體排放，改善環境品質，帶動 相關產業及增進國家永續發展，固有維護公共利益之規範目 的，亦尚難以此即認有保護特定人權益，而得向行政機關請 求一定行為之公法上請求權。
㈥原告雖主張其等為氣候變遷因應法、再生能源發展條例所欲 保護「易受氣候變遷衝擊之群體」之特定人，應具有法律上 利害關係而有當事人能力等語。惟查：
⒈科技技術之發展固然增進人類生活之便利，惟其常伴隨破壞 環境生態、耗盡自然資源及影響人類身體健康等副作用，隨 著環保意識的抬頭，近年來環境保護的議題為人們所重視。 然而在高度文明發展、多元價值之現代社會中，人類已長期 仰賴科技物質及能源消費，要求對環境生態不得造成負擔已 是不可能，須承認環境風險之存在。所謂風險，係指相關災 害對人類與自然系統造成負面後果之可能性，取決於所遭遇 之災害、脆弱性與曝露程度之間的相互作用。而氣候變遷風 險是指氣候變遷衝擊對自然生態及人類社會系統造成的可能 損害程度，氣候變遷風險的組成因子為「氣候變遷危害」、 「暴露度」及「脆弱度」（氣候變遷因應法第3條第3款規定 參照）。氣候變遷危害（hazard）是指氣候變遷所帶來致命 性、破壞性之現象，例如極端氣候所引發之暴雨、乾旱、熱 浪、颱風等，可能對自然環境、人類社會或經濟活動造成損 害。暴露度（exposure）指人員、資產、生態系統或經濟活 動等對於氣候變遷危害之接觸程度，風險程度之高低會視是 否處於危害發生的地點與範圍而定。至脆弱度（vulnerabil ity）是指系統或社會對氣候變遷危害之敏感度與調適能力 。就本件環境生態議題所生之國家的保護義務而言，原告指 摘被告制定系爭管理辦法的不作為造成其權益之侵害，姑不 論其他之訴訟審查要件，基於司法自制及國家權力分立原則 ，惟有在風險提升產生具體危害，直接影響人們之生命、身 體、健康等基本權，法院始予介入保護。
⒉查氣候變遷因應法、再生能源發展條例固有維護公共利益之 規範目的，惟尚難認有保護特定人權益，而得向行政機關請 求一定具有行為之公法上請求權，已如前述。再者，原告以 原告唐安居住在新北市三重市光明里、原告林季蔚居住在新 北市板橋區長安里、原告薛紹芸居住在臺北市松山區東光里 （下稱系爭地區），依學者文章、分析報告、簡報資料之分
析，系爭地區均為易受極端氣候強降雨侵襲及淹水地區，因 此認為渠等為易受極端氣候侵襲之脆弱群體。惟依原告所提 上開資料之記載（本院卷第293至349頁），系爭地區具淹水 潛勢（即有可能發生淹水或潛在風險較高），並無其他災害 潛勢（土石流、大規模崩塌、岩體滑動、岩屑崩滑、落石、 海嘯溢淹等災害）。衡諸臺灣為位於亞熱帶之海島型國家， 每年常受西南季風與颱風侵襲，帶來大量且集中之降雨；另 因島嶼地形狹長多山，地勢高低落差大，降雨後雨水會迅速 從山區流入平地或都市，短時間內造成河川暴漲與地面積水 等地理環境因素；加上都市化發展快速，或因抽地下水導致 地層下陷，降低排水能力等人為因素，使得臺灣大部分地區 均有發生淹水災害之風險，此乃一般現象。況依原告所提學 者撰寫之文章論及新北市西部之中和、永和、板橋、新莊、 三重、蘆洲、五股與土城等人口較稠密之行政區，是可能衝 擊程度較高之區域等語（本院卷第312頁），原告以此等概 略大範圍區域作為判斷易受極端氣候侵襲之脆弱群體之依據 ，亦非精確。原告唐安、林季蔚、薛紹芸徒以其等居住地點 具淹水潛勢為據，即認系爭地區均為易受極端氣候強降雨侵 襲及淹水地區，渠等為易受極端氣候侵襲之脆弱群體，尚屬 速斷，自不足採。