臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
112年度訴字第1102號
114年4月10日辯論終結
原 告 王醒之
訴訟代理人 陳憲政 律師
蔡雅瀅 律師
被 告 行政院
代 表 人 卓榮泰(院長)
訴訟代理人 李荃和 律師
上列當事人間公民投票法事件，原告不服行政院中華民國112年8
月17日院臺訴第1125015234號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件起訴時，被告代表人為陳建仁，於訴訟進行中變更為卓 榮泰，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷一第283、 285頁)，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：
㈠原告為基隆市市民，檢附提案理由書於民國111年6月17日向 基隆市政府提出主文為：「您是否同意基隆市政府應拒絕協 和電廠(含其附屬設施第四天然氣接收站)於基隆市的海岸及 海域填海造地？」(下稱修正前主文)之地方自治事項重大政 策複決之地方性公民投票案(下稱系爭公投案)。基隆市政府 認系爭公投案是否屬地方自治事項之重大政策，而得為地方 性公民投票之標的，存有疑義，乃依公民投票法(下稱公投 法)第26條第3項以及基隆市公民投票自治條例(下稱基隆市 公投自治條例)第8條第3項規定，以111年8月18日基府民行 壹字第1110238408A號函(下稱111年8月18日函)報請被告認 定。被告以111年8月23日院臺經字第1110026715號秘書長函 (下稱111年8月23日秘書長函)請內政部研處後逕復基隆市政 府。內政部以111年12月16日臺內民字第1110224101號函(下 稱111年12月16日函)復認定：經會商相關機關(單位)意見， 系爭公投案涉及協和發電廠更新改建計畫能否執行，電政及 電業之擴建屬中央專屬事項；所涉擬填海造地區域經公告納
入基隆國際商港區範圍內，該區域之管理及區域內設施興建 之核准，屬交通部權限；水產動植物繁殖保育區之設置及管 理，為中央事項；系爭公投案與核四裝填燃料棒公民投票、 三接藻礁公民投票案，均涉特定能源設施是否得於特定區域 興建或運轉類同，非屬地方自治事項等語。
㈡基隆市政府以112年3月10日基府民行壹字第1120209165號函( 下稱基隆市政府112年3月10日函)通知原告再行補正提案主 文及理由送基隆市政府審查。原告同日以(112)醒字第0310 之01號函復基隆市政府以(下稱原告112年3月10日函)，將系 爭公投案之主文修正為「您是否同意基隆市政府應拒絕協和 電廠(含其附屬設施第四天然氣接收站)於『基隆市水產動植 物保育區』填海造地？」(下稱系爭主文)，並檢附修正後理 由書。基隆市政府以112年3月31日基府民行壹字第11202131 88號函(下稱112年3月31日函)，認定系爭公投案之系爭主文 及理由書經書面形式審查合於規定，將賡續函請戶政機關於 15日內查對提案人，及依該提案性質分別函請相關機關於收 受該函文後30日內提出意見書。
㈢中央選舉委員會認系爭公投案並非地方性公民投票之適用事 項，基隆市政府應駁回系爭公投案，爰依地方制度法第75條 第4項規定，以112年4月7日中選綜字第1123050130號函(下 稱112年4月7日函)請被告函請原告停止執行系爭公投案後續 相關作業。被告遂以112年4月21日院臺經字第1121020927號 函(下稱原處分)，撤銷基隆市政府112年3月31日函，並停止 執行系爭公投案後續作業。原告不服，提起訴願，經訴願決 定駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈系爭公投案要求基隆市政府拒絕特定開發案於基隆市水產動 植物保育區填海造地，屬地方自治事項：
⑴系爭主文未涉及協和發電廠含接收站之更新改建計畫能否執 行，提案理由書亦清楚載明系爭公投案內容「應拒絕」之項 目，不包含協和發電廠應如何轉型，與憲法第107條第5款電 政事項及電業法第3條第4項的電業擴建許可及核准無涉，至 於提案理由書列舉之各種替代方案，均屬意見之表達，並非 公民投票之標的。
⑵系爭主文涉及「天然氣接收站」之開發工法，而非「商港」 之開發工法，應無商港法之適用；且商港法第6條第1項規定 ，就商港區域之整體規劃及發展計畫，應徵詢商港所在地縣 (市)政府意見擬定，而拒絕「填海造地」，即屬意見表示的 一種，系爭公投案自屬地方自治事項。
⑶漁業法第45條第3項明定保育區之管理，應由管轄該保育區之 縣(市)主管機關負責。同法第44條並明定主管機關為資源管 理及漁業結構調整，得以公告規定之事項。系爭主文涉及是 否同意已公告設置之保育區，進行「填海造地」之保育區管 理事宜，自屬地方自治事項。基隆市政府於88年12月27日以 (八八)基府建漁字第120469號公告(下稱88年12月27日公告) 設置基隆市水產動植物保育區，後續保育區之管理依漁業法 第45條第3項前段，由基隆市政府管理。台灣電力股份有限 公司(下稱台電公司)因協和發電廠更新改建計畫，設置防波 堤及填海造地之行為，位於上述保育區範圍，曾以109年8月 28日電環字第1098084578號函(下稱109年8月28日函)，申請 基隆市政府同意，基隆市政府亦以109年9月24日基府產海壹 字第1090052313號函(下稱109年9月24日函)，原則同意開發 事項，益徵系爭公投案是地方自治事項。
⑷系爭公投案涉及地方制度法第19條多款所稱縣(市)自治事項 ，包括漁業之輔導及管理、自然保育、工商輔導及管理、環 境保護、交通之規劃、營運及管理等事項。基隆市政府88年 12月27日公告已載明凡於所公告保育區範圍內，不得以任何 方式進入採捕保育種類或進行破壞水產生物棲息地環境之行 為。如需於保育區內設置或除去水產生物繁殖上所需之保護 物，如人工魚礁、船礁或保護礁等人工設施，需申經基隆市 政府書面同意後，始可為之。基隆市政府身為「基隆市水產 動植物保育區」主管機關，就開發案於該保育區「填海造地 」，本有漁業法第44條、第45條賦予之同意權限，屬地方制 度法第19條第13款「其他依法律賦予之事項」。 ⑸各縣市未必均有「水產動植物保育區」，縱有「水產動植物 保育區」，於該保育區「填海造地」對該縣市漁業之輔導管 理、自然保育、工商輔導及管理、環境保護、交通及觀光等 影響程度，會隨各縣市自身條件之不同而有差異，顯無全國 一致之必要。
⑹系爭公投案若兼及中央及地方事項，可否提起地方公民投票 ，應視涉及程度而定。系爭主文重點在於要求「地方政府」 拒絕於「地方的保育區填海造地」，與地方自治事項關聯最 為直接、緊密，自可提起地方性公民投票。況不在「基隆市 水產動植物保育區」填海造地，不等於協和電廠無法發電， 被告以「電政事業」專屬中央事項為由，剝奪地方就保育區 管理之公投權，實屬濫權侵害地方自治。
⑺系爭公投案與三接藻礁公民投票案不同，該案如通過，中油 三接天然氣接收站須遷離至桃園以外縣市，有跨區影響，系 爭公投案則無。
⒉107年3月28日改制前行政院環境保護署(已改制為環境部，下 稱環境部)環境影響評估(下稱環評)審查委員會第329次會議 ，改制前行政院農業委員會漁業署(下稱漁業署)代表提出書 面意見以：協和發電廠更新改建計畫規劃填海造地約29.25 公頃，與基隆市政府公告之「基隆市水產動植物保育區」重 疊，該保育區之面積將有所減損，由於水產動植物繁殖保育 區屬於第一級環境敏感地區，建議應洽基隆市政府協調該保 育區是否變更問題，並納入環評法施行細則第11條之1規定 ，釐清非環境部主管法規之爭點事項。可知漁業署代表亦認 為於基隆市水產動植物保育區填海造地，應與該保育區之主 管機關基隆市政府協調。
⒊內政部所為系爭公投案非屬地方自治事項的認定，並未拘束 基隆市政府：
⑴公投法第26條第3項規定，公民投票提案如有疑義時，應報請 被告認定，惟未規定經被告認定之結果，是否拘束縣(市)政 府，或經被告認定後，縣(市)政府仍認系爭公投案為地方自 治事項而無疑義時，得否自行認定，難認基隆市政府應受被 告或內政部認定結果所拘束，而不得認定系爭公投案為地方 自治事項。
⑵被告前於107年3月1日委任內政部辦理公投法第26條第3項所 定事項，惟於111年4月27日修訂基隆市公投自治條例第8條 第3項明定：經被告認定不符合地方自治事項重大政策之創 制或複決者，基隆市政府始有駁回之義務，僅針對被告之認 定，不包括內政部。是內政部認定系爭公投案非屬地方自治 事項，對基隆市政府無拘束力。
⒋系爭主文已將要求基隆市政府應拒絕填海造地之範圍，精確 限縮在漁業法明文授權該府管理之「基隆市水產動植物保育 區」，與內政部認定非屬地方自治事項之修正前主文為語意 較寬廣之「基隆市的海岸及海域」，並不相同，縱認基隆市 政府須受內政部認定結果之拘束，拘束力亦不應及於系爭主 文。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈我國公投法係採具法律效力之公民投票，公民投票案如經通 過，對於權責機關具有拘束力，權責機關應為實現該公民投 票內容之必要處置，是地方性公民投票之議題需以地方自治 團體可完全自主決定之事項為限，若公民投票之議題非可由 地方自主決定者，抑或同時事涉中央與地方事項，地方政府 難以逕將公民投票結果予以實踐，無法達到辦理地方性公民
投票之目的，即無行地方性公民投票程序之必要。從而，系 爭公投案必須是有關基隆市地方自治事項之重大政策創制或 複決，且提案議題需以地方自治團體可完全自主決定之事項 ，始得依公投法第2條第3項第3款規定為地方性公民投票。 ⒉系爭公投案涉及我國整體能源規劃、經濟發展及民生需求有 全國一致性之必要，未具地域空間性，非屬得因地制宜之地 方自治事項：
⑴地方制度法第18條至第20條分別規定直轄市、縣(市)及鄉(鎮 、市)自治事項，該等條文臚列如組織及行政管理、財政、 社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、 經濟服務、水利、衛生及環境保護等事項，徵諸於憲法第10 7條、第l08條或有相對應或類似性質之事項規定，或與各專 業法律有重疊規範，故難僅憑地方制度法前開列舉事項即得 謂該等事項全部屬地方自治事項，仍須依憲法第l11條規定 之均權原則以為判斷。
⑵具有因地制宜需要的事項，通常指涉具有地域空間性與社會 脈絡性兩種面向，通常為居民之照顧、文化活動、居民世代 延續之社會福利、地方建設等事項，性質多屬提供服務之行 政。至於電政事項依憲法第107條第5款規定，係由中央立法 並執行者，地方對於電政事項並無立法或執行之權限。且電 政事項涉及我國整體能源規劃，被告設有經濟部掌理能源事 項，經濟部並設有能源局負責擬定、執行能源政策，應屬憲 法所定中央專屬權限。
⑶系爭公投案所涉協和發電廠(含其附屬設施第四天然氣接收站 )之更新、改建，係以國內各區電力流通為目的，非侷限於 單一地方轄區，具有跨縣市之流通性，並非存於固定之地域 空間，難認有任何地域空間之特殊性，實無因地制宜之必要 。
⒊原告雖一再強調僅係討論協和發電廠更新改建計畫是否可於 基隆市管理之保育區使用「填海造地」工法之議題，然既事 涉「協和發電廠更新改建計畫」此由中央立法並執行之電政 事項，非屬基隆市政府有權作最終決定，並完全自我執行與 負責之事項。蓋一建設計畫之地點、範圍及使用工法手段等 ，係一建設計畫之根本外，與此建設計畫得否順利完成相關 ，難以脫勾討論。
⒋被告依行政程序法第15條第1項、第3項及公投法施行細則第1 7條規定，委任內政部辦理認定基隆市政府執行系爭公民投 案非屬地方自治事項之權限，已發生管轄權移轉之效力，自 生拘束力。又公投法第26條第3項規定係使用「認定」而非 「報備」之用語，顯見立法者賦予被告對公民投票提案是否
屬地方自治事項，具有認定權限及拘束力。縱使基隆市政府 未依公投法第26條第3項規定報請被告認定系爭公投案，惟 該府無視內政部認定系爭公投案非屬地方自治事項，仍以系 爭公投案合於規定，欲違背憲法、法律等法令辦理自治事項 時，被告仍得依公投法中央主管機關即中央選舉委員會之報 請，依地方制度法第75條第4項規定，撤銷基隆市政府112年 3月31日函並停止系爭公投案執行。
㈡聲明：駁回原告之訴。
五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有原處分(本院卷一第37頁至41頁)、訴願決定(本院卷一第4 3頁至68頁)、系爭公投案提案函及提案理由書(本院卷一第7 9頁至85頁)、基隆市政府111年8月18日函(本院卷一第129頁 )、被告111年8月23日秘書長函(原處分卷第49頁)、內政部1 11年12月16日函(本院卷一第131頁至133頁)、基隆市政府11 2年3月10日函(本院卷一第137頁至141頁)、原告112年3月10 日函及補正後系爭主文與理由書(本院卷一第143頁至146頁) 、基隆市政府112年3月31日函(本院卷一第149、150頁)、中 央選舉委員會112年4月7日函(原處分卷第55頁至57頁)在卷 可稽，堪信屬實。
六、本件爭點為：
㈠系爭公投案是否涉及憲法第107條第5款電政及電業法第3條所 定電業政策推動、電業擴建申請之許可及核准，而屬中央事 項？
㈡系爭公投案是否涉及商港法第2條第2項第1款及第9條於基隆 國際商港區域內管理及區域內設施興建之核准，而屬中央事 項？
㈢系爭公投案是否涉及於「基隆市水產動植物保育區」以填海 造地方式，執行協和發電廠更新改建計畫，而屬地方自治事 項？
㈣系爭公投案依地方制度法第19條規定，是否屬於地方自治事 項？
㈤內政部以111年12月16日函認定系爭公投案非屬地方自治事項 ，基隆市政府是否受其拘束？
㈥被告審認系爭公投案，違反憲法及中央法規，依地方制度法 第75條第4項規定，以原處分撤銷基隆市政府112年3月31日 函，並停止執行後續作業，是否適法有據？ 七、本院之判斷：
㈠應適用之法律：
⒈司法院釋字第498號解釋理由指出：地方自治為憲法所保障之 制度，憲法於第10章詳列中央與地方之權限，地方自治團體
為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力 關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第 2節設縣(市)地方制度之專節規定，分別於憲法第118條、第 121條、第128條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民 自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參 與或形成之權。憲法增修條文第9條亦本諸上述意旨而設， 地方制度法並據此而制定公布，可知地方自治受我國憲法之 制度性保障，於確保地方自治團體包括直轄市、縣、市在自 我負責、自我決定的理念下，享有一定處理地方事務之權力 。
⒉公投法第1條第1項規定：「依據憲法主權在民之原則，為確 保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用 其他法律之規定。」第2條第1項至第3項規定：「(第1項)本 法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。(第2項) 全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：…… 重大政策之創制或複決。(第3項)地方性公民投票適用事項 如下：……地方自治事項重大政策之創制或複決。」第3條第 2項規定：「地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣( 市)政府。」第26條第2項及第3項規定：「(第2項)公民投票 案相關事項，除本法已有規定外，由直轄市、縣(市)以自治 條例定之。(第3項)直轄市、縣（市）政府對於公民投票提 案，是否屬地方自治事項有疑義時，應報請行政院認定。」 第30條第1項第3款、第6項規定：「公民投票案經通過者， 各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並 依下列方式處理：有關重大政策者，應由總統或權責機關 為實現該公民投票案內容之必要處置。(第6項)經創制或複 決之重大政策，行政機關於2年內不得變更該創制或複決案 內容之施政。」基隆市公投自治條例第8條第2項及第3項規 定：「本府於收到公民投票提案，或補正之提案後，應於30 日內完成審查，經審查有下列情事之一者，應敘明理由，通 知提案之領銜人於30日內補正，並以1次為限，屆期未補正 或經補正仍不符規定者，應予以駁回：……。」「前項提案是 否屬地方自治事項有疑義時，本府應報請行政院認定之，經 行政院認定不符本法第2條第3項規定者，本府應予駁回。」 可知公民投票是公民參與政治決策的方式之一，為國民直接 民權的行使，前揭公投法就公民投票程序訂有相關規定，其 中地方性公民投票制度，係指地方自治團體即直轄市及縣( 市)政策等地方自治事項，得以公民投票程序自我決定，並 由該地方自治團體辦理之，以實現地方制度法有關憲法均權 原則之國民主權。然而，公民透過公民投票制度以多數決直
接參與重大政策之創制或複決權，仍不能改變憲法既有之權 限分配，亦即不能牴觸憲法所定之權力分立與權力制衡，除 了政府各部門間之制衡與權限劃分的水平分權外，尚包括中 央與地方間權限劃分的垂直分權，故僅有地方自治事項，方 能辦理地方性公民投票，此觀公投法第2條第3項之法條文義 即甚明確，如非屬地方自治事項，則僅能辦理全國性公民投 票，否則即逾越憲法所定垂直分權之權限劃分原則。縣(市) 政府作為地方性公民投票的主管機關，自應確實審核地方性 公民投票之提案，如果非屬地方自治事項，而非地方性公民 投票程序所能適用，即應駁回公民投票提案。
⒊有關是否屬於地方自治事項的判斷，我國憲法就政府體制之 垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制。憲法第10章 明定中央與地方立法暨執行權限之事務劃分，第107條至第1 10條並就中央、省及縣(市)立法、行政權事項及範圍列舉規 定，然各事項間並非互相排斥、互不重疊；且於第111條揭 示如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於 中央，有一縣之性質者則屬於縣(市)之均權原則。然而隨著 現代國家治理任務日益多元與複雜，許多政策領域有時難以 明確區隔為中央事務或地方事務，猶待進一步具體化其判斷 標準。詳言之，如所涉事務僅影響該地方轄區之人、事、物 ，原則上具有地方性，如已逾此界限，而對其轄區外之人、 事、物有所規範，即非具地方性；至於是否已對轄區外之人 、事、物有所規範，不能僅以字面文義認定之，亦應考量如 其規範效果或適用結果對於轄區外居民或事物，是否會產生 直接、密接之實質影響，如已產生此影響即應認屬跨區事物 或全國性事物，而非地方自治事項(憲法法庭111年憲判字第 6號判決理由第60、61段、第63至66段參照)。另地方制度法 第2條第2款規定，自治事項指地方自治團體依憲法或該法規 定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務 ，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。第19條規定：「 下列各款為縣(市)自治事項：關於經濟服務事項如下：㈠縣 (市)農、林、漁、牧業之輔導及管理。㈡縣(市)自然保育。㈢ 縣(市)工商輔導及管理。……關於衛生及環境保護事項如下 ：……㈡縣(市)環境保護。關於交通及觀光事項如下：……㈡縣( 市)交通之規劃、營運及管理。㈢縣(市)觀光事業。……其他 依法律賦予之事項。」臚列有關縣(市)自治事項，然所舉項 目仍然十分廣泛，個別情形是否屬地方自治事項亦有待依前 開均權原則釐清。復依前揭第13款規定有其他依法律賦予之 事項，係基於法律規定，應由縣(市)辦理之事務，即縣(市) 對之具有政策規劃或行政執行之權力，而為地方自治事項。
⒋又因公投法第30條第1項第3款規定，如地方性公民投票案經 通過，地方權責機關即必須為實現該公民投票案內容之必要 處置，該必要處置的內容，僅能限於地方權責機關具有裁量 權、形成權及免受指令監督之事項，若前開必要處置內容執 行的結果，將逾越地方自治事項之權限，進而侵害中央主管 機關之中央事務權限，亦難認該公民投票提案屬地方自治事 項。因此，原告主張如公民投票提案的標的兼及地方與中央 事項，仍得視所涉程度，決定是否辦理地方公民投票等語， 實會導致地方自治團體依公民投票案所為必要處置之內容， 越權決定中央事項的結果，侵害中央權限，致中央機關無法 實現國家政策的整體性，應非法所許，並不可採。 ⒌地方制度法第75條第4項規定：「縣(市)政府辦理自治事項違 背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機 關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」可知縣 、市(政府)作為地方自治團體辦理自治事項時，如辦理過程 發生違背憲法或中央法規等情事，由中央各該主管機關認定 後，報請被告予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，係在法 律制度上確保縣、市(政府)在執行其自治權限時遵守法律界 限的手段，係屬被告自治監督權行使之範疇。
㈡原告得提起本件訴訟：
⒈本件被告以原處分所為撤銷基隆市政府對系爭公投案之准許 及停止續予執行之決定，屬自治監督機關就地方自治團體辦 理地方性公民投票自治事項之監督作為，涉及中央法規適用 在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有 法效性之意思表示，為行政處分，縣、市(政府)對此處分如 有不服，應循行政爭訟程序解決之，由該縣、市(政府)依訴 願法第1條第2項提起訴願、行政訴訟法第4條提起行政訴訟 請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就監督機關所為處 分之適法性問題為終局判斷，司法院釋字第553號解釋意旨 參照。
⒉公投法第53條第1項規定：「主管機關駁回公民投票提案、認 定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人 得依法提起行政爭訟。」本件原告為系爭公投案提案人之領 銜人，有系爭公投案函在卷可參(見本院卷一第79頁)，被告 依地方制度法第75條第4項規定，認定基隆市政府辦理地方 性公民投票之自治事項，違背憲法及中央法規，乃以原處分 撤銷基隆市政府對系爭公投案之核准，並停止執行系爭公投 案相關作業，發生與基隆市政府駁回系爭公投案相同的法律 效果，原告自得提起本件撤銷訴訟，並無疑義。 ㈢經查，原告於111年6月17日以其為系爭公投案提案人之領銜
人，檢具基隆市公民投票案提案函(主旨勾選係重大政策之 複決)、基隆市公民投票提案申請書、基隆市公民投票提案 理由書及提案人名冊等，向基隆市政府提出系爭公投案。經 基隆市政府以111年7月15日基府民行壹字第1110232699號函 (下稱111年7月15日函)通知原告，審查結果為補正再送審查 。原告以111年7月20日(111)醒字第0720-01號函(下稱111年 7月20日函)致基隆市政府補充說明，經召開公民投票提案審 議小組審查會議認是否屬地方自治事項，仍有疑義，基隆市 政府遂依公投法第26條第3項及基隆市公投自治條例第8條第 3項規定，以111年8月18日函報請被告認定。被告以111年8 月23日秘書長函請內政部研處後逕復基隆市政府；內政部以 111年12月16日函認定，系爭公投案就提案內容所涉之憲法 及中央法規予以檢視，經會商相關機關(單位)，認依憲法、 電業法、商港法、漁業法相關中央法規，並非屬地方自治事 項；且所涉為特定能源設施是否於特定地方自治團體轄區範 圍內興建或運轉，參照過往司法判決及公民投票實務，應非 屬地方自治事項。嗣基隆市政府以112年3月10日函，再通知 原告補正提案主文及理由。原告以112年3月10日函檢送補正 之系爭主文及理由書，經基隆市政府以112年3月31日函復原 告略以，該府為瞭解協和發電廠(含其附屬設施第四天然氣 接收站)開發案對於基隆市生態環境、交通疏運、漁業發展 及國土計畫法之影響及賦予地方自治之權益及法規，已由該 府各相關局處提供內容及建議，並審視原告112年3月10日函 補充說明之主文及理由書內容，系爭公投案經書面形式審查 合於規定，將續函請戶政機關於15日內查對提案人，及依該 提案性質分別函請相關機關於收受該函文後30日內提出意見 書。嗣中央選舉委員會以112年4月7日函報被告，以系爭公 投案非屬地方自治事項重大政策之複決，非地方性公民投票 適用事項，爰依地方制度法第75條第4項規定，請被告函請 基隆市政府停止執行系爭公投案相關作業等情，除前引證據 外，另有基隆市政府111年7月15日函(本院卷一第91頁至93 頁)、原告111年7月20日函及其附件(本院卷一第95頁至128 頁)附卷可稽。經核，被告經公投法之中央主管機關即中央 選舉委員會函報，認為基隆市政府辦理地方自治事項即地方 性公民投票提案之審查，違背憲法、中央法規及有逾越權限 之情事，爰依地方制度法第75條第4項規定，撤銷基隆市政 府准許系爭公投案之112年3月31日函及停止系爭公投案作業 之執行。
㈣系爭公投案涉及憲法第107條第5款電政、電業法第3條所定電 業政策推動、電業擴建申請之許可及核准之中央事項：
⒈憲法第107條第5款規定，電政事項由中央立法並執行之，並 未於第108條至第110條列為地方事項，屬中央專屬事項。電 政與電業管理係在國家能源政策範疇，主要係由經濟部掌理 ，經濟部依據能源管理法、電業法、石油管理法、天然氣事 業法及再生能源發展條例等相關能源法規，規劃整體能源供 需，進行能源研究發展與推廣利用，具全國一致性質，依憲 法第111條規定亦屬中央權限。另依電業法第3條第1項及第2 項第1款規定，中央主管機關即經濟部應辦理電業政策之推 動、電業設備之監督及管理；第4項第2款規定，中央主管機 關應指定電業管制機關，辦理電業籌設、擴建及電業執照申 請之許可及核准；至依第3項第1款規定，縣(市)主管機關應 辦理轄區內電業籌設、擴建及電業執照申請之核轉。可知電 業擴建之許可及核准，由中央主管機關指定電業管制機關辦 理，縣(市)主管機關僅具轄區內電業擴建申請之核轉權限， 是有關能源事務即電政與電業管理，均屬中央事項，而非地 方自治事項。
⒉查台電公司前以109年8月28日函稱：為配合國家能源轉型， 提升天然氣發電占比，前規劃協和發電廠更新改建計畫，將 既有燃重油電廠更新改建為燃氣電廠，新建2部總裝置容量 不超過260萬瓩之燃氣複循環機組，並規劃於基隆港港外附 近水域，設置防波堤、液化天然氣卸收、儲槽及氣化設施( 含填海造地18.6公頃)等(即填海造地面積從29.25公頃之1.0 版變更為18.6公頃之2.0版方案)，以供應燃氣機組所需天然 氣。台電公司因上述防波堤設置及填海造地之區域，與基隆 市政府88年12月27日公告之「基隆市水產動植物保育區」重 疊，遂調查相關環境資料，並規劃於該更新改建計畫之環評 通過後，以生態補償概念，設計防波堤及圍堤構造物，營造 生物棲息空間，再依據基隆市政府88年12月27日公告，以10 9年8月28日函向基隆市政府申請同意進行前述防波堤設置及 填海造地等開發行為，即「基隆市水產動植物保育區」限制 事項。基隆市政府復以109年9月24日函(見本院卷一第75頁) ，原則同意開發(台電公司嗣於111年7月再提出3.0版，將第 四天然氣接收站東移400公尺，填海造地面積進一步縮減至1 4.5公頃)，有台電公司109年8月28日函(見本院卷一第73、7 4頁)及其附件即「基隆市水產動植物保育區生態調查報告」 (外放)、擴大天然氣及穩定供應計畫、111年6月29日、111 年7月17日、112年5月31日新聞資料(見本院卷一第111頁至1 16頁、訴願可閱卷第222頁至224頁)、經濟部協和電廠更新 改建計畫(110年辦理情形)預算資料(訴願可閱卷第215頁至2 19頁)可參。可見系爭主文所指「協和電廠(含其附屬設施第
四天然氣接收站)於『基隆市水產動植物保育區』填海造地」 ，為協和發電廠更新改建計畫之部分開發行為，係經濟部為 國家能源轉型、提升天然氣發電占比之電業政策。又系爭主 文於提案通過後，將產生限制開發行為之效果，影響協和發 電廠更新改建計畫之進行方式，影響經濟部辦理電業政策之 推動，以及電業擴建之許可及核准事項，依照前開規定，系 爭公投案應屬中央事項。
⒊原告主張系爭公投案僅涉及基隆市政府就保育區之管理權限 ，未涉及台電公司協和發電廠更新改建計畫能否執行，與電 政事業無涉；其以112年3月10日函提交之理由書亦載明，系 爭公投案僅涉及於「基隆市水產動植物保育區」填海造地的 問題，至於協和發電廠應如何轉型，不在系爭公投案範圍， 自與憲法第107條第5款之電政、電業法第3條第4項第2款之 電業擴建許可及核准無涉等語。然而，系爭主文關於「協和 發電廠更新改建計畫」得否於「基隆市水產動植物保育區」 填海造地，係源於台電公司認其所屬協和發電廠在北部地區 具有供電平衡與電網穩定之任務，考量政府能源轉型及老舊 電廠機組除役，更加重協和發電廠運轉之壓力，故有本件之 更新改建計畫，此有協和發電廠更新改建計畫環評報告書可 參(本院卷一第262頁)，因此系爭公投案關於協和發電廠含 其附屬設施第四天然氣接收站之開發內容，實質影響該計畫 之推動，事涉全國能源規劃、經濟發展及民生需求至明。且 依憲法第109條、第110條及地方制度法第18條至第20條規定 ，地方自治團體之自治事項並不包括「能源」事務，台電公 司協和發電廠更新改建計畫，係針對北部地區之供電，故對 基隆市轄區外居民之用電亦將產生直接、密接之實質影響， 已屬跨區事物或全國性事物，依憲法第111條規定，亦不應 認地方自治事項。此外，依原告所提甲證19至甲證27等諸多 關於能源與電政之資料(見本院卷一第229頁至260頁)，益徵 系爭公投案直接與電政及電業管理相關，則原告主張系爭公 投案及其理由書所述不涉電政及電業管理，並無依據。 ㈤系爭公投案涉及商港法第2條第2項第1款及第9條基隆國際商 港區域內管理及區域內設施興建核准之中央事項： ⒈商港法第2條第1項及第2項第1款規定：「本法之主管機關為 交通及建設部(即交通部)」、「商港之經營及管理組織如下 ：國際商港：由主管機關設國營事業機構經營及管理；管 理事項涉及公權力部分，由交通及建設部航港局(以下簡稱 航港局)辦理。」第9條規定：「商港區域內建築物及設施之 興建、增建、改建或拆除，除經航港局或指定機關公告之區 域外，應經航港局或指定機關核准；未經核准擅自建造、設
置者，應由航港局或指定機關依法拆除。」交通部並另以11 0年12月26日交航㈠字第11099000511號公告「基隆商港港區 範圍調整」，將協和發電廠更新改建計畫擬進行填海造地區 域，均納入基隆國際商港港區範圍內(見訴願可閱卷第70頁) 。
⒉參諸原告所提「卸收站設港嘴處四接東移掀塞港危機」新聞 資料敘及「環評大會當天，有委員擔心填海東移會影響基隆 港航運安全」、「不論原方案，或是東移的新方案，位置都 在國際商港區範圍內，會留意該建設對港區的影響」等語( 見本院卷一第113、114頁)，可知系爭公投案所涉之協和發 電廠更新改建計畫填海造地範圍，位於基隆國際商港區域內 ，並影響基隆港航運安全，而該區域之管理及區域內設施興 建之核准，係屬交通部權限，非屬地方自治事項。 ⒊商港法第6條第1項規定：「商港區域之整體規劃及發展計畫 ，由商港經營事業機構、航港局或指定機關徵詢商港所在地 直轄市、縣(市)政府意見擬訂，並報請主管機關或層轉行政 院核定。」原告據以主張基隆市政府既依法有意見表示權， 系爭公投案要求基隆市政府為拒絕填海造地之意見表示，自 屬地方自治事項等語。然依上開規定，關於商港區域之整體 規劃及發展計畫之擬定，僅係徵詢商港所在地之直轄市、縣